TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 avril 2013

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Eric Brandt et M. Pierre Journot, juges; M. Vincent Bichsel, greffier.

 

Recourant

 

A. X.________, à 1********, représenté par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

COMITE DE DIRECTION de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Commission administrative du Service intercommunal des taxis, arrondissement de Lausanne, représentée par
Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne,  

  

Tiers intéressé

 

Y.________ Sàrl, à 2********, représentée par Me Yves HOFSTETTER, avocat à Lausanne.  

  

 

Objet

Taxis    

 

Recours A. X.________ c/ décision du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis du 23 février 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                A. X.________, exploitant de taxi, a été mis au bénéfice d'une autorisation A (avec permis de stationner sur le domaine public) dès le mois d'avril 1977.

B.                               A la suite de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2008, d'un nouveau règlement sur le central d'appel des taxis A (RCAp) de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis A (l'Association), tous les titulaires d'une autorisation A ont été rendus attentifs au fait qu'ils devraient s'abonner à bref délai à la société appelée à gérer le central d'appel, faute de quoi les int¿essés s'exposaient au non renouvellement, respectivement au retrait, de leur autorisation A. Dans ce cadre, la société Y.________ Sàrl, désignée comme concessionnaire du central d'appel en cause, a adressé un contrat d'abonnement à tous les exploitants au bénéfice d'une autorisation A en septembre 2008. Un rappel a été adressé en octobre 2008 à tous les intéressés qui n'avaient pas encore signé ce contrat; un ultime délai leur a encore été imparti à cette fin par le Service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne (SIT) en novembre 2008.

Un certain nombre de titulaires d'une autorisation A, dont A. X.________, ne s'étant pas exécutés, la Commission administrative du SIT (la Commission administrative) a prononcé par décisions des 28 novembre et 1er décembre 2008 le retrait de leurs autorisations A, respectivement le non renouvellement des autorisations en cause à compter du 1er janvier 2009.

C.                               Les exploitants concernés, dont A. X.________, ont formé recours en temps utile contre ces décisions respectives devant le Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (Le Comité de direction), concluant en substance à son annulation - en ce sens en substance que les autorisations A dont ils étaient titulaires étaient renouvelées sans obligation d'affiliation au central d'appel géré par Y.________ Sàrl - et requérant l'octroi de l'effet suspensif au recours.

Par décisions incidentes du 9 janvier 2009, le Président du Comité de direction a retiré, respectivement refusé, l'effet suspensif accordé à titre de mesure préprovisionnelle aux recours. Les recours formés par les intéressés à l'encontre des décisions incidentes respectives les concernant a été admis par arrêt GE.2009.006, GE.2009.0012, GE.2009.0014 et GE.2009.0023 du 26 juin 2009 (causes jointes), dans le sens du maintien de l'effet suspensif aux recours.

Par décisions du 21 août 2009, le Comité de direction a rejeté les recours formés par les exploitants concernés (dont A. X.________) et confirmé les décisions du 28 novembre et 1er décembre 2008, dans le sens du retrait, respectivement du refus de renouvellement des autorisations A dont ils étaient titulaires.

D.                               Les intéressés ont formé recours contre cette dernière décision devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal en temps utile. A. X.________ a toutefois retiré son recours par écriture du 1er juin 2010, ce dont la juge en charge de l'instruction de la cause a pris acte le 2 juin 2010.

E.                               Par courrier adressé à A. X.________ le 10 juin 2010, la Commission administrative a relevé que le retrait de son recours rendait exécutoire sa décision du 24 novembre 2008; l'intéressé était dès lors invité à restituer son autorisation A, ainsi que la carte de son véhicule.

Par courrier du 15 juin 2010, la société Y.________ Sàrl a informé A. X.________ qu'il ne pouvait être affilié au central d'appel, dès lors qu'il n'était plus au bénéfice d'une autorisation A.

L'intéressé a formé recours contre la "décision" du 10 juin 2010 auprès de la CDAP par acte du 21 juin 2010; il a toutefois retiré son recours le 30 juin 2010, ce dont la juge en charge de l'instruction de la cause a pris acte le 1er juillet 2010.

Dans l'intervalle, l'intéressé a déposé le 23 juin 2010 un recours contre les "décisions" des 10 et 15 juin 2010 devant le Comité de direction, concluant que l'ordre de restitution de son autorisation A, respectivement le refus de son affiliation au central d'appel des taxis A, étaient annulés, et qu'il demeurait ainsi titulaire de l'autorisation en cause et était abonné au central d'appel aux mêmes conditions que ces collègues. Invoquant notamment le principe des portes ouvertes sous-tendant la mise en place du central d'appel, il a en substance fait valoir qu'en retirant son recours contre la décision du 21 août 2009, il était "convaincu de pouvoir réintégrer le central sans problème". Il requérait le maintien de l'effet suspensif au recours ou, subsidiairement - "si l'on se pla[çait] du point de vue des autorités intimées" en ce sens qu'il "n'aurait pas d'autorisation A" -, l'octroi de mesures provisionnelles l'autorisant à poursuivre son activité au bénéfice d'une telle autorisation, affilié ou non au central d'appel.

Par décision du 23 février 2012, le Comité de direction a rejeté le recours dans la mesure de sa recevabilité et imparti un délai de 30 jours à A. X.________ pour procéder à la restitution de son autorisation A. Il a en substance retenu que, à la suite du retrait du recours de l'intéressé par écriture du 1er juin 2010, la décision rendue par la Commission administrative le 24 [recte: 28] novembre 2008 était exécutoire, son autorisation A étant en conséquence "caduque depuis le 1er janvier 2009"; dans cette mesure, la correspondance de la Commission administrative du 10 juin 2010 ne modifiait en rien sa situation juridique, de sorte que le recours dirigé à l'encontre de ce courrier était irrecevable. Quant au refus de Y.________ Sàrl d'affilier le recourant au central d'appel, par décision du 15 juin 2010, il ne prêtait pas le flanc à la critique, dès lors que l'intéressé n'était plus au bénéfice d'une autorisation A - étant notamment précisé dans ce cadre qu'il était loisible à l'intéressé de déposer une nouvelle demande d'autorisation A, laquelle serait intégrée à la liste d'attente et traitée conformément aux principes régissant les candidatures.

F.                                A. X.________ a formé recours contre cette décision devant la CDAP par acte du 14 mars 2012, concluant à son annulation, respectivement à sa réforme en ce sens qu'il était "reconnu titulaire d'une carte de taxis - autorisation A, avec permis de stationnement, au bénéfice notamment de son offre d'affiliation au central d'appel", son affiliation à ce central étant par ailleurs ordonnée. Relevant que sa carte de taxi avec permis de stationnement (autorisation A) avait été renouvelée d'année en année, sans réserve ni condition (ce qui contredisait la prétendue caducité de cette autorisation depuis le 1er janvier 2009 dont faisait état le Comité de direction), il a en substance fait valoir qu'il était dès lors en droit d'invoquer le principe des portes ouvertes régissant l'affiliation au central d'appel, respectivement que l'autorité intimée ne pouvait persister dans son refus de renouveler son autorisation A (tout en la renouvelant au demeurant) sous prétexte qu'il n'était pas affilié au central d'appel - l'intéressé offrant une nouvelle fois formellement d'adhérer à ce central et de payer les cotisations relatives à une telle affiliation -, pas plus que le central d'appel ne pouvait lui refuser une adhésion sous prétexte qu'il n'était pas titulaire d'une autorisation A (ce qui était factuellement inexact).

Dans ses observations du 3 avril 2012, la Commission administrative a conclu au rejet du recours, relevant notamment que l'autorisation A du recourant n'avait pas été renouvelée d'année en année comme il le soutenait, mais qu'il en avait bien plutôt profité depuis 2009 par le bénéfice de l'effet suspensif au recours; ainsi le montant relatif à cette autorisation lui avait-il été réclamé a posteriori, "à titre de paiement d'une autorisation annulée, mais dont les effets perduraient provisoirement jusqu'à droit définitivement connu".

Dans ses observations du 11 avril 2012, la société Y.________ Sàrl a également conclu au rejet du recours, qualifié de "manifestement abusif".

Dans sa réponse du 23 avril 2012, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, faisant valoir que le retrait de l'autorisation A du recourant était exécutoire depuis le 2 juin 2010 (date à laquelle la juge instructrice avait pris acte du retrait de son recours contre la décision du Comité de direction du 21 août 2009) de sorte que, à compter de cette date, il ne pouvait être affilié au central d'appel. L'intéressé ayant toutefois formé recours contre l'ordre de restitution de son autorisation A, il était "manifeste que le recourant a[vait] pu bénéficier de l'effet suspensif pour les recours qu'il a[vait] successivement déposés auprès de la CDAP et du Comité de direction", ainsi que le rappelaient expressément différents courriers qui lui avaient été adressés par le SIT les 23 décembre 2009, 20 décembre 2010 et 25 octobre 2011. Pour le reste, dans la mesure où il avait été constaté que la décision de retrait de son autorisation A était devenue exécutoire, le document attestant de cette autorisation devait être restitué; il ne s'agissait là que d'une pure décision d'exécution de la décision initiale, qui n'était pas sujette à recours.

Par écriture du 16 mai 2012, le recourant a fait valoir, en particulier, qu'il n'était pas contesté qu'à la date à laquelle il avait demandé son affiliation au central d'appel, il était au bénéfice d'une autorisation A, de sorte que ce central ne pouvait refuser son adhésion.

G.                               Le tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                L'autorité intimée a en premier lieu retenu que le recours contre la correspondance de la Commission administrative du 10 juin 2010 était irrecevable, dans la mesure où cette correspondance ne modifiait en rien la situation juridique du recourant; elle fait valoir à cet égard que le retrait (respectivement le non renouvellement) de l'autorisation A de l'intéressé est devenu exécutoire à la suite du retrait de son recours contre la décision du 21 août 2009.

a) Par décision du 28 novembre 2008, la Commission administrative a prononcé le retrait, respectivement le non renouvellement, de l'autorisation A en faveur du recourant avec effet au 1er janvier 2009, faute pour celui-ci d'avoir retourné dûment signé le contrat d'abonnement au central d'appel en temps utile. L'intéressé a formé recours contre cette décision devant le Comité de direction; dans ce cadre, la CDAP a annulé le 26 juin 2009 une décision incidente du 9 janvier 2009, en ce sens que l'effet suspensif au recours était maintenu.

Le Comité de direction a rejeté le recours contre la décision du 28 novembre 2008 par décision du 21 août 2009. Le recours interjeté par l'intéressé à l'encontre de cette dernière décision devant la cour de céans a emporté effet suspensif de par la loi
(cf. art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD); le recourant a toutefois retiré son recours par écriture du 1er juin 2010, ce dont la juge en charge de l'instruction de la cause a pris acte le 2 juin 2010.

Comme le rappelle à juste titre l'autorité intimée dans la décision attaquée, un tel retrait du recours a tous les effets d'un désistement d'instance, et entraîne l'entrée en force de chose jugée de la décision contre laquelle le recours était dirigé (ATF 111 V 58 consid. 1 et la référence; Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3ème éd., Berne 2011,
n° 5.8.4.1 p. 822). Le recourant ne prétend pas, pour le reste, que sa déclaration de retrait de recours aurait été affecté par un vice de la volonté - par hypothèse en lien avec un comportement incorrect ou une promesse erronée de l'autorité intimée (cf. à cet égard arrêt RE.2010.0004 du 6 décembre 2010 consid. 3d et les références).

La décision rendue le 28 novembre 2008 par la Commission administrative est ainsi entrée en force de chose jugée le 2 juin 2010 (date à laquelle la juge en charge de l'instruction de la cause a pris acte du retrait du recours), en ce sens que, depuis lors, cette décision ne peut plus être attaquée par une voie de droit ordinaire (cf. art. 58 let. a LPA-VD); le retrait (soit le non renouvellement) de l'autorisation A du recourant est ainsi devenu exécutoire depuis cette date. Dans cette mesure, le courrier de la Commission administrative du 10 juin 2010 ne fait que rappeler la nécessité pour l'intéressé de restituer l'autorisation A qui lui a été retirée, respectivement préciser les modalités d'une telle restitution. Ce courrier, qui tend à l'exécution de la décision antérieure du 28 novembre 2008, ne modifie en rien la situation juridique du recourant, et n'est dès lors pas constitutif d'une décision sujette à recours (cf. art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD); formellement, c'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a déclaré le recours irrecevable sur ce point (cf. pour comparaison arrêt PE.2010.0492 du 2 novembre 2010).

b) Cela étant, le recourant fait valoir que son autorisation A n'en a pas moins effectivement été reconduite depuis lors. Les autorités intimée et concernée évoquent à cet égard le fait qu'il aurait bénéficié de l'effet suspensif au recours - et ce de façon automatique, de par la loi (cf. art. 80 al. 1 LPA-VD); la Commission administrative précise par ailleurs ce qui suit dans ses observations sur le recours du 3 avril 2012 (ch. II):

"Celui qui obtient une autorisation d'exploitation d'un taxi la reçoit, avec une validité jusqu'au 31 décembre de l'année en cours; l'autorisation doit être renouvelée chaque année avant le 15 décembre […]. Or l'autorisation d'exploitation n'a pas été renouvelée à A. X.________ à fin 2008 pour l'année 2009, ni à fin 2009 pour l'année 2010, etc. En réalité, le recourant X.________, comme ses co-recourants, ont travaillé chaque année, depuis 2009, sans autorisation délivrée par avance, mais au bénéfice de l'effet suspensif assorti à leurs recours. A chaque fois que l'année s'est achevée, le SIT a adressé aux recourants […] un courrier invitant au paiement du montant du permis de stationnement pour l'année échue, et non pas pour l'année à venir. […] C'est donc à tort que le recourant tente de soutenir que son autorisation lui aurait été régulièrement renouvelée sans réserve ni condition. Le montant du permis de stationnement a été réclamé après coup, à titre de paiement d'une autorisation annulée, mais dont les effets perduraient provisoirement jusqu'à droit définitivement connu."

Une telle argumentation ne résiste manifestement pas à l'examen. De deux choses l'une en effet: soit l'annulation (respectivement le retrait ou le non renouvellement) de l'autorisation en cause n'est pas exécutoire, auquel cas l'effet suspensif à un recours aura pour conséquence que cette autorisation est maintenue durant la procédure; soit une telle annulation est d'ores et déjà exécutoire, auquel cas un recours ne saurait emporter effet suspensif (cf. art. 58 LPA-VD). En d'autres termes, le bénéfice de l'effet suspensif au recours signifie précisément (et dans tous les cas) que la décision attaquée n'est pas exécutoire. On ne voit pas pour le reste que l'autorisation puisse être annulée mais que ses effets puissent perdurer provisoirement en raison de l'effet suspensif.

En l'occurrence, comme relevé ci-dessus (consid. 2a), la décision de retrait de l'autorisation A du recourant est formellement devenue exécutoire depuis le 2 juin 2010. Dans cette mesure, le recours de l'intéressé contre le courrier de la Commission administrative du 10 juin 2010 - lequel n'est pas constitutif d'une décision sujette à recours, comme déjà relevé - ne saurait à l'évidence emporter effet suspensif, dès lors que, précisément, la décision de retrait de son autorisation A était alors exécutoire; tout au plus l'autorité intimée aurait-elle pu mettre le recourant au bénéfice de mesures provisionnelles l'autorisant à exercer son activité au bénéfice d'une telle autorisation durant la procédure, comme l'a au demeurant expressément requis le conseil de l'intéressé à titre subsidiaire ("si l'on se pla[çait] du point de vue des autorités intimées") dans le recours du 23 juin 2010, ce qui aurait supposé qu'elle rende une décision incidente dans ce sens (cf. art. 86 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

C'est ainsi à tort que les autorités intimée et concernée ont estimé que le recourant pouvait continuer à bénéficier d'une autorisation A postérieurement au 2 juin 2010 en raison d'un prétendu effet suspensif légal au recours. Il n'en demeure pas moins que, comme le relève à juste titre l'intéressé, il s'impose de constater qu'il a effectivement bénéficié d'une autorisation A depuis lors, usant ainsi légalement de son permis de stationnement sur le domaine public et s'acquittant des frais y relatifs - peu important dans ce cadre, en définitive, le moment où les frais en cause lui ont été réclamés.

3.                                L'autorité intimée a par ailleurs confirmé le refus d'affiliation du recourant au central d'appel, au motif qu'il n'était plus au bénéfice d'une autorisation A.

a) Il n'est pas contesté que seuls les exploitants titulaires d'une autorisation A doivent être affiliés au central d'appel géré par Y.________ Sàrl, respectivement que cette société est tenue d'admettre tous les exploitants A à titre d'abonnés (cf. en particulier art. 4 al. 2 et 6 al. 1 RCAp).

b) En l'espèce, le retrait (respectivement le non renouvellement) de l'autorisation A du recourant a été prononcé pour le seul motif que ce dernier a refusé de s'affilier au central d'appel, soit de signer le contrat d'abonnement qui lui avait été adressé à cette fin (cf. let. B supra). Il apparaît qu'en retirant son recours contre la décision du Comité de direction du 21 août 2009, l'intéressé pensait pouvoir conserver son autorisation A, moyennant son affiliation au central d'appel; en d'autres termes, ce n'est pas au retrait de son autorisation A que le recourant a voulu acquiescer en retirant le recours en cause, mais bien plutôt aux conditions mises au maintien de cette autorisation - soit son affiliation au central d'appel et le paiement des cotisations y afférentes.

Si, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 2a), un tel retrait de son recours a bien plutôt eu pour conséquence, formellement, l'entrée en force de la décision de retrait (respectivement de non renouvellement) de son autorisation A, on ne peut que s'étonner de la réaction des autorités intimée et concernée, ainsi que de Y.________ Sàrl. En définitive en effet, le recourant a clairement manifesté son intention de se soumettre aux conditions posées au maintien de son autorisation A. Dans cette mesure, on peine à comprendre pour quels motifs - autres que purement chicaniers et vindicatifs, en lien avec le fait que l'intéressé a dans un premier temps refusé de s'affilier et formé recours contre la décision de retrait de son autorisation - les autorités ont décidé de s'en tenir à une application stricte des conséquences du retrait de son recours, l'obligeant le cas échéant à déposer une nouvelle demande qui serait enregistrée sur la liste d'attente ad hoc; il convient de relever dans ce cadre qu'il n'apparaît pas que l'obligation de figurer sur une liste d'attente pour obtenir une autorisation A serait prévue par les différentes dispositions applicables - il ne s'agit ainsi que d'une pratique des autorités (qui sont au demeurant tenues d'y faire exception si les conditions d'un transfert d'autorisation sont réalisées; cf. à cet égard en particulier art. 19 PARIT). C'est par ailleurs le lieu de rappeler que le recourant exerce son activité d'exploitant de taxi au bénéfice d'une autorisation A depuis plus de trente-cinq ans, et que les autorités intimée et concernée ne soutiennent pas qu'il ne remplirait plus les conditions d'octroi d'une telle autorisation.

A cela s'ajoute que, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 2b), le recourant est effectivement en l'état au bénéfice d'une autorisation A, compte tenu de l'erreur des autorités intimée et concernée en lien avec un prétendu effet suspensif à ses recours postérieurs au 2 juin 2010. Dans cette mesure, on peut sérieusement douter que son affiliation au central d'appel puisse être refusée (cf. art. 4 al. 2 RCAp); or, une telle affiliation aurait précisément pour conséquence, comme on l'a vu, de rendre caduc le motif ayant initialement justifié le retrait de l'autorisation A de l'intéressé.

c) Dans ces conditions et compte tenu de l'ensemble des circonstances du cas - soit en particulier du fait que le recourant est désormais disposé à s'affilier au central d'appel, que le retrait de son autorisation A ne semble dès lors plus justifié et qu'il apparaît pour le moins douteux que son affiliation puisse être refusée alors même que l'intéressé est effectivement en l'état au bénéfice d'une telle autorisation -, il se justifie de considérer que l'autorisation A en faveur du recourant est en l'état réputée maintenue, de sorte qu'il doit être entré en matière sur sa demande d'affiliation au central d'appel.

4.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'autorisation A du recourant est en l'état réputée maintenue, charge à la société Y.________ Sàrl de se prononcer sur sa demande d'affiliation au central d'appel en conséquence.

Le recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 1'000 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD).

Un émolument de justice, par 1'000 fr., est mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue le 23 février 2012 par le Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis est réformée en ce sens que l'autorisation A en faveur d'A. X.________ est en l'état réputée maintenue, charge à Y.________ Sàrl de se prononcer sur sa demande d'affiliation au central d'appel géré par cette société en conséquence.

III.                                Le Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis versera à A. X.________ la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

IV.                              Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis

Lausanne, le 23 avril 2013

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:


 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.