TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 11 janvier 2013
Composition	M. François Kart, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par le SYNDICAT SUISSE DES SERVICES PUBLICS, SSP-VPOD Section de Lausanne-Ville, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne,

  

 

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 28 juin 2012 (fin aux rapports de service pour justes motifs)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né le ********, est titulaire d’un CFC d’employé de commerce. Il a été engagé à titre provisoire par la Commune de Lausanne le 1^er juillet 1992 en tant de chef de groupe au Y.________, dépendant de Z.________. Se fondant sur un rapport favorable de la direction, la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) l’a nommé à titre définitif le 1^er juillet 1993. Le 1^er janvier 1996, il a été transféré sans changement de statut à A.________, puis le 1^er août 1998 au B.________ en raison de réorganisations internes, sans que cela ne modifie son  traitement et sa classification.

B.                Le 18 septembre 1998, le Directeur de A.________ a déposé une plainte pénale contre inconnu en raison de soupçons de détournements d’argent lors d’un exercice de la protection civile les 31 août et 1^er septembre 1998.

Par ordonnance du 14 juillet 1999, le juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne a prononcé un non-lieu à l’encontre de X.________, considérant en substance que plusieurs erreurs avaient été constatées dans la tenue de la caisse dont celui-ci aurait pu profiter, que des mancos avaient d’ailleurs été constatés à plusieurs occasions, que les montants étaient toutefois peu importants, que l’incompétence et la mauvaise organisation de B.________ pouvaient être à l’origine des erreurs et mancos constatés et qu’il n’y avait pas suffisamment d’éléments pour renvoyer X.________ en jugement.

Suite à cette affaire, une procédure disciplinaire a été ouverte par le Directeur de A.________ à l’encontre de X.________. Elle a finalement donné lieu à un avertissement le 8 novembre 1999 dont la teneur était la suivante :

« Même si, sur le plan pénal, aucune infraction n’a été retenue contre vous, tant l’ordonnance du Juge d’instruction que le rapport du Service de la révision mettent en évidence des négligences inadmissibles de votre part, en particulier des non-respects des procédures en vigueur. Cependant, force est d’admettre que ces faits se sont produits dans un contexte de démission générale et de fuite devant les responsabilités. En conséquence, je renonce à poursuivre et clos la procédure disciplinaire ouverte à votre endroit par courrier du 26 mai 1999.

Toutefois, indépendamment des autres mesures que la situation, qui a régné ces dernières années dans l’unité dont vous relevez, oblige à prendre, je vous invite à tout mettre en œuvre pour qu’à l’avenir, de pareils manquements ne se reproduisent plus. Veuillez considérer la présente comme un avertissement au sens de l’article 71 du RPAC [Règlement pour le personnel de l’administration communale du 11 octobre 1977, état au 1^er septembre 2010 ; ci-après : RPAC].

Au surplus, comme vous l’a proposé le commandant C.________, chef du B.________, en raison de votre situation personnelle nouvelle et en anticipation sur les réorganisations à venir au sein de l’office auquel vous êtes rattaché, nous vous transférerons prochainement, à titre d’essai, à la comptabilité de notre direction, selon des modalités à convenir avec M. D.________, secrétaire général de A.________, chef du Service administratif, et M. E.________, chef comptable. »

C.                               Le 29 novembre 1999, X.________ a été transféré à titre provisoire à la comptabilité de A.________.

Dans une note interne datée du 9 février 2000, E.________, chef comptable, a fait part de son évaluation de X.________ dans les termes suivants :

« M. X.________ a débuté son stage à la comptabilité de la sécurité publique et des affaires sportives le lundi 29 novembre 1999. Au cours de ces deux mois, les tâches qui lui ont été confiées sont les suivantes :

·         Préparation et comptabilisation de factures fournisseurs

·         Classement des factures fournisseurs

Les constatations suivantes peuvent être tirées :

·         M. X.________ est ponctuel et son comportement à l’égard de ses collègues et de ses supérieurs est tout à fait correct.

·         Connaissances professionnelles :

En comptabilité, elles s’avèrent très lacunaires. L’intéressé ne parvient pas à assimiler les différences  qu’il y a entre les comptes de budget, d’investissement et de bilan. Ce manque de logique influe sur son rendement qui est des plus faible.

·       Qualité du travail :

Bien que pétri de bonnes intentions, M. X.________ manque sensiblement de constance et de concentration. Malgré des explications détaillées, il effectue, dans un premier temps, le travail demandé à satisfaction, puis, sans raison apparente, il oublie les directives qui lui ont été transmises et travaille « à sa manière ».

Relevons également qu’il est distrait, oubliant de saisir les factures avec les bons de commande, indiquant des échéances  de paiement erronées ainsi que des libellés fantaisistes ; le contrôle de son travail s’en trouve accru puisqu’il nécessite la vérification de toutes les tâches qui lui sont confiées.

·       Organisation du travail :

M. X.________ est peu structuré. Le contrôle des factures avant comptabilisation est effectué de manière lacunaire, il mélange les factures qui doivent figurer dans les budgets 1999 et 2000, comptabilise celles-ci sans respecter l’ordre des n^o de pièces dans les groupes, ne regarde pas si les signatures valables y sont apposées, et a de la peine à retenir comment doivent être classées les factures.

·       Compte tenu des prestations fournies par M. X.________, il n’a pas été possible de lui confier d’autres tâches. […]

En conclusion, compte tenu des éléments décrits ci-dessus, ainsi que des pièces jointes à ce document, le transfert de M. X.________ ne peut pas se concrétiser. Par conséquent, nous demandons qu’il soit mis rapidement un terme à cet essai, afin de repourvoir dans les meilleurs délais le poste laissé vacant par Mme F.________».

Dans une note de service du 13 mars 2000, le chef du service de secours et d’incendie a relevé en substance qu’après deux mois de stage les mêmes carences pouvaient être imputées à X.________, qu’un retour dans son ancienne fonction n’était pas envisageable et que partant un renvoi pour justes motifs pouvait être appliqué dans ce cas. Il a ainsi proposé à la direction de convoquer X.________ pour l’informer de ce qui suit :

« 1. des carences constatées durant son stage à la comptabilité de direction,

2. de la prolongation éventuelle de son stage ou de son déplacement dans un autre service de la direction ou de l’administration communale,

3. de la procédure de licenciement qui pourrait intervenir à la fin de ce stage s’il était constaté une incapacité ou une insuffisance  dans l’exercice de sa fonction ou toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigé ».

D.                               Le 3 avril 2000, X.________ a été transféré au G.________ pour occuper un poste d’adjoint administratif ad intérim. Après une année dans cette fonction, le chef du service a proposé à la municipalité de promouvoir X.________ en tant que chef de bureau. A l’appui de sa requête, il a exposé que cela faisait une année que ce dernier avait la charge provisoire de ce poste et qu’il avait assuré cet intérim avec succès, tant par la qualité de son travail que par ses relations humaines avec les principaux cadres du service ainsi qu’avec le personnel. La municipalité a admis cette requête le 10 mai 2001, avec effet au 1^er mai 2001.

X.________ a eu son premier entretien annuel de collaboration le 6 novembre 2001, couvrant la période du 31 octobre 2000 au 31 octobre 2001, dont l’évaluation globale s’est soldée par un « bien ». Il ressort en particulier du rapport y relatif qu’il gérait avec succès sa section et que le volume des prestations, l’implication personnelle et la discrétion étaient considérées comme des points forts ; par contre, il a été jugé que la préparation et la connaissance des comptes et du budget étaient à améliorer et il lui a été fixé l’objectif de réaliser un tableau de bord du budget avec un délai au mois de mai 2002.

X.________ a eu un nouvel entretien annuel de collaboration le 28 octobre 2002 pour la période du 1^er novembre 2001 au 30 septembre 2002. Il ressort du rapport y relatif que l’objectif consistant à assurer la gestion financière du service n’était pas atteint et il était en particulier reproché à l’intéressé de ne pas avoir réalisé le tableau de bord du budget. Sa discrétion a à nouveau été considérée comme un point fort, tandis que son expression écrite a été jugée insuffisante. Malgré la remarque qu’il devait mieux assumer les responsabilités inhérentes à sa fonction, ses prestations ont globalement été qualifiées de satisfaisantes (bien). Deux objectifs lui ont été fixés, celui de gérer le budget plus efficacement, et celui d’améliorer sa rédaction.

E.                Le 23 janvier 2003, la municipale en charge de A._________ a adressé à X.________ un courrier dont la teneur est la suivante :

« Je porte à votre connaissance que des remarques vous concernant sont arrivées jusqu’à moi à plusieurs reprises. Le but de cette lettre est de vous signaler les manquements qui vous sont reprochés et de vous fixer des objectifs et des délais clairs vous permettant d’y remédier rapidement.

Je relève que le 1^er mai 2001, date à laquelle vous savez été promu dans votre fonction actuelle de chef de bureau, la description de fonction correspondante vous a été remise. Malheureusement, la qualité de vos prestations n’a pas toujours été à la hauteur et il apparaît qu’elle s’est même dégradée subitement depuis votre dernier entretien de collaboration d’octobre 2002.

Concrètement, vous ne remplissez pas les exigences de votre DP (compétences et aptitudes) sur les points suivants :

1.       Organiser et gérer l’administration du service

       Le contrôle efficace et performant de la correspondance sortante que vous présentez pour signature à votre chef de service n’est pas correctement fait. Il arrive couramment que ce dernier relève des erreurs flagrantes d’orthographe, voire de logique, qu’il vous aurait incombé de signaler et de corriger.

2.         Assurer la gestion financière du service

       La comptabilité de la direction se plaint régulièrement de la qualité de votre travail dans ce domaine. De plus, des remarques vous concernant, émanant de la commission permanente des finances du Conseil communal, qui se plaint de votre mauvaise connaissance du budget et des comptes, me sont également parvenues.

3.         Appuyer le chef de service en matière administrative et de gestion

       Je relève que l’objectif fixé lors de l’entretien de collaboration 2001, à savoir l’élaboration d’un tableau de bord du suivi et de gestion du budget, n’est toujours pas réalisé. En outre, la prise en charge des réponses aux interventions parlementaires ainsi que le suivi final de rédaction des préavis ne sont pas du tout assurés correctement, ce qui oblige les autres collaborateurs du service, y compris le chef de service, à assumer eux-mêmes cette prestation au détriment de leur emploi du temps.

Au vu de cette situation et considérant les responsabilités incombant à votre poste, j’estime que la qualité des prestations professionnelles que vous assumez n’est pas satisfaisante. Par conséquent, je vous demande de tout mettre en œuvre pour remédier aux manquements qui vous ont été signalés ci-dessus, notamment en vous inscrivant au cours « GEFI consultation approfondie, requêtes et extractions » (Réf. FI 1).

Votre chef de service vous convoquera dans le courant de l’été à un entretien de collaboration intermédiaire au cours duquel un bilan sera tiré qui déterminera sur quels points et dans quelle mesure vous avez apporté les améliorations demandées. Dans cet intervalle, un contrôle permanent de la qualité de vos prestations sera effectué.

Enfin, je vous signale que ce courrier constitue un avertissement, au sens du RPAC, art. 71, al. 2 et que, faute d’améliorations attendues, un déplacement dans une autre fonction en meilleur rapport avec vos compétences avérées ou une procédure de renvoi pour justes motifs pourrait être ouverte à votre encontre.

En espérant que vous prendrez toutes les mesures utiles pour remédier à cette situation, je vous présente, Monsieur, mes salutations distinguées. »

F.                Suite au rattachement du G.________ au H.________, X.________ a été intégré à ce dernier à partir du 1^er juillet 2004.

X.________ a eu un entretien de collaboration le 29 novembre 2004. Celui-ci concernait uniquement la période du 1^er octobre 2003 au 30 juin 2004 en raison de la réorganisation importante due à la mise en place du nouveau H.________. Il ressort du rapport y relatif que ses compétences étaient conformes aux exigences du poste, que l’objectif d’une gestion du budget plus efficace et de la mise en place du tableau de bord du budget était atteint, mais que celui d’une meilleure qualité de la rédaction n’était par contre pas (entièrement) atteint. Globalement ses prestations ont été qualifiées de suffisantes mis à part quelques points significatifs à améliorer, avec la mention qu’il devait s’impliquer dans son travail et assumer les charges de son poste de cadre administratif. Les objectifs fixés consistaient en la réorganisation des tâches du secrétariat avec échéance à fin mars 2005 et en l’amélioration de l’aspect rédactionnel avec échéance à fin septembre 2005.

X.________ a eu un nouvel entretien de collaboration le 28 octobre 2005 pour la période du 30 novembre 2004 au 27 octobre 2005. Il ressort du rapport y relatif qu’il n’avait atteint aucun des objectifs suivants liés aux buts et à la responsabilité du poste : diriger et gérer le secrétariat du service (distribution, suivi, contrôle, méconnaissance des affaires), gérer la correspondance du service (Goeland – manque de rigueur et de systématique) et assurer la fonction de maître d’apprentissage. En outre, les objectifs particuliers liés à la réorganisation des tâches du secrétariat et à l’amélioration de l’aspect rédactionnel n’étaient pas (entièrement) atteints. S’agissant de l’évaluation des connaissances, performances et compétences, il était constaté que l’intéressé ne remplissait pas les exigences de la qualité et du volume des prestations, de l’organisation du travail, de l’implication personnelle et de la motivation, de l’initiative et de la créativité (dynamisme), du leadership, de l’analyse et de la synthèse, de même que de l’expression écrite. Ces différents constats ont conduit ses supérieurs hiérarchiques à considérer que globalement les prestations réalisées étaient insuffisantes sur la plupart des points significatifs, avec la mention que le travail de l’intéressé n’était toujours pas en adéquation avec la fonction et que si aucune réponse aux objectifs n’était donnée, son maintien dans cette fonction serait revu. Trois objectifs ont été fixés : apporter plus de soin  dans le rendu du travail confié dans un délai de trois mois, s’impliquer de manière plus importante dans l’organisation, le suivi et le contrôle des tâches du secrétariat dans un délai de trois mois et apporter une aide efficace et précise au RRH dans un délai de six mois. Pour sa part, X.________ a notamment indiqué qu’il se sentait mal appuyé par le chef de division et a formulé la remarque suivante en conclusion de l’entretien : « Entretien peu cordial et tendu. Les appréciations jugées ne reflètent pas le travail accompli durant la période concernée. Le changement de procédure de travail n’a pas favorisé la fluidité des tâches demandées ». De son côté, son responsable hiérarchique a mentionné ce qui suit : « Entretien franc que je souhaite constructif pour l’avenir. Durée 2h30. Fixation d’objectifs quantifiables dans la qualité et dans le temps ».

G.               X.________ a eu un entretien intermédiaire le 5 mai 2006 en présence de MM. I.________, chef de service, J.________, chef de service de la division K.________ de la Ville (ci-après : K.________) et L.________, adjoint au chef de service/RRH dans le but de faire un bilan des objectifs fixés. Les notes de séance ont la teneur suivante :

« M. I.________ débute l’entretien en informant l’intéressé qu’il est reçu conformément à ce qui avait été convenu lors du dernier entretien de collaboration de l’automne dernier, à savoir qu’un bilan des objectifs fixés à cette occasion serait fait après six mois. Aujourd’hui, force est d’admettre qu’il ne les a pas totalement atteints. S’il peut admettre une amélioration notable s’agissant de la quantité de travail fourni, la qualité reste toujours inférieure à ce que l’on est en droit d’attendre de lui. En outre, il pense que son état d’esprit, souvent négatif, ne facilite pas une collaboration aisée avec ses collègues, ce qui n’est pas admissible en regard de sa fonction de chef de bureau. Il doit donc considérer cet entretien comme un avertissement au sens de l’art. 71, alinéa 2, du RPAC.

Toutefois, soucieux de lui laisser une chance de prouver ses capacités professionnelles, M. I.________ l’informe qu’il sera transféré aux K.________ de la Ville dès le 15 mai prochain et qu’un nouveau bilan sera fait après six mois. Tout sera mis en place pour que sa venue aux K.________ se fasse dans de bonnes conditions. Il lui demande donc de saisir cette chance. Si son attitude ou la qualité de son travail ne devait pas donner satisfaction, il demandera l’ouverture d’une procédure disciplinaire à son encontre et proposera son licenciement à la municipalité.

Pour sa part, M. J.________ se réjouit de sa venue et lui confirme que tout a été préparé pour lui permettre une intégration optimale. Il précise encore qu’il travaillera principalement pour l’unité « Travaux », mais sous la direction du responsable de l’unité des « Services généraux » des K.________. Il souhaite qu’une communication ouverte et franche soit établie entre eux. Il pense que ce changement d’environnement sera propice à un succès et il souhaite connaître sa motivation suite à cette mutation.

M. X.________ se dit réellement motivé pour donner entière satisfaction et que, malgré qu’il n’ait pas vraiment le choix, il n’ira pas aux K.________ par dépit. Il assure qu’il fera le maximum pour répondre à l’attente de sa hiérarchie mais il précise qu’il n’hésitera pas à défendre son bon droit s’il devait faire l’objet de sanctions qu’il estimerait injustifiées. Il espère que sa mutation interne aux K.________, sous la direction du beau-frère du chef de service, ne soit pas un prétexte pour lui « régler son compte ».

M. I.________ s’insurge contre cette affirmation, ainsi que contre le sentiment qu’a l’intéressé lorsqu’il pense qu’il est victime d’un acharnement  de sa part. Il lui confirme qu’à aucun moment il n’a eu la volonté de lui nuire et que s’il est transféré aux K.________, c’est qu’il pense que le type de prestations qu’il aura à accomplir lui conviendra mieux.

M. X.________ s’étonne de recevoir un avertissement pour ne pas avoir totalement atteint des objectifs. Il estime la sanction disproportionnée et avoir fait l’objet de récriminations partiales.

M. I.________ lui répond qu’il suit strictement la procédure fixée par le RPAC et que cela lui permettra de respecter le règlement interne si la situation devait se détériorer en raison d’un manque de résultats par rapport aux nouveaux objectifs qu’il lui a fixés avec son transfert aux K.________. Il lui demande donc d’avoir une attitude positive et d’être concentré sur son travail afin de garantir un résultat de qualité.

En tant que chef de la division « Administration », M. L.________ estime que la solution retenue est la plus appropriée par rapport à l’évolution actuelle de la situation. Il se dit optimiste quant aux chances de succès.

Pour conclure cet entretien, M. X.________ pense que la fusion du G.________ avec celui des routes et voirie ne lui a pas été favorable, tant pour le travail qui lui a été confié (perte de responsabilités et d’autonomie), que par la façon de le faire (culture des deux services très différente).

Plus personne ne souhaitant prendre la parole la séance est close ».

H.                X.________ a été intégré au sous-service K.________ du H.________ à partir du 15 mai 2006 en qualité de chef de bureau. Sa fonction comprenait notamment la direction et la gestion du secrétariat de l’Unité travaux.

L’entretien annuel de collaboration de X.________ a eu lieu le 15 novembre 2006 pour la période du 29 octobre 2005 au 13 novembre 2006. Il ressort du rapport y relatif que depuis son intégration aux K.________, ses connaissances, performances et compétences correspondaient au niveau du poste. Globalement, ses prestations ont ainsi été qualifiées de suffisantes mis à part quelques points significatifs à améliorer, avec la mention suivante : « Bilan « mitigé » pour ADM, ce qui a justifié le transfert dans une structure où l’intéressé est plus à même de donner satisfaction. Bilan OK pour K.________ + UT ». Son transfert a ainsi été rendu définitif à partir du 1^er décembre 2006. Pour éviter toute ambiguïté dans les tâches entre les K.________ et l’Unité travaux, il a été convenu son transfert définitif dans l’Unité travaux.

Un nouvel entretien annuel de collaboration a eu lieu le 18 décembre 2007 pour la période du 14 novembre 2006 au 18 décembre 2007. Il ressort du rapport y relatif que le niveau de ses connaissances, performances et compétences correspondaient à sa fonction. Globalement, ses prestations ont été qualifiées de bonnes. L’objectif de finaliser la réorganisation du secrétariat de l’Unité travaux lui a été fixé avec un délai d’un an. M.________, chef d’unité, a par ailleurs relevé sa bonne motivation et son intérêt pour ses nouvelles responsabilités.

I.                 Le transfert définitif à l’Unité travaux s’est concrétisé le 1^er janvier 2009.

X.________ a reçu la description de son poste le 23 novembre 2009, soit peu avant son nouvel entretien de collaboration le 7 décembre 2009 mené par M.________. Il ressort du rapport d’entretien que celui-ci a considéré que le travail de X.________ correspondait aux buts et aux responsabilités de la description du poste. Toutefois, selon lui, l’objectif de finaliser la réorganisation du secrétariat n’avait pas été (entièrement) atteint en raison d’un manque de dynamisme et de motivation de l’intéressé. Par ailleurs, il a jugé que celui-ci ne remplissait pas les exigences du poste s’agissant de la qualité des prestations et de l’organisation du travail et partiellement pas les exigences du poste s’agissant de son engagement et de sa motivation. Globalement, ses prestations ont été qualifiées de suffisantes mis à part quelques points significatifs à améliorer. Dans un document annexe, M.________ a fait part des précisions suivantes :  

« Commentaires :

2) Qualité des prestations

Pour la période du 19.12.2007 au 01.05.2009

Manque de précision, de rigueur, dans la saisie des documents ; manque d’auto-contrôle, archivage mal suivi.

Depuis l’entretien du 02.07.2009, très constructif, M. X.________ s’est amélioré.

4) Engagement, motivation :

Pour la période du 19.12.2007 au 01.05.2009

Pas de motivation, peu d’implication personnelle.

L’équipe est gênée par son manque de rigueur et de motivation.

Depuis l’entretien du 02.07.2009, très constructif, M. X.________ donne l’impression de faire partie intégrante du groupe.

7) Organisation du travail :

Pour la période du 19.12.2007 au 01.05.2009

Bureau en pagaille, pas structuré.

Depuis l’entretien du 02.07.2009, très constructif, M. X.________ s’est amélioré. »

Un second document annexe intitulé « Entretien de collaboration : objectif pour 2010 » établi par M.________ avait la teneur suivante :

« Constat de départ

L’unité travaux ne dispose pas de processus clairement établis. Ceci conduit à des situations floues et ambiguës, générant un surcroît de travail.

1.       Objectif (au 30 septembre 2010)

Clarifier le mode de fonctionnement, la répartition des tâches administratives et définir les responsabilités.

Mettre en place, appliquer et faire appliquer les processus relatifs au traitement des tâches administratives de l’unité travaux.

2.       Moyens à disposition pour l’atteinte de l’objectif

Support de la hiérarchie pour définir conjointement les tâches.

Coaching de la hiérarchie pour encadrer l’avancement de la mission.

Cours, externes et internes, CEP par exemple, pour acquérir les compétences complémentaires nécessaires à l’accomplissement du cahier des charges.

3.       Critères de réussite

Etablissement d’un dossier regroupant l’intégralité des processus administratifs de l’unité.

Le traitement administratif des dossiers ne génère plus de situations floues et ambiguës.

Le traitement administratif est rationalisé.

4.       Délais de réalisation

-          31.01.2010 : liste des processus administratifs à mettre en place

-          30.06.2010 : mise en place des processus administratifs : bilan intermédiaire

-          30.09.2010 : bilan d’application  (entretien de collaboration 2010). » 

Dans une note à part datée du 16 décembre 2009, X.________ s’est déterminé de manière détaillée au sujet des reproches qui lui étaient faits. Il a notamment mis en cause les déficiences des programmes informatiques et le fait  que cela faisait trois ans qu’il attendait une description de son poste. A cet égard, il a relevé que, sans véritable référence, il ne pouvait assumer au mieux une organisation du travail mal définie et que la nouvelle description du poste qui lui avait été récemment proposée lui permettrait certainement de travailler plus sereinement qu’auparavant et dans de meilleures conditions.

J.                X.________ a eu un nouvel entretien de collaboration avec M.________ le 22 septembre 2010. Il ressort en particulier du rapport y relatif que l’objectif de mettre en place des processus n’a pas été entièrement atteint, avec la mention toutefois qu’une longue absence du chef de l’unité a entraîné un manque de suivi, que le seul critère spécifique que X.________ n’a pas rempli est celui de l’organisation du travail et que globalement les prestations réalisées ont été jugées « suffisantes mis à  part quelques points significatifs à améliorer ». Il a de surcroît été relevé que l’intéressé manquait de motivation dans son travail et pour ses tâches au sein de l’unité, qu’il n’avait toujours pas la description de son poste de chef de bureau, celle-ci étant toujours en consultation, et qu’une clarification à ce sujet ne pourrait que le rassurer dans son travail. Dans ses commentaires, X.________ a indiqué qu’il était effectivement toujours dans l’attente de la description de son poste et qu’il ne partageait pas la qualification de son évaluation globale. Pour la prochaine période, il a été décidé de mener les objectifs de 2010 à terme dans un délai fixé à avril 2011.

K.                Par courrier du 9 février 2011, I.________, chef du H.________, a convoqué X.________ à un entretien le 22 février 2011. Il y a mentionné en substance que des faits graves le concernant avaient été constatés au niveau de la qualité de son travail, que son comportement mettait en péril les rapports de confiance, qu’il souhaitait l’entendre à ce sujet en présence du chef de la division entretien, du chef d’unité et de l’assistante en ressources humaines et que la présente procédure pouvait déboucher sur une mise en demeure  au sens de l’art. 71 bis du RPAC.

La séance en question a fait l’objet d’un procès-verbal. Il en ressort que I.________ a fait état de lacunes importantes de X.________ dans l’exécution de ses tâches, dont les plus récentes ont été mentionnées. Les documents y relatifs ont été remis à l’intéressé. I.________ a tout d’abord fait état d’une facture de l’entreprise N.________ du 6 octobre 2010 transmise à double à la comptabilité et pour laquelle l’intéressé était soupçonné d’avoir égaré la facture initiale, demandé un duplicata et contrefait la signature de M.________ pour que cela passe inaperçu. X.________ a nié avoir contrefait une signature. Il a ensuite été reproché à celui-ci la perte de toute une série de pièces dont il avait ensuite demandé des duplicatas aux entreprises, de même que des erreurs fréquentes dans le traitement des factures et des bons de livraison. Finalement, il a été relevé que l’intéressé n’avait pas mené à terme le travail sur sa description de poste, qu’il n’assumait pas son rôle de chef de bureau, que les inventaires du H.________ étaient en retard à cause de l’Unité Travaux, qu’il avait une attitude attentiste, qu’il n’assumait pas les responsabilités correspondant à un poste de chef de bureau et que les attentes de ses supérieurs hiérarchiques avaient été régulièrement déçues sans arriver à une notable amélioration au cours des années.

X.________ a déclaré pour sa part que s’agissant de la description du poste, il avait transmis ses remarques à M. M.________ sur un document et qu’il n’avait jamais eu de retour, qu’il s’était plaint à plusieurs reprises au chef de division qu’il était court-circuité, qu’il recevait des informations tardives ou incorrectes, qu’il était le « fourre-tout » de l’unité, que c’était le responsable de l’unité, M. M.________, qui gérait l’administration de l’unité et que lui-même n’avait aucun pouvoir de donner des directives, qu’il avait même été retiré des listes et des séances, que lorsqu’il demandait des documents aux entreprises c’était peut-être parce qu’il ne les avait pas reçus, que lorsqu’il tentait de mettre en place des procédures, il demandait des informations et on lui disait de se débrouiller sans lui donner des réponses, qu’on refusait de lui donner des responsabilités et qu’il avait passé trois mois sur « Equitime » et que ce programme ne fonctionnait pas. Finalement, il a indiqué ne pas pouvoir se prononcer sur toutes les erreurs reprochées sans avoir examiné les pièces y relatives.

Compte tenu des éléments recueillis, I.________ a adressé à X.________ une mise en demeure selon l’art. 71 bis RPAC :

« 1.         de respecter les directives et délais qui lui étaient donnés

   2.         d’améliorer la quantité et la qualité des prestations de façon à ce qu’il puisse atteindre les buts et objectifs mentionnés dans son descriptif de poste

   3.        d’apporter une attention particulière au respect des articles suivants :

- art. 10 al. 1 RPAC « Exercice de la fonction »

- art. 16 RPAC « Devoir d’obéissance »

 -art. 22 RPAC « Devoir de fidélité ».

 I.________ a en outre mentionné que des objectifs allaient être fixés qui devraient être atteints dans un délai de trois mois, que de nouvelles évaluations de la situation seraient menées régulièrement, que X.________ avait la possibilité de proposer des améliorations et que la période d’évaluation s’achèverait par un entretien de collaboration final. En cas de nouveau manquement avéré, ils n’auraient d’autres choix que de poursuivre la procédure en application de l’art. 70 RPAC et de demander son licenciement pour justes motifs selon les articles 70 ss RPAC.

Le procès-verbal de cette séance a été transmis à X.________ le 1^er mars 2011 pour signature avec la mention « lu et approuvé ». Celui-ci a toutefois indiqué qu’en raison des corrections qu’il n’avait pas pu apporter, il ne pouvait pas l’approuver.

L.                Par courrier adressé à X.________ le 23 mars 2011, I.________ et O.________, chef de division, ont indiqué qu’ils étaient toujours en attente de sa détermination écrite au sujet des erreurs énoncées à l’entretien, en particulier celle qui concernait la facture de l’entreprise N.________. En outre, ils l’ont mis formellement en demeure au sens de l’art. 71bis RPAC d’apporter immédiatement et durablement des mesures correctives à son comportement en respectant les objectifs suivants :

« 1.  Etablir la procédure de traitement des factures et bons de livraison

       -    validation par la hiérarchie et le chef de service : un mois et demi après la date du présent courrier ;

       -    mise en place réussie : trois mois après le présent courrier.

2.    suivre de façon rigoureuse les formations effectuées par les collaborateurs de la division R.________

       -    recueil du contenu des informations techniques internes et externes et préparation des fiches de formation y relatives, pour transmission à la cellule RH avant le 1er mai 2011 (échéance déjà décalée une fois, la date initiale ayant été fixée au 2 mars 2011)

       -    suivi des inscriptions et des présences aux sessions de formation internes et externes (hors CEP), lors de chaque formation.

3.    Diminuer significativement les erreurs de saisie

       -    aucune erreur de saisie dans le traitement des factures et des divers bons

       -    aucune erreur de saisie dans les programmes informatiques MEGAN et EQUITIME

       -    tolérance de 5% d’erreur  dans la saisie du courrier et dans les divers fichiers informatiques d’UTX

4.    Attitude plus créative, plus réactive et engagement digne de la fonction de chef de bureau, telle que définie dans votre description de poste actuelle et lors de vos entretiens de collaboration.»

Le courrier mentionnait encore que ses supérieurs étaient disponibles pour l’accompagner dans cette démarche, qu’à cet effet ils effectueraient avec lui un point intermédiaire après un mois et demi et un bilan final après trois mois et que si de nouveaux dysfonctionnements en relation avec la non-atteinte des objectifs devaient être mis en évidence, il serait convoqué par le Directeur des travaux en vue de l’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs telle que fixée par l’art. 71^ter RPAC ainsi que l’instruction administrative 71.01^ter.

M.               Par courrier du 8 avril 2011, X.________ a indiqué qu’il pensait que la procédure disciplinaire et la décision de mise en demeure selon l’art. 71 bis RPAC interviendraient éventuellement après qu’il ait pu plaider son dossier. Dès lors que la décision de mise en demeure était déjà effective,  il ne jugeait pas opportun de fournir des explications détaillées sur les reproches formulés. Pour ce qui était de la facture de l’entreprise N.________, il contestait avoir falsifié la signature de M.________ et relevait qu’une deuxième facture originale avait dû parvenir à la comptabilité. Il a par ailleurs fait part des modifications souhaitées du procès-verbal de la séance du 22 février 2011.

N.                X.________ a eu un nouvel entretien le 20 juillet 2011 pour effectuer un bilan final des objectifs fixés, auquel ont participé I.________, M.________, O.________ et P.________, conseillère en ressources humaines en charge du procès-verbal.

Il ressort du procès-verbal de cet entretien que ses supérieurs hiérarchiques ont considéré qu’aucun des objectifs fixés n’avait été atteint. Ils lui ont ainsi fait part du fait que le rapport de confiance était définitivement rompu et qu’il serait convoqué par le Directeur des travaux en vue de l’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs. X.________ s’est défendu en invoquant en substance qu’il avait mal vécu la pression psychologique et que la masse de travail était telle qu’elle ne lui avait pas permis de concrétiser les objectifs.

O                X.________ a établi le 22 juillet 2011 un document intitulé « complément au PV » dans lequel il donne son point de vue au sujet de la mise en oeuvre des objectifs (cf. pièce 13). S’agissant de l’objectif no 1, il relève que la procédure concernant le traitement des factures a été approuvée par son supérieur hiérarchique le 25 mai 2011. Pour ce qui est de l’objectif no 2, il relève qu’il n’a jamais été question d’organiser des cours en son absence et que des contacts avaient été pris avant son départ en vacances. Pour ce qui est de l’objectif no 3, il relève que des erreurs lui sont attribuées à tort et que d’autres concernent une période qui ne doit pas être prise en compte. Pour ce qui est de l’objectif no 4, il relève qu’il s’est toujours efforcé d’avoir une attitude positive, qu’on oubliait de lui donner la parole lors des séances, qu’il ne lui était ainsi pas possible de montrer une volonté d’être créatif vu les circonstances et qu’il avait remis à son supérieur hiérarchique une liste des tâches avec le nom des personnes qui pouvaient les exécuter. Enfin, il ne savait pas à qui confier l’inventaire dès lors que personne ne voulait assumer cette tâche. En résumé, il estimait être victime d’un dénigrement constant et peu objectif par rapport avec la réalité vécue sur le terrain.

X.________ a été en arrêt maladie du 12 août 2011 au 18 janvier 2012.

P.                Après plusieurs reports, l’audition de X.________ par Olivier Français, Directeur des travaux, a eu lieu le 18 avril 2012 en présence de I.________, M.________ et Q.________, répondante en ressources humaines. X.________ était assisté d’un représentant syndical. A l’issue de l’entretien, Olivier Français a informé X.________ qu’il allait proposer à la municipalité son licenciement pour justes motifs. Ce dernier a indiqué qu’il souhaitait saisir la commission paritaire.

Le 14 mai 2012, la municipalité a notifié à X.________ une décision de principe relative à son licenciement pour justes motifs au sens des art. 70 et 71ter al. 1 du RPAC. Il était précisé que la municipalité ne rendrait à son encontre une décision définitive sujette à recours qu’une fois que la commission paritaire aurait présenté son avis consultatif.

Par courrier du 15 juin 2012, la Commission paritaire a informé la municipalité qu’elle se ralliait à sa décision.

Q.               Par décision du 28 juin 2012, la municipalité a prononcé le licenciement pour justes motifs de X.________ au sens des art. 70ss RPAC pour le 30 septembre 2012, moyennent un délai de congé de trois mois en le libérant de l’obligation de travailler pendant ce délai. La décision relève que malgré la mise en demeure du 23 mars 2011 avec fixation d’objectifs, l’intéressé avait continué à enfreindre les art. 10, 16 et 22 du RPAC, qu’un déplacement à la place du renvoi n’était pas opportun dès lors qu’il n’avait pas non plus donné satisfaction pour les tâches les plus simples et qu’il conduirait à un déclassement au niveau salarial, qu’un déplacement « forcé » au sens de l’IA-RPAC 72.01 n’était pas possible en l’espèce, ce cas étant réservé aux collaborateurs déclarés médicalement inaptes à exercer leur fonction pour des raisons de santé physique, et, finalement, qu’il n’avait jamais saisi l’évolution professionnelle en vue d’une démarche de reclassement volontaire.

R.                               X.________ a recouru contre cette décision par acte du 20 juillet 2012 en prenant les conclusions suivantes:

"A titre provisionnel, l’effet suspensif est accordé au présent recours

                    I.               Ordre est donné à la Municipalité de la Commune de Lausanne de surseoir à la mesure de licenciement.

Principalement

                  II.               Le recours est admis.

                III.               En conséquent, la décision du 28 juin 2012 de la Municipalité de Lausanne est réformée, en ce sens qu’il n’est pas mis fin aux rapports de service entre le recourant et la Commune de Lausanne et qu’il est ordonné le déplacement du recourant dans une autre fonction en rapport avec ses capacités.

Subsidiairement

               IV.               En conséquent, la décision du 28 juin 2012 de la Municipalité de Lausanne est annulée, le dossier de la cause étant retourné à l’autorité intimée pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. »

Dans sa réponse du 31 août 2012, la municipalité a conclu au rejet du recours.

Par décision du 1er octobre 2012, le juge instructeur a rejeté la requête de la municipalité tendant à la levée de l'effet suspensif au recours.

Le recourant a déposé des observations complémentaires le 8 octobre 2012. L'autorité intimée a déposé d’ultimes déterminations le 2 novembre 2012.

Considérant en droit

1.                                Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, le recourant est soumis au RPAC. Au chapitre VIII "Cessation des fonctions", ledit règlement prévoit notamment ce qui suit:

"Renvoi pour justes motifs

Art. 70. ― ¹ La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.

² Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.

a) procédure

Art. 71. ― ¹ Lorsqu'une enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.

² Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.

³ L'audition fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à l'enquête.

b) mise en demeure

Art. 71.^bis ― ¹ Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.

² Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.

³ Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.

c) licenciement

Art. 71.^ter ― ¹ Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être prononcé.

² Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.

³ A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.

⁴ La décision municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours."

D’un point de vue formel, on constate que l’autorité a respecté la procédure de licenciement prévue par les art. 71bis et 71ter RPAC. Ainsi, le recourant a été tout d’abord entendu par son chef de service, puis s’en est suivi une mise en demeure formelle écrite assortie d’une menace de licenciement pour le cas où il ne remédiait pas à la situation dans un délai de trois mois. Le licenciement est finalement intervenu à l’issue du délai imparti et à la suite de l’audition du recourant par un membre de la municipalité. A cette occasion, le recourant a été informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire, ce qu’il a fait.

3.                                Sur le fond, il convient d’examiner si le licenciement est justifié par des justes motifs au sens de l’art. 70 RPAC.

a) Les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (ATF 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 4.2.1; 1C_142/2007 du 13 septembre 2007 consid. 6.3; 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 6.2 et les références citées). Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire, notamment, les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait, d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les rapports de service continuent (arrêts de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal GE.2009.0067 du 2 décembre 2011 consid. 3 ; GE.2009.0219 du 19 mars 2010 consid. 4a; GE.2008.0160 du 13 janvier 2009 consid. 1a). Le comportement des cadres doit être apprécié avec une rigueur accrue en raison du crédit particulier et de la responsabilité que leur confère leur fonction (arrêts GE.2009.0067 précité consid. 3 ; GE.2008.0160 précité consid. 1a et la référence à l'ATF 127 III 86 consid. 2c p. 89, jurisprudence relative au droit privé pouvant s'appliquer par analogie en droit de la fonction publique). En conclusion, les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (ATF précités 1C_142/2007 consid. 6.3 et 2P.149/2006 consid. 6.2, arrêt GE.2009.0067 précité consid. 3).

Le licenciement pour justes motifs a notamment été confirmé dans le cas d’une secrétaire dont la santé avait été durablement atteinte à la suite de multiples interventions chirurgicales et qui, par la suite, n'avait pas démontré sa volonté ou sa capacité d'améliorer sa maîtrise de l'outil informatique mis en place à l'occasion d'une réorganisation des tâches du service (Tribunal administratif, arrêt GE.2002.0008 du 27 juin 2003), de même que dans le cas d’un concierge déplacé une première fois et qui se montrait lent, peu efficace et dispersé dans son nouvel emploi au Service de la voirie, malgré les avertissements reçus (TA, arrêt GE.1998.0015 du 13 juillet 1999). Il en allait de même, pour un fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats médicaux sans consistance (TA, arrêt GE.1995.0061 du 30 août 1995). Constituent également des justes motifs des absences injustifiées et le fait de falsifier sa feuille d'heures de présence (TA, arrêt GE.1997.0080 du 30 septembre 1997). Plus récemment, le Tribunal cantonal a confirmé un licenciement pour justes motifs d’un employé de la  Commune de Lausanne qui, malgré une mise en demeure, n’avait pas été capable d’atteindre les objectifs qui lui avaient été fixés (arrêt GE.2009.0067 précité).

On relèvera encore que l'employeur qui entend se prévaloir de manquements au titre de motifs justifiant un licenciement doit les invoquer sans tarder. En effet, s'il maintient le rapport de travail malgré la connaissance de ces manquements, il admet qu'il ne les tient pas pour de justes motifs et ne peut s'en prévaloir ensuite sous peine d'adopter un comportement contradictoire violant le principe de la bonne foi (ATF 2P.189/2000 du 6 mars 2001 consid. 4b). Toutefois, le Tribunal fédéral a admis qu'il y avait des cas dans lesquels, dans le but d'apprécier une situation globale qui s'est modifiée par la survenance d'événements nouveaux notables, des faits largement passés pouvaient ou même devaient être pris en considération (ATF P.784/1981 du 9 décembre 1982 consid. 4a, in ZBl 85/1984 p. 404). Il a en particulier jugé que l'indiscipline répétée représentait un juste motif de licenciement au regard d'un contexte global ponctué d'avertissements successifs pour de nombreuses fautes qui ne pouvaient être qualifiées de graves mais qui détruisaient tout rapport de confiance (ATF 2P.207/1996 du 13 août 1996 consid. 3c).

b) En l’espèce, la municipalité fonde principalement le licenciement pour justes motifs sur le fait que le recourant n’aurait pas atteint les objectifs fixés dans la mise en demeure du 23 mars 2011.

aa) Il est reproché en premier lieu au recourant de ne pas avoir établi la procédure de traitement des factures et bons de livraison, procédure qui suivant la mise en demeure du 23 mars 2011 devait être validée par la hiérarchie dans un délai d’un mois et demi, puis mise en place dans un délai de trois mois au total. Lors de l’entretien qui a eu lieu le 20 juillet 2011, soit près de quatre mois après, les supérieurs hiérarchiques du recourant lui ont fait part du fait qu’ils considéraient que cet objectif n’avait pas été atteint.

Le recourant conteste ce point de vue, faisant valoir que selon lui cet objectif a été entièrement atteint. Il a fourni à cet égard une copie d’un document daté du 21 mai 2011 (pièce 19) qui décrit les sept étapes du traitement administratif d’une facture fournisseur, de sa réception à son classement, avec la mention de la personne responsable pour chacune des étapes. Ce document porte un visa peu lisible en bas de la page 2 qui n’est toutefois pas contesté par l’autorité intimée. Selon cette dernière toutefois, le recourant n’a fait qu’ébaucher une procédure de traitement des factures sans la finaliser ni la mettre en place. Elle n’explique toutefois pas ce qu’elle attendait concrètement de plus du recourant et ce qu’elle entendait par une « mise en place ». Dans ces conditions, il est difficile de déterminer dans quelle mesure cet objectif n’aurait effectivement pas été atteint. Cette question peut toutefois être laissée ouverte, cet aspect du litige n’étant pas déterminant.

bb) En second lieu, il est reproché au recourant de ne pas avoir suivi de façon rigoureuse les formations effectuées par les collaborateurs de la division R.________. Il avait été précisé dans la mise en demeure du 23 mars 2011 que X.________ devait recueillir le contenu des informations techniques internes et externes, préparer les fiches de formation y relatives, transmettre ces dernières à la cellule RH avant le 1^er mai 2011, puis suivre les inscriptions et les présences aux sessions de formation internes et externes (hors CEP), lors de chaque formation. Lors de l’entretien qui a eu lieu le 20 juillet 2011, les supérieurs hiérarchiques du recourant lui ont fait part du fait qu’ils considéraient que cet objectif n’avait pas été atteint.

Pour sa part, le recourant fait valoir que cet objectif a été entièrement atteint. Il soutient en effet qu’il a transmis toutes les informations nécessaires relatives à l’organisation des cours et qu’il avait transmis à son supérieur hiérarchique une liste complète des travaux à suivre pendant son absence pour cause de vacances. Selon lui, rien ne permet à ses supérieurs d’affirmer que cet objectif n’aurait pas été atteint. L’autorité intimée soutient toutefois que le recourant n’avait pas transmis à la conseillère RH les informations et documents attendus s’agissant des formations, ce qui avait obligé l’adjoint au chef de secteur à se débrouiller. Là encore, vu les positions divergentes des parties, il est difficile de déterminer si les vacances du recourant justifiaient effectivement la délégation de ses tâches et dans quelle mesure l’objectif fixé a été atteint. Cette question peut toutefois également être laissée ouverte, cet aspect du litige n’étant pas déterminant.

cc) Il est également reproché au recourant de commettre trop d’erreurs de saisie.

On relève sur ce point qu’en 1999 déjà, suite à la procédure pénale ouverte en raison d’un manque d’argent dans la caisse du Service de la protection civile et des affaires miliaires, un rapport du Service de la révision avait mis en évidence des négligences inadmissibles de la part du recourant, en particulier des non-respects des procédures en vigueur. Il avait ainsi reçu un avertissement formel de sa hiérarchie, qui avait toutefois tenu compte de problèmes existant dans le service et l’avait par conséquent transféré à titre d’essai à A.________. Après deux mois dans ce service, le chef comptable a estimé que les connaissances en comptabilité du recourant étaient très lacunaires, que malgré ses bonnes intentions il manquait sensiblement de constance et de concentration, qu’il oubliait régulièrement les directives et commettait des erreurs qui rendait nécessaire la vérification de toutes les tâches qui lui étaient confiées. Transféré ensuite au G.________, il a donné entière satisfaction à son supérieur hiérarchique et a été promu chef de bureau le 1^er mai 2001. Durant la période allant de fin 2007 au 1^er mai 2009, de nouveaux reproches ont été formulés relatifs à un manque de précision et de rigueur dans la saisie de documents, un manque d’autocontrôle et un mauvais suivi de l’archivage. Lors de l’entretien du 22 février 2011, il lui a été reproché la perte de toute une série de documents, des erreurs fréquentes dans le traitement des factures et des bons de livraison et surtout d’avoir contrefait la signature de son supérieur M.________. Ce dernier point a toutefois été nié par l’intéressé. Lors de la mise en demeure du 23 mars 2011, un des objectifs fixés était de diminuer significativement les erreurs de saisie, avec la précision qu’aucune erreur ne devait être commise, ni dans la saisie des factures et des divers bons, ni dans les programmes informatiques MEGAN et EQUITIME et que s’agissant de la saisie du courrier et des divers fichiers informatiques de l’Unité travaux, 5% d’erreur serait tolérée. Lors de l’entretien qui a eu lieu de 20 juillet 2011, les supérieurs hiérarchiques du recourant lui ont fait part du fait qu’ils considéraient que cet objectif n’avait pas été atteint.

Le recourant ne conteste pas avoir commis des erreurs. Il fait toutefois valoir que le travail de saisie était prépondérant dans son activité quotidienne et que par nature ce type d’activité conduit à des erreurs, cela d’autant plus dans le contexte de pression psychologique maximale qu’il subissait. Il ajoute que ces erreurs concernaient la saisie informatique des données de l’inventaire du matériel en stock, que ce dernier n’était pas clairement établi et qu’il fallait faire de nombreuses corrections successives, ce qui avait pu générer des erreurs. Il justifie également ces erreurs par le fait qu’à son retour de vacances en août 2011, il avait dû rattraper le travail qui s’était accumulé tout en continuant à assumer les tâches nouvelles qui se présentaient. Pour sa part, l’autorité intimée relève que la liste annexée au procès-verbal du 20 juillet 2011 montre que certains bulletins de livraison ont été saisis à double et que d’autres ne l’ont pas été du tout ou de manière erronée, ce qui était donc sans rapport avec de prétendues erreurs d’inventaire. Elle produit sur ce point des copies de documents qui retracent une série d’erreurs reprochées au recourant. Elle soutient en outre que même si le recourant s’est amélioré sur un point ou sur un autre, la qualité de ses prestations n’est pas suffisante, les nombreuses erreurs de saisie et sa désorganisation  rendant son travail peu fiable et obligeant la hiérarchie  à des contrôles fastidieux et chronophages, sans compter les risques importants s’agissant notamment des opérations comptables. Ces problèmes seraient d’autant moins acceptables qu’ils sont le fait d’un cadre qui ferait preuve d’une évidente mauvaise volonté, qu’ils perdureraient depuis longtemps et qu’ils ne s’amélioreraient pas.

En l’occurrence, force est de constater sur la base du dossier que les reproches de manque de concentration et de rigueur ne sont pas nouveaux et ont entraîné la commission régulière d’erreurs. En outre, le recourant ne nie pas avoir commis de nouvelles erreurs de saisie durant la période qui a suivi la mise en demeure du 23 mars 2011, même s’il en conteste quelques unes. Or, le domaine de la comptabilité requiert justement une rigueur particulière et un minimum d’erreurs. Dans ces circonstances, il y a lieu d’admettre que cet objectif n’a effectivement pas été atteint.

dd) Finalement, il est reproché au recourant de ne pas avoir adopté une attitude plus créative et plus réactive, de même qu’un engagement digne de la fonction de chef de bureau.

On peut admettre avec le recourant que ces objectifs ont un aspect fortement subjectif et qu’il est difficile de déterminer s’ils ont été atteints dans le délai d’observation de quelques mois qui a suivi la mise en demeure du 23 mars 2011. Cette question peut toutefois également être laissée ouverte, cet aspect du litige n’étant pas déterminant pour les motifs développés ci-dessous.

c) Pour se prononcer sur le bien-fondé du licenciement, il convient également de tenir compte du parcours du recourant au sein de l’administration communale de Lausanne, plus particulièrement depuis qu’il a été nommé chef de bureau.

aa) Le recourant a été nommé chef de bureau le 1^er mai 2001. Lors de son entretien annuel du 28 octobre 2002, il lui a été reproché de mal assurer la gestion financière  du service et de ne pas avoir réalisé un tableau de bord du budget. Le 23 janvier 2003, la Directrice de la sécurité publique lui a fait part du fait que la qualité de ses prestations s’était encore dégradée depuis octobre 2002 et lui a adressé un avertissement formel, relevant des erreurs flagrantes d’orthographe et de logique dans la correspondance, sa mauvaise connaissance du budget et des comptes dont la commission permanente des finances du Conseil communal se plaignait, l’absence d’élaboration d’un tableau de bord du suivi et de gestion du budget alors que celui-ci avait été un objectif fixé lors de son entretien annuel trois mois auparavant et sa négligence dans le suivi final de rédaction des préavis. Il ressort du rapport relatif à l’entretien de collaboration pour la période du 1^er octobre 2003 au 30 juin 2004 que l’objectif d’une gestion du budget plus efficace était atteint, que celui d’une meilleure gestion de la rédaction n’était par contre pas (entièrement) atteint et que globalement ses prestations étaient qualifiées de « suffisantes mis à part quelques points significatifs à améliorer ». Les objectifs fixés consistaient en la réorganisation des tâches du secrétariat et en l’amélioration de l’aspect rédactionnel. La situation s’est à nouveau dégradée suite à son intégration au H.________ le 1^er juillet 2004, puisque le rapport de collaboration du 29 novembre 2005 indique que globalement les prestations réalisées étaient insuffisantes sur la plupart des points significatifs et que le travail de l’intéressé n’était toujours pas en adéquation avec la fonction. Des objectifs clairs ont été fixés et six mois plus tard il a été constaté qu’ils n’étaient pas totalement atteints. Le chef de service a relevé à cette occasion qu’il s’était produit une amélioration notable s’agissant de la quantité de travail fourni mais que la qualité restait toujours inférieure à ce que l’on était en droit d’attendre du recourant dans cette fonction. Un avertissement formel lui a donc été adressé le 5 mai 2006 et il a été décidé de le transférer aux K.________ dès le 15 mai 2006, avec l’idée que ce changement d’environnement serait positif pour lui. Jusqu’à fin 2007, son travail a donné entière satisfaction à son nouvel employeur. Fin 2009, le bilan de son travail a toutefois été à nouveau jugé de façon mitigée. Bien qu’il ait considéré que le travail du recourant correspondait aux buts et aux responsabilités de la description du poste, son supérieur hiérarchique a en effet relevé plusieurs éléments problématiques, tout en ajoutant que le recourant s’était amélioré depuis l’entretien intermédiaire du 2 juillet 2009. Il admettait en outre que l’Unité travaux ne disposait pas de processus clairement établis, ce qui conduisait à des situations floues et ambiguës générant un surcroît de travail. Des objectifs clairs ont alors été définis. Il ressort de l’entretien qui s’en est suivi le 22 septembre 2010 que le bilan du travail du recourant était toujours mitigé ; globalement, les prestations étaient jugées « suffisantes mis à part quelques points significatifs à améliorer ». Lors de l’entretien du 22 février 2011, il a enfin été relevé que le recourant n’assumait pas ses responsabilités de chef de bureau, qu’il avait à cet égard une attitude attentiste et que les attentes de ses supérieurs hiérarchiques avaient été régulièrement déçues sans arriver à une notable amélioration au cours des années.

bb) Pour ce qui est de son dernier poste, le recourant conteste les reproches qui sont formulés en faisant valoir en substance que la situation complexe et ambiguë dans laquelle il s’est trouvé serait à l’origine de la dégradation des rapports de travail. Tout en étant considéré administrativement comme un chef de bureau, il aurait été confronté à un travail de saisie dans un rôle de secrétaire exécutant, alors que les tâches de chef de bureau auraient été exécutées par le chef d’unité M. S.________. Or, la décision ignorerait ces éléments. Il relève en outre qu’il aurait signalé à plusieurs reprises qu’à défaut de description du poste de chef de bureau dans cette unité, il lui était difficile de se conformer aux tâches ; un projet de description de poste soumis fin 2009 n’aurait ainsi jamais été discuté et confirmé. Il ajoute que les attentes de sa hiérarchie sont de l’ordre du jugement de valeur dont le résultat est difficilement mesurable, qu’il est mal considéré par ses supérieurs hiérarchiques et que sa position de chef de bureau n’est pas conforme à la réalité du terrain. En outre, il n’aurait à aucun moment été accusé de négligence ou de mauvaise volonté et rien ne permettrait d’affirmer qu’il aurait manqué de diligence, de conscience professionnelle ou de fidélité ; au pire on pourrait lui reprocher un manque de concentration, qui s’expliquerait par le fait que ses tâches étaient mal définies et par la pression subie. Dans ce contexte, il fait valoir que la municipalité aurait dû se demander si les objectifs imposés étaient réalistes et se pencher sur l’opportunité de revoir l’organisation des postes dans ce sous-service. La municipalité se fonderait ainsi exclusivement sur les évaluations le concernant, sans tenir compte du fait qu’il existe dans tous les services une organisation collective dans laquelle chacun peut influencer le travail des autres. Le recourant reproche également à la municipalité de faire l’impasse sur des qualifications jugées bonnes entre 2007 et 2009.

L’autorité intimée relève pour sa part que la qualité du travail du recourant n’a pas été qualifiée de bonne lors des entretiens de collaboration depuis 2004 - mise à part une exception en 2007 -, et que dès son arrivée au sous-service travaux en 2009, les tâches de chef de bureau lui ont été confiées mais que son incapacité à les remplir a conduit le service à lui confier des tâches plus simples pour lesquelles il n’avait pas non plus donné satisfaction. Ainsi, selon la municipalité, le suivi minutieux des objectifs fixés dans chacun des postes au H.________ met en évidence le fait que le recourant ne s’est pas amélioré et se révèle toujours incapable d’assumer les tâches d’encadrement liées à son poste, de fournir un travail soigné ou d’atteindre les objectifs fixés, malgré les changements de service ou de direction et un cahier des charges modifié. Elle précise sur ce dernier point que, devant les lacunes du recourant, ses employeurs avaient accepté de réduire, de fait, considérablement les exigences qu’ils auraient été en droit de lui poser, mais que cette mansuétude n’a pas donné les résultats escomptés dès lors que le recourant n’a pas réussi à maîtriser des tâches basiques en multipliant les erreurs et s’est également révélé incapable de donner satisfaction dans les quelques tâches qui s’apparentaient à celles qui relèvent d’un chef de bureau. Elle concède que la description des postes occupés par le recourant n’a pas toujours été à jour en raison des nombreux transferts pour essayer de lui trouver le poste idoine, mais que ses employeurs en avaient largement tenu compte dans leur appréciation et que depuis près de dix ans le recourant n’avait jamais réussi à atteindre les objectifs qui lui avaient été fixés lors des entretiens de collaboration. Ainsi, la situation ambiguë et complexe dont se plaint le recourant ne saurait selon l’autorité intimée excuser le fait que la qualité de son travail n’atteigne pas le minimum requis.

cc)  Le Tribunal  relèvera que, depuis son engagement par la Commune de Lausanne en 1992, le recourant s’est trouvé fréquemment dans l’incapacité de répondre aux attentes de son employeur, ce qui a notamment entraîné le prononcé de plusieurs avertissements formels en vue d’un licenciement en 1999, 2003, 2006 et 2011. Le recourant a ainsi connu des problèmes récurrents en ce qui concerne la précision et la rigueur, l’implication personnelle et la motivation et le niveau de ses connaissances professionnelles (notamment en matière comptable et budgétaire et en ce qui concerne l’expression écrite). Depuis sa promotion à la fonction de chef de bureau, il semble  également avoir éprouvé des difficultés à assumer les responsabilités inhérentes à cette fonction, notamment en matière organisationnelle. Les objectifs fixés lors des différents entretiens de collaboration n’ont ainsi souvent pas été atteints. Le recourant ne saurait dès lors être suivi lorsqu’il soutient qu’il a travaillé à satisfaction de son employeur et que rien ne permet d’affirmer qu’il aurait manqué de diligence, de conscience professionnelle ou de fidélité. En outre, même s’il a obtenu régulièrement l’évaluation globale « suffisant mis à part quelques points significatifs à améliorer » lors de ses entretiens d’évaluation, les détails des rapports y relatifs laissant ressortir que son employeur était souvent peu satisfait de ses prestations.

On relèvera encore qu’on ne saurait reprocher à l’autorité d’avoir tardé à licencier le recourant. Les faits reprochés dans le passé, pris individuellement, n’étaient probablement pas suffisamment graves pour justifier un licenciement. Leur accumulation au cours du temps a en revanche progressivement détruit le rapport de confiance qui lie le recourant à son employeur. Dans ces conditions, l’existence de justes motifs de licenciement au sens de l’art. 70 RPAC doit être admise.

4.                                Reste à déterminer si le recourant pouvait exiger son déplacement en lieu et place de son renvoi en application du principe de proportionnalité. Le recourant soutient en effet qu’en mettant en balance le grave dommage qu’il subit par la perte de son emploi compte tenu de sa difficulté pour un travailleur de son âge à trouver un emploi et l’inconvénient beaucoup plus léger pour la commune de conserver à son service un employé dont les compétences ne demandent qu’à être mieux mises en valeur, la décision serait largement disproportionnée. Dans ces circonstances, il se justifiait selon lui de tout mettre en œuvre pour réaliser un déplacement dans une autre fonction au lieu de prendre une mesure de renvoi. Or, la municipalité ne se serait pas posé la question de savoir si la nature des motifs et des circonstances permettait de privilégier une mesure de déplacement au lieu d’un renvoi.

La municipalité fait valoir pour sa part que le recourant a déjà été déplacé à quatre reprises pour tenter de lui trouver une activité dans laquelle il pourrait donner satisfaction mais qu’il avait à chaque fois été démontré que, quels que soient les aménagements de son cahier des charges, il était incapable de remplir les tâches qui lui avaient été confiées, même lorsqu’il s’agissait des tâches les plus simples. Ainsi, selon elle, le licenciement était la seule possibilité pour sauvegarder ses intérêts.

a)      L’art. 72 RPAC a la teneur suivante :

Si la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire, dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 131 II 110 consid. 7.1 p. 123). L’art. 72 RPAC est un cas d’application de ce principe (en particulier de la règle de la nécessité et du rapport raisonnable entre les intérêts privés et publics).

b) En l’occurrence, il est possible que la promotion du recourant à la fonction de chef de bureau - qui ne correspondait apparemment pas à ses compétences - l’ait déstabilisé et soit à l’origine de la dégradation de ses prestations. Cela étant, il faut constater qu’il a connu des problèmes également dans des tâches subalternes, en particulier des erreurs dans la saisie. En outre, des problèmes de rédaction et d’orthographe ont été relevés à plusieurs reprises dans ses évaluations passées. Dans ces circonstances, on peut comprendre que l’autorité intimée ne souhaite pas déplacer à nouveau le recourant, même dans une autre fonction à moindre responsabilité.

5.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et le licenciement confirmé. Conformément à la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique (cf. notamment GE.2010.0227 du 1^er septembre 2011 consid. 4 et GE.2006.0180 du 28 juin 2007, consid. 5), il n’est pas perçu d’émolument.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la municipalité de Lausanne du 28 juin 2012 est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

Lausanne, le 11 janvier 2013

 

Le président:                                                                                             La greffière :
                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.