TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 11 avril 2013
Composition	M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.

 

recourant

X.________, à 1********, représenté par Eric CEROTTINI, Avocat, à Lausanne,

  

autorité intimée

Municipalité de Lausanne Administration générale, Service du personnel,

  

 

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 6 août 2012 (prononçant son licenciement avec effet immédiat)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, originaire des Etats-Unis d'Amérique né le ********, a obtenu son diplôme de dentiste à Los Angeles en 1982, puis son diplôme d'orthodontiste à San Francisco en 1996. Vivant dans le canton de Vaud depuis 1997, il a été naturalisé suisse en 2011. Lieutenant auprès du "dental corps" de la "Navy" au titre de "reserve officer", il a été promu au grade de capitaine en 1999.

L'intéressé a été engagé le 6 juin 1997 par contrat de droit privé, en qualité de médecin-dentiste spécialiste en orthodontie, à 100% dès le 15 août 1997, auprès du service dentaire de la direction des écoles de la Commune de Lausanne. Ce contrat précisait que l'intéressé bénéficiait de 13 semaines de vacances par année "à prendre pendant les vacances scolaires".

X.________ a été affecté au groupe dentaire de 2******** où il a été responsable de l'un des trois cabinets, les deux autres étant confiés à des confrères. Ces médecins travaillaient de manière indépendante, avec une clientèle séparée, mais disposaient d'infrastructures communes telles qu'un secrétariat, un laboratoire, un cabinet de radiologie et les services d'une hygiéniste.

Le 4 décembre 2002, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a informé X.________ qu'elle avait décidé de transformer son contrat de droit privé en un engagement de droit public, lui conférant ainsi la qualité de fonctionnaire à titre définitif, ce dès le 1^er décembre 2002.

B.                               Le 1^er juin 2004, un nouveau chef a pris la tête du service dentaire scolaire.

Le 25 août 2004, X.________ a écrit au chef de service une lettre ainsi libellée:

" (…)

Selon votre demande, je vous écris pour vous résumer sommairement mes obligations militaires et les conditions selon lesquelles j'ai été engagé. Avant même d'être engagé par la ville de Lausanne, j'avais clairement énoncé que j'aurai des obligations militaires d'un minimum de 36 jours par année pendant lesquelles je devrai soigner les marins américains qui sont basés en Europe et au Proche-Orient. Normalement ce service est rendu un week-end par mois et deux semaines de suite. De plus, le règlement nous impose d'arriver la veille avant 17h00. Cependant, comme je vous l'ai expliqué lors de notre conversation téléphonique, ils se réservent le droit de m'appeler des week-ends supplémentaires ou d'exiger que je les fasse une semaine entière. C'est pour cette raison que je ne peux pas mieux préciser les dates et heures. Ces obligations militaires devraient continuer encore 6 ans.

En fonction de ce qui précède, la ville m'a octroyé le droit de déplacer les vacances selon mes exigences militaires; mais je ne bénéficie pas d'un congé de 3 semaines pour obligations militaires comme les Suisses. Je suis donc contraint de satisfaire mes obligations militaires pendant mes vacances. (…). La seule modification que la direction du Service Dentaire Scolaire m'a accordé a été de me permettre de remplacer les heures manquées le jour de mon départ par des heures la même semaine. (…)"

Le 25 novembre 2005, le service du personnel a autorisé X.________, à la suite d'une décision de la municipalité du 17 novembre 2005, à exercer une activité militaire non lucrative, donnant cependant droit à une rente, à raison de deux ou trois semaines hors service, pendant les vacances scolaires et 35 jours pendant le service.

C.                               Entre 2004 et 2011, des objectifs financiers ont été, en bref, fixés aux collaborateurs du service dentaire par le chef de service et le conseiller municipal en charge de la direction concernée. Au début 2008, l'un des orthodontistes a cessé d'exercer ses fonctions.

Le 11 novembre 2009, X.________ s'est vu allouer une prime unique de 3'000 fr. pour récompenser son travail. Le dossier contient des entretiens périodiques de collaboration au cours desquels ses prestations ont été évaluées de manière très positive (v. notamment ceux pour la période du 15/09/09 au 08/11/10 et 09/11/10 au 06/09/2011), ce qui résulte aussi du certificat de travail intermédiaire établi le 19 avril 2011.

D.                               Par courriel du 4 avril 2011, X.________ a informé le chef de service de ses obligations militaires allant du 12 au 23 décembre 2011, en précisant qu'il remplacerait ces deux semaines pendant les vacances d'été.

E.                               Le 4 juillet 2011, X.________ s'est plaint auprès du répondant en ressources humaines de la Ville de Lausanne d'une communication déficiente, voire absente, et du projet de restructuration de 2******** afin de "co-soigner" les patients.

A cette époque, le chef de service était sur le point de partir à la retraite et la municipalité entendait réunir le service dentaire, le service de la santé des écoles et celui de la psychologie scolaire en un service unique. Une nouvelle cheffe a pris la tête du groupe dentaire de 2******** (ci-après: la cheffe du groupe).

La cheffe du groupe a organisé le 4 novembre 2011 un entretien avec les membres de celui-ci, en présence d'un consultant extérieur et d'un responsable des ressources humaines au cours duquel ont été abordées les questions des absences (en particulier liées à des obligations militaires). Elle a aménagé le 15 novembre 2011 un autre entretien avec le Dr X.________, qui lui a alors adressé, le 17 novembre 2011, le courriel suivant: "(…) je trouve inadmissible que vous aimeriez engager un autre orthodontiste comme expert. Cela contredit la soi-disant confiance que vous avez dit avoir en moi. Une expertise en cabinet privé n'existe presque nulle part ailleurs. En plus vous m'avez dit que vous et Messieurs [le consultant et le responsable RH] êtes là dans le but de me soutenir. Mais très franchement, les séances avec vous trois me donnent l'impression de faire partie d'une procédure dans le but de me licencier, tout en vous conformant au règlement. Par exemple, à notre colloque, personne n'a répondu directement à ma question concernant le rapport de M. [le consultant] qui, semble-t-il, a impliqué que j'ai commis des fautes assez graves". Il a joint à son message des propositions pour le meilleur fonctionnement du cabinet et des questions.

F.                                Le 22 novembre 2011, le Dr X.________ a été mis en incapacité de travail à 100% (certificats de son médecin traitant et du médecin du travail au service du personnel).

Par courriel du 28 novembre 2011, la cheffe du groupe a fait part au Dr X.________ de sa perplexité à la suite de son courriel du 15 novembre précédent et a fourni des éclaircissements. Elle a par ailleurs indiqué, en lui demandant de lui fournir un ordre de marche, qu'elle ne s'opposait pas à ce qu'il effectue un service militaire volontaire, assimilé à un congé non payé ou pris lors des vacances; elle a noté qu'il avait anticipé son départ à l'armée en effectuant déjà deux semaines de remplacement.

Par courriel du 7 décembre 2011, la cheffe du groupe a informé l'intéressé qu'elle se permettait, dès lors qu'il se trouvait en arrêt maladie, de refuser son départ prévu pour l'Allemagne le 9 décembre 2011, dont elle attendait toujours l'ordre de marche explicite. Elle a précisé que dans le cas où il fournirait un certificat médical le mettant en incapacité totale de travail mais l'autorisant de se rendre en Allemagne, elle se permettrait de demander un "contre-examen" au médecin-conseil.

Le 15 décembre 2011, le Dr X.________ a répondu à la cheffe du groupe ce qui suit: "(…) j'ai bien compris qu'avec l'arrêt de travail je ne peux pas travailler, même pour le militaire. Donc l'ordre de marche général est le seul qui est en vigueur. A cause de l'arrêt de travail, j'ai dû les informer. (…)"

A cette époque a été mis au concours un deuxième poste d'orthodontiste qui aurait la "responsabilité professionnelle et administrative" du cabinet de 2********. Le Dr X.________ en a été informé par la cheffe du groupe, avec la précision qu'il pouvait postuler s'il était intéressé.

G.                               X.________ a repris son activité à temps partiel du 13 février 2012 au 5 avril 2012, date à laquelle son incapacité de travail est redevenue totale (v. certificats médicaux établis par le médecin traitant). Selon un courriel du médecin traitant adressé le 4 avril 2012 au médecin du travail de la commune, "(…) malheureusement, la situation difficile persiste, voire s'aggrave, avec toujours des non-dits, une communication impossible entre Monsieur X.________, Madame [la cheffe de groupe], le consultant pour l'engagement d'un orthodontiste et les assistantes. La situation est ressentie plus que jamais comme du harcèlement, voire de mobbing, ce que je confirme en fonction des informations données par Monsieur X.________."

Suite à l'absence de X.________ et au départ d'un autre médecin dentiste du groupe de 2********, la municipalité a engagé, comme auxiliaire, un orthodontiste à partir du 30 avril 2012.

Le 10 mai 2012, le "formulaire de communication pour adultes: détection précoce" concernant X.________ a été adressé à l'Office de l'assurance-invalidité  par le médecin-conseil de la commune.

Par courriel du 4 juin 2012, X.________ s'est plaint auprès de la cheffe du groupe de divers éléments, en concluant qu'il se demandait si la commune n'était pas déjà en train de le faire partir.

H.                               Le 19 juin 2012, la cheffe du groupe a adressé au Dr X.________, sous pli recommandé, la lettre suivante:

"Monsieur,

(…), nous avons reçu des appels téléphoniques des Etats-Unis au sein du service dentaire vous concernant le vendredi 1^er juin 2012. En effet, les correspondants d'une base militaire en Californie nous demandaient des informations pour vous joindre. Ils nous ont par ailleurs communiqué que vous deviez vous présenter pour un service militaire le 3 ou 4 juin 2012. Comme vous êtes en incapacité de travail jusqu'au 30 juin 2012, qu'à ce titre, vous ne nous avez pas informés ni n'avez demandé à votre médecin traitant l'autorisation de vous rendre à l'étranger pour y exercer votre métier de dentiste, je vous demande de me contacter immédiatement pour m'informer de votre éventuel engagement militaire. Sans nouvelle de votre part d'ici au lundi 25 juin, je me verrai contrainte de vous convoquer à une audition devant le directeur de la DEJCS en vue d'un éventuel licenciement pour justes motifs avec effet immédiat.

(…)"

Le 22 juin 2012, X.________ a transmis un certificat médical de son médecin traitant, daté du 4 juin 2012, qu'il indiquait avoir reçu dès qu’il était rentré et dont le contenu est le suivant:

"Je certifie que la personne citée, qui est en traitement médical avec incapacité de travail, m'a communiqué par téléphone le lundi 04 juin avoir reçu le vendredi 1^er juin la confirmation d'entrée en service militaire dès le 5 juin.

J'ai donné à Monsieur X.________ l'autorisation d'accomplir ce service puisque sa situation médicale le permet.

Son incapacité de travail est exclusivement liée aux conditions de travail dans son poste de dentiste à la ville de Lausanne. Sa capacité de travail dans un autre poste est totale."

I.                                   Par lettre recommandée du 25 juin 2012, la direction de l'enfance, de la jeunesse et de la cohésion sociale, sous la signature du municipal en charge, a fait savoir à X.________ que le médecin-conseil de la Ville de Lausanne contestait le certificat médical du 4 juin 2012 établi par son médecin traitant au motif que celui-ci ne pouvait pas considérer son patient incapable de travailler dans son poste actuel mais capable de travailler dans un autre poste. Le directeur a reproché à X.________ de s'être rendu à l'étranger pour exercer son métier de dentiste au service de l'armée américaine, alors même qu'il était en incapacité de travail pour cause de maladie, et sans en informer son employeur. X.________ a été dès lors convoqué pour être entendu le 3 juillet 2012 en vue de son licenciement avec effet immédiat à raison de faits extrêmement graves, incompatibles avec ses devoirs de fonctionnaire et de nature à rompre définitivement le lien de confiance. Cette missive précisait que si X.________ ne se présentait pas à l'audition, il serait considéré, d'une part, qu'il renonçait à être entendu et à saisir la Commission paritaire, et d'autre part, qu'il admettait les faits. Dès lors, son licenciement serait directement proposé à la municipalité.

Mis en cause, le médecin traitant de X.________ a protesté par courrier du 27 juin 2012 adressé au municipal en charge, en relevant notamment que l'échec de la tentative de reprise du travail à temps partiel devait être imputée, de l'avis de ce médecin, à une ambiance délétère au service dentaire, entretenue par une attitude d'opposition, de dénigrement et d'isolement de X.________ de la part de certains membres du personnel et de la direction du service.

Par télécopie du 2 juillet 2012 à 14h 51, l'avocate de X.________ a fait valoir au municipal en charge qu'en raison de l'incapacité de travail et de l'état de santé de son client, il était inenvisageable pour lui d'assister à la séance du lendemain. Elle requérait le report de celle-ci au 15 août 2012, au plus tôt. Par courriel du même jour, à 17h 36, la juriste de la Ville de Lausanne lui a fait savoir qu'elle avait tenté de la joindre sans succès et que l'audition du 3 juillet 2012 ne pourrait être reportée que si le médecin traitant du Dr X.________ mentionnait dans un certificat médical que ce dernier n'était pas apte à se rendre à l'audition prévue.

Le procès-verbal de l'audition du 3 juillet 2012 en vue de licenciement pour justes motifs avec effet immédiat, tenue en l'absence de X.________, constate qu'aucun certificat médical du médecin traitant le déclarant inapte à se rendre à l'audition n'a été transmis, et que la procédure prévue par l'art. 71^ter al. 2 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l’administration communale (RPAC) a été respectée. Le municipal en charge proposait ainsi à la municipalité de licencier  X.________ pour justes motifs avec effet immédiat.

Ce procès-verbal a été transmis par courrier du 30 juillet 2012 à X.________ personnellement et à sa mandataire.

J.                                 Entre-temps, le médecin-conseil de Lausanne a fait savoir, par lettres des 18 et 19 juillet 2012, adressées au municipal en charge et au médecin traitant, qu'il pensait que l'appréciation relative à l'incapacité de travail de X.________, respectivement sa capacité de travail dans le cadre de son service militaire volontaire n'était pas défendable sur le plan médical.

K.                               Par décision du 6 août 2012, la municipalité a licencié pour justes motifs avec effet immédiat le Dr X.________ en application des art. 70 al. 2 et 71^ter al. 1 RPAC. Cette décision retire l'effet suspensif à un éventuel recours compte tenu de la gravité des faits reprochés qui ne rend plus envisageable la poursuite des rapports de service. Adressée à la mandataire de l'intéressé, elle retient notamment ce qui suit:

"Le secrétariat du SPeL a reçu un appel téléphonique de votre part le 4 juillet l'informant que vous alliez répondre au courriel que [la juriste de la Ville] vous avait adressé le 2 juillet. Cette lettre a été attendue et, à ce jour, aucun courrier n'a été reçu ni de votre part ni de celle du médecin traitant de Monsieur X.________ par rapport à une éventuelle incapacité à se rendre à l'audition du 3 juillet."

Sur le fond, la municipalité a, en substance, reproché à l'intéressé d'avoir fourni une prestation de travail en tant que dentiste lors de son service militaire en juin 2012, alors qu'il était en incapacité de travail attestée par certificat médical. Peu importait l'autorisation donnée par son médecin traitant, qui était contestée. En outre, l'intéressé avait manqué à son devoir d'informer immédiatement sa supérieure hiérarchique de son ordre de marche pour le 5 juin 2012, alors qu'il connaissait cette obligation. Ce comportement constituait notamment une violation caractérisée du devoir de fidélité, justifiant la résiliation.

L.                                Le 6 août 2012, soit le même jour, la mandataire de l'intéressé a accusé réception de la copie du procès-verbal du 3 juillet 2012, en faisant valoir que son contenu l'avait pour le moins surprise au regard du certificat médical du 4 juillet 2012 du médecin traitant (cf. pièce n° 63 du bordereau de l'intéressé), qui certifiait que le Dr X.________ ne pouvait pas assister à une rencontre organisée avec son employeur avant la mi-août au moins, en raison du risque élevé de décompensation psychique dans la situation conflictuelle actuelle. Toujours dans cette même lettre, la mandataire expliquait qu'absente le 3 juillet 2012 en raison d'un enterrement, elle avait immédiatement contacté le 4 juillet au matin la juriste de la Ville; la juriste était toutefois en vacances. Elle avait laissé un message à l'assistante de celle-ci afin qu'elle la rappelle à son retour de vacances. Or, aucune suite n'avait été donnée à ce message.

Au cours de la procédure de recours devant le Tribunal cantonal (cf. let. N infra), la municipalité, qui conteste qu'elle aurait dû rappeler la mandataire de X.________, a produit un courriel de l'assistante précitée, adressé le 4 juillet 2012 au service du personnel. Dans ce courriel, l'assistante indique avoir reçu le jour en question un appel de la mandataire de X.________, laquelle lui avait affirmé qu'elle allait "répondre" par courrier (au courriel de la juriste) avec copie au mandataire en charge (pièce n° 62 du bordereau de la municipalité). La municipalité a encore précisé que la mandataire de  X.________ avait certes communiqué au service dentaire - au lieu du service du personnel ou du conseiller municipal concerné - le certificat du médecin traitant du 4 juillet 2012, mais ce service étant fermé comme chaque année plusieurs semaines en juillet-août, la cheffe du service dentaire scolaire ne l'avait trouvé que le 14 août 2012.

M.                               X.________ a continué à être en incapacité de travail à 100% durant la 2^ème quinzaine d'août et en septembre 2012 (v. certificat du 15 août 2012 du médecin traitant).

N.                               Par acte du 6 septembre 2012, X.________, agissant par l'intermédiaire d'un second mandataire, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité du 6 août 2012, concluant, avec dépens, préliminairement et par voie de mesures provisionnelles, à ce que l'effet suspensif soit restitué à la décision. Principalement, le recourant a conclu à l'annulation de la décision attaquée et à sa réintégration avec effet immédiat et de manière rétroactive au 7 août 2012 à son poste au sein du service dentaire. Sur le fond, le recourant fait valoir, en bref, que son droit d'être entendu a été violé et que la procédure prévue n'a pas été respectée. Il dénonce en outre une absence de motifs justifiant un licenciement avec effet immédiat.

S'exprimant le 14 septembre 2012 sur la demande de restitution de l'effet suspensif au recours, l'autorité intimée a conclu à son rejet.

Par décision incidente du 25 septembre 2012, le juge instructeur a admis la requête du recourant tendant à la restitution de l'effet suspensif. Saisie d’un recours déposé par la municipalité, la CDAP a confirmé la décision du juge instructeur par arrêt du 13 décembre 2012 (arrêt RE.2012.0015).

La municipalité a déposé sa réponse sur le fond le 22 octobre 2012, concluant au rejet du recours.

Le recourant a déposé des observations complémentaires le 14 décembre 2012 et la municipalité s’est déterminée une ultime fois le 4 février 2013.

Considérant en droit

1.                                Le recourant fait valoir en premier lieu que n’ayant pas été auditionné par l’autorité avant son licenciement, son droit d’être entendu a été violé. L’autorité intimée conteste ce point de vue, considérant que le recourant n’avait en réalité pas saisi l’occasion qui lui avait été donnée d’être entendu.

a) L'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) garantit le droit d'être entendu dans les procédures civiles, pénales et administratives qui aboutissent à une décision. Selon la jurisprudence, ce droit comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 135 II 286 consid: 5.1 p: 293; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494, V 368 consid. 3.1 p. 371; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 124 I 48 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités). Il s’agit de permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b ; 105 Ia 193 consid 2b/cc).  Le droit d’être entendu est un droit de nature formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 I 49 consid. 3a et 118 Ia 104 consid. 3c; arrêts GE.1999.0051 précité et GE.2004.0032 du 7 mai 2004).

Le Tribunal fédéral détermine le contenu et la portée de l'art. 29 al. 2 Cst. au regard de la situation concrète et des intérêts en présence (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 123 I 63 consid. 2d p. 68 ss). Il prend notamment en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de la personne touchée, telle qu'elle résulte de la décision en cause, et, d'autre part, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 2P.63/2003 du 29 juillet 2003 consid. 3.2). D'une manière générale, plus la décision est susceptible de porter gravement atteinte aux intérêts de la personne touchée, plus le droit d'être entendu doit lui être accordé et reconnu largement (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 105 Ia 193 consid. 2b/cc p. 197; voir aussi ATF 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 4.3, avec réf.). Il faut en outre tenir compte des garanties que la procédure offre globalement à cette personne pour sa défense; en particulier, on se montrera moins exigeant sur le strict respect du droit d'être entendu s'il existe une possibilité de porter la contestation devant une autorité de recours exerçant un pouvoir d'examen complet (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 123 I 63 consid. 2d p. 69 ss; 111 Ia 273 consid. 2b), pour autant que la violation ne soit pas particulièrement grave (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 126 I 68 consid. 2).

Qu'il s'agisse d'une révocation disciplinaire ou d'un licenciement pour justes motifs (avec ou sans faute), la jurisprudence cantonale a précisé à plusieurs reprises que la procédure devait respecter un certain nombre de règles minimales sauvegardant les intérêts du fonctionnaire, découlant de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu. Ainsi, une décision de renvoi ne peut être prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui sont reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (arrêts GE.2004.0082 du 11 avril 2005 ; GE.2002.0038 du 18 avril 2006; GE.2002.0090 du 17 janvier 2003). L'autorité doit attirer expressément l'attention du fonctionnaire sur le fait qu'elle envisage de le renvoyer et doit lui donner la possibilité de faire valoir ses droits élémentaires de partie, notamment de consulter le dossier et de se faire assister (cf. GE.2000.0026 du 3 août 2000).

De même, selon le Tribunal fédéral, quoique le droit d'être entendu ne confère pas le droit de s'exprimer sur les conséquences juridiques des faits, il ne peut remplir pleinement son rôle que si l'intéressé sait (ou doit savoir) de manière claire qu'une décision de nature déterminée est envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4; 2P.214/2000 du 5 janvier 2001 consid. 4a et les réf.; 2P.241/1996 du 27 novembre 1996 consid. 2c).

b) En l’espèce, le recourant met tout d’abord en cause le laps de temps séparant la convocation du 25 juin 2012 et l’audition prévue le 3 juillet 2012 qui lui paraît insuffisant pour pouvoir convenablement – en tenant compte de sa maladie - préparer la séance, prendre connaissance de son dossier personnel et prendre contact avec un conseil. Selon l’autorité intimée, ce délai n’était nullement déraisonnable compte tenu de l’immédiateté que devait avoir le licenciement et laissait suffisamment de temps au recourant pour organiser sa défense.

Un délai d’une semaine pour prendre contact avec un conseil - ceci dans la période juste avant les vacances d’été durant laquelle les avocats sont particulièrement chargés- et permettre à ce conseil de prendre connaissance du dossier et de préparer la séance afin d’y assister efficacement son mandant apparaît effectivement très bref. En l’occurrence, dès lors que le droit d’être entendu du recourant a été violé pour un autre motif, la question de savoir si la brièveté de ce délai est admissible souffre toutefois de demeurer indécise.

c) Selon l’autorité intimée, la mandataire du recourant aurait pu représenter son client lors de la séance du 3 juillet 2012 et fournir les explications nécessaires à l’autorité, cela d’autant plus que le recourant aurait lui-même admis dans ses écritures qu’une détermination écrite aurait pu, le cas échéant, garantir suffisamment son droit d’être entendu.

L’autorité ne saurait être suivie sur ce point. En effet, l’art. 71^ter al. 2 RPAC prévoit que le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la municipalité ; la teneur claire de cette disposition ne permet donc pas de procéder autrement. Au demeurant, il est inexact de prétendre que le recourant a explicitement renoncé dans ses écritures à son droit d’être entendu oralement et personnellement (cf. recours, p. 37, 2^ème §).

d) aa) Le recourant reproche à l’autorité de ne pas avoir reporté la séance du 3 juillet 2012. Il explique en effet qu’il avait demandé le report de cette dernière le jour précédent au motif qu’il n’était pas apte à se présenter pour raisons de santé, qu’il n’avait pris connaissance de la réponse de l’autorité intimée que le 4 juillet 2012 seulement, dite réponse étant en effet intervenue par simple courriel à sa mandataire le 2 juillet à 17h36, que celle-ci était alors déjà partie de son bureau et que le lendemain elle était absente toute la journée en raison d’un enterrement, que partant c’était de manière parfaitement légitime qu’il ne s’était pas présenté à l’audition le 3 juillet et, finalement, qu’il ne lui aurait par ailleurs de toute façon pas été possible de fournir avant l’audition un certificat médical attestant de son impossibilité de s’y rendre dès lors que ce dernier avait été exigé la veille au soir. En outre, le recourant fait valoir que l’autorité a trompé sa confiance et de ce fait violé le principe de la bonne foi. Il relève à cet égard que suite au courriel de l’autorité reçu le 4 juillet 2012, il avait rapidement obtenu et transmis à l’autorité un certificat médical de son médecin attestant de son incapacité de se présenter à une audition. Le 4 juillet 2012, sa mandataire aurait d’ailleurs sans succès tenté d’atteindre la responsable de l’autorité, celle-ci étant en vacances ; elle aurait alors laissé un message au secrétariat qui lui aurait donné la garantie que cette dernière la rappellerait dès son retour de vacances. Cela aurait dès lors été en toute confiance que sa mandataire avait attendu son téléphone. A sa grande surprise, elle aurait toutefois reçu le procès-verbal de la séance du 3 juillet 2012 qui avait eu lieu en l’absence de l’intéressé sans aucune explication, puis la décision de licenciement du 6 août 2012.

L’autorité intimée soutient pour sa part que sa propre attitude ne saurait prêter le flanc à la critique ; selon elle, c’est bien le recourant qui a adopté un comportement contraire à la bonne foi. L’autorité lui reproche ainsi d’avoir demandé le report de son audition à la dernière minute sans assortir sa demande d’un certificat médical alors que la convocation l’enjoignait clairement à faire rapidement part de son éventuelle absence à l’audition et indiquait clairement les conséquences d’un défaut sans être au bénéfice d’une excuse suffisante. Selon elle, les incertitudes qui ont suivi étaient donc entièrement imputables au recourant. Elle ajoute que si, pour de bonnes raisons, la demande ne pouvait pas être faite à l’avance, la mandataire du recourant devait prendre toutes les précautions pour s’assurer que sa requête était bien parvenue au destinataire et que celui-ci l’acceptait sans restriction et faire en sorte d’être facilement atteignable, ce qui n’a pas été le cas. Par ailleurs, elle reconnaît que la mandataire du recourant avait bien appelé le Service communal du personnel le 4 juillet 2012 mais conteste le fait que la secrétaire ait promis que la juriste en charge du dossier allait  la rappeler à son retour de vacances, prétendant que dite mandataire avait en réalité déclaré qu’elle entendait réagir rapidement par écrit, ce qu’elle n’avait pas fait. Quant au certificat médical daté du 4 juillet 2012, il ne lui serait parvenu que le 14 août 2012, soit après la décision de licenciement, la mandataire du recourant ayant envoyé ledit document au service dentaire qui était fermé pendant les vacances d’été. Le recourant conteste toutefois ce dernier élément, faisant valoir que seuls les cabinets dentaires sont fermés pendant les vacances scolaires, le secrétariat du service dentaire restant ouvert durant ces périodes. L’autorité intimée soutient encore qu’en envoyant le certificat médical sous pli simple sans s’assurer du fait qu’il ait bien été remis le plus rapidement possible aux intéressés, la mandataire aurait commis une faute qui devait être imputée au recourant. Finalement, elle met en doute la validité du certificat médical du 4 juillet 2012.

bb) On doit admettre en premier lieu que la demande de report de l’audition ne saurait être considérée comme tardive et contraire au principe de la bonne foi au seul motif qu’elle est intervenue le jour précédant la séance prévue le 3 juillet 2012.  Dès lors qu’elle était justifiée par un certificat médical et qu’il est plausible que l’état de santé du recourant se soit dégradé à l’approche du jour de son audition, un tel élément ne saurait lui être imputable. S’agissant de la validité du certificat médical en cause, aucun élément au dossier ne permet de la contester. Ensuite, un certain nombre d’éléments sont venus perturber la communication entre les parties, soit l’absence de la mandataire du recourant le 3 juillet, les vacances de la juriste en charge du dossier à la Commune de Lausanne et l’envoi du certificat médical au service dentaire. Ces derniers ne sauraient être entièrement imputables à l’une ou l’autre des parties ; s’agissant en particulier de l’envoi du certificat médical au service dentaire, il est difficilement imaginable que le courrier adressé à l’adresse de ce dernier ne soit ni traité ni réacheminé vers un autre service durant les vacances scolaires ; si cela était toutefois le cas, la Commune de Lausanne ne serait pas exempte de tout reproche.

Suite à ces malentendus, chacune des parties est restée passive, avec la conviction que c’était à l’autre partie de se manifester : l’autorité attendait le certificat médical et la détermination écrite de la mandataire du recourant alors que celle-ci partait du principe que l’autorité avait reçu le certificat médical et attendait le téléphone de la personne chargée du dossier à la Commune de Lausanne à son retour de vacances. Certes, l’attitude de la mandataire du recourant n’est pas exempte de tout reproche dès lors qu’elle a laissé passer un mois sans avoir la confirmation que l’autorité avait admis le report de l’audition. En fin de compte toutefois, compte tenu de l’importance de la décision qui devait être rendue et du fait que le recourant n’avait pas pu être entendu par le municipal en charge, on aurait pu attendre de l’autorité intimée qu’elle reprenne contact avec la mandataire du recourant avant de rendre la décision de licenciement afin de clarifier les motifs pour lesquels ce dernier ne s’était pas présenté le 3 juillet 2012.  Ceci lui aurait permis de prendre connaissance du certificat médical et de refixer une séance, cas échéant à bref délai, afin de garantir le respect du droit d’être entendu du recourant.

Il y a par ailleurs lieu de tenir compte du fait que le tribunal doit se montrer exigeant sur le strict respect du droit d'être entendu dans un cas de licenciement pour justes motifs, cela d’autant plus qu’elle concerne un employé âgé de 56 ans qui a occupé son poste pendant quinze ans. Dès lors que la décision en cause porte gravement atteinte aux intérêts du recourant, le droit d’être entendu doit lui être accordé et reconnu largement, cela d’autant plus que ce droit permet à l’employé concerné de faire appel à la commission paritaire avant qu’une décision ne soit prise (cf. art. 71ter al. 3 et 75 ss RPAC). En outre, l’urgence requise par la procédure de licenciement avec effet immédiat est à relativiser en l’espèce en raison de l’absence au travail du recourant pour cause de maladie.

Au vu des éléments qui précèdent, il y a lieu d’admettre que le droit d’être entendu du recourant a été violé.  

e) Il convient encore d’examiner si la violation du droit d’être entendu peut être réparée dans le cadre de la procédure de recours devant le Tribunal cantonal.

L’éventuelle réparation de la violation du droit d’être entendu d’un fonctionnaire licencié dans le cadre d’une procédure de recours a notamment été examinée par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 9 septembre 2009 (ATF 135 I 279 résumé in RDAF 2010 p. 357). Dans cette affaire, le Tribunal cantonal avait considéré que, quand bien même on se trouvait en présence d’une violation du droit d’être entendu d’une certaine gravité, celle-ci avait été réparée dans le cadre de la procédure de recours devant le Conseil d’Etat dès lors que ce dernier disposait d’un plein pouvoir d’examen (fait, droit et opportunité). Le Tribunal fédéral a pour sa part relevé que le Conseil d’Etat paraissait reconnaître à l’autorité décisionnelle une ample marge discrétionnaire dans le domaine en cause et s’imposer une certaine réserve dans l’examen des décisions de non-reconduction des autorités communales, ne les remettant en cause qu’en cas de violation du droit. Le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu’il était douteux que l’autorité de recours dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité décisionnelle, ce qui impliquait que la violation du droit d’être entendu ne pouvait pas être réparée dans le cadre de la procédure de recours.

Le même constat peut être fait en l’espèce s’agissant de la procédure de recours devant le Tribunal cantonal contre une décision de licenciement d’un fonctionnaire communal. Les communes vaudoises jouissent en effet d’une autonomie pour régler les rapports de travail de leurs fonctionnaires (cf. ATF 8C_195/2012 et les réf). En particulier, d’après l’art. 43 ch. 3 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC ; RSV 175.11), entrent dans les attributions des municipalités, la nomination des fonctionnaire et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l’exercice du pouvoir disciplinaire. La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cadre, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1).

Force est ainsi de constater que, dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36) et doit exercer son pouvoir d'examen avec beaucoup de retenue.  Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu en matière de gestion du personnel communal n'est dès lors en principe pas susceptible d'être réparée dans le cadre de la procédure de recours (GE.2001.0083 du 6 novembre 2001 et les références citées, soit GE.1999.0140 du 23 juin 2000, GE.1997.0080 du 30 septembre 1997, GE.1996.0061 du 31 octobre 1996, RDAF 1997 I 79).

En l’espèce, compte tenu de la gravité de la violation du droit d’être entendu qui est en cause, cette dernière ne saurait être réparée dans le cadre de la procédure de recours. Par ailleurs, le fait que le recourant ait été privé de son droit de saisir préalablement la Commission paritaire contrevient aux art. 71^ter al. 3 et 75 RPAC. Le recours doit ainsi être admis pour ce premier motif.

2.                                a) aa) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, le recourant est soumis au RPAC, qui, à son chapitre VIII "Cessation des fonctions", prévoit notamment les dispositions suivantes:

"Renvoi pour justes motifs

Art. 70. ― ¹ La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.

² Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.

a) procédure

Art. 71. ― ¹ Lorsqu'une enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.

² Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.

³ L'audition fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à l'enquête.

b) mise en demeure

Art. 71.^bis ― ¹ Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.

² Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.

³ Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.

c) licenciement

Art. 71.^ter ― ¹ Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être prononcé.

² Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.

³ A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.

⁴ La décision municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours."

bb) Selon la jurisprudence, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (ATF 8C_195/2012 du 8 novembre 2012 consid. 7.1 ; 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 4.2.1; 1C_142/2007 du 13 septembre 2007 consid. 6.3; 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 6.2 et les références citées). Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire, notamment, les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait, d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les rapports de service continuent (arrêts GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 2a ; GE.2009.0219 du 19 mars 2010 consid. 4a; GE.2008.0160 du 13 janvier 2009 consid. 1a). En conclusion, les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (ATF précités 1C_142/2007 consid. 6.3 et 2P.149/2006 consid. 6.2 ; arrêt GE.2011.0198 précité consid. 2a). L’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs n’implique pas nécessairement une faute de l’agent; il suffit que ce dernier se trouve dans une situation telle que la continuation des rapports de service soit préjudiciable aux intérêts de la commune. Cela recouvre toutes les circonstances qui, d’après les règles de la bonne foi, font admettre que l’autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (arrêt GE.2005.0094 du 7 août 2006).

cc) La résiliation immédiate pour justes motifs est mentionnée implicitement à l’art. 70 al. 1 in fine RPAC; il s’agit des cas dans lesquels la nature des motifs ou de la fonction exige un départ immédiat. La résiliation immédiate pour justes motifs est une mesure exceptionnelle. Conformément aux principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en droit privé (mais qui peuvent être appliqués par analogie en droit de la fonction publique ; ATF 8C_195/2012 précité consid. 7.2 ; 8C_873/2010 du 17 février 2011 consid. 7.2), elle doit être admise de manière restrictive (ATF 130 III 28 consid. 4.1; 127 III 153 consid. 1a; 351 consid. 4a). Selon la jurisprudence, les faits invoqués à l'appui d'un renvoi immédiat doivent avoir entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement du contrat de travail. Seul un manquement particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement immédiat; si le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répété malgré un avertissement (ATF 8C_195/2012 précité consid. 7.2 ; ATF 130 II 28 consid. 4.1 ; 129 III 380 consid. 2.1). Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la violation d'une obligation découlant du contrat de travail (ATF 127 III 351 consid. 4a et les arrêts cités), mais d'autres incidents peuvent aussi justifier une résiliation immédiate lorsque ceux-ci rendent peu envisageable le maintien de la relation de service (cf. ATF 129 III 380 consid. 2.2).

b) Dans le cas d’espèce, la résiliation immédiate pour justes motifs se fonde sur un évènement unique, soit le fait que le recourant a effectué une période de service militaire en tant que dentiste pour l’armée des Etats-Unis du 5 au 17 juin 2012 alors qu’il était en incapacité de travail pour maladie, ceci sans en informer son employeur.

aa) Il est incontestable que, en effectuant une période de service militaire alors qu’il était en incapacité de travail sans en informer sa supérieure hiérarchique, le recourant a agi de manière incorrecte vis à vis de son employeur, violant notamment son devoir de fidélité. Son comportement est d’autant moins admissible que, suite à un épisode qui avait eu lieu à la fin de l’année 2011, il savait que son employeur s’y opposait.

bb) Il reste à examiner si l’on se trouve en présence d’un manquement particulièrement grave susceptible d’entraîner une perte du rapport de confiance justifiant un renvoi immédiat. A cet égard, il convient de tenir compte qu’on est en présence d’un évènement unique et isolé qui est sans rapport direct avec l’activité exercée par le recourant pour la Commune de Lausanne. Mis à part son comportement en relation avec la période de service militaire effectuée en juin 2012, aucun reproche n’est ainsi formulé par l’autorité intimée au sujet des compétences professionnelles, de l’engagement et de la loyauté du recourant vis-à-vis de son employeur durant les 15 années passées au service dentaire de la direction des écoles de la Commune de Lausanne. Au contraire, ses prestations ont toujours été bien notées lors des entretiens annuels d’appréciation.

S’agissant du comportement reproché au recourant, il convient également de tenir compte que celui-ci n’a pas entraîné de dommage pour le service dentaire et ses patients ou, de manière plus générale, pour la Commune de Lausanne. Le cas d’espèce ne saurait ainsi être comparé aux cas récents de renvoi immédiat d’employés de la Commune de Lausanne jugés par le Tribunal cantonal où étaient notamment en cause un comportement potentiellement très dangereux d’un employé en présence de collègues et d’un apprenti, ce comportement n’étant pas isolé (arrêt GE.2009.0031 du 26 mai 2010 et ATF 8C_541/2010 du 20 juin 2011) et des comportement susceptibles de porter un préjudice sérieux à l’image de la commune vis-à-vis de l’extérieur (attitudes indignes et irrespectueuses vis-à-vis de candidats à la naturalisation [arrêt GE.2010.0231 du 27 janvier 2012 et ATF 8C_195/2012 précité] ; consommation d’alcool sur le lieu de travail, y compris lors d’un service dans un lieu public [arrêt GE.2011.0198 précité] ; brigadier de police qui avait déplacé une personne qui aurait dû être relâchée après son interpellation et l’avait abandonnée à une heure avancée de la nuit en plein hiver sur une lieu peu fréquenté [arrêt GE.2010.0205 du 17 janvier 2011 et ATF 8C_141/2011]).

Finalement, il convient de tenir compte du fait que le recourant disposait d’un certificat médical indiquant que, malgré son incapacité de travail, il était apte à effectuer la période de service militaire en cause. Si cet élément ne remet pas en question la faute commise vis-à-vis de son employeur, il a pour effet d’en atténuer quelque peu la gravité.

Tout bien considéré, le tribunal de céans considère que la sanction prononcée à l’égard du recourant, soit un renvoi immédiat sans mise en demeure préalable, relève d’une sévérité excessive, ceci compte tenu plus particulièrement du fait qu’on est en présence d’un évènement isolé et que le recourant travaille depuis 15 ans à la satisfaction de son employeur. En application du principe de la proportionnalité, l’autorité intimée aurait dû adresser préalablement au recourant une mise en demeure formelle écrite, assortie d’une menace de licenciement, en application de l’art. 71bis RPAC. Dans ce cadre, la municipalité aurait notamment pu informer le recourant que plus aucune période de service militaire en dehors des vacances scolaires ou pendant une période d’incapacité de travail ne serait admise sans accord préalable de sa hiérarchie, en précisant que toute violation de cette injonction entraînerait son renvoi immédiat.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d’émolument (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000). En revanche le recourant, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Lausanne.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue le 6 août 2012 par la Municipalité de Lausanne est annulée.

III.                                Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.

IV.                              La Commune de Lausanne est débitrice du recourant X.________ d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 11 avril 2013

 

 

 

Le président :                                                                                            La greffière :

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.