TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 28 janvier 2013

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente;  M. Pierre Journot et M. Pascal Langone, juges; M. Raphaël Eggs, greffier.

 

recourant

 

X.________, à 1********,

  

autorité intimée

 

Bureau du Préposé à la protection des données et à l'information, 

  

autorité concernée

 

Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général,  

  

 

Objet

      Loi sur l'information    

 

Recours X.________ c/ décision du Bureau du Préposé à la protection des données et à l'information du 11 septembre 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                Par courrier du 1er février 2012, X.________ a requis du Secrétariat général du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après: DFJC ou département) la production de pièces concernant la transformation de la section professionnelle de l'Ecole de jazz et de musiques actuelles de Lausanne (ci-après: EJMA). Plus précisément, il s'agissait, selon la demande de X.________, d'une documentation relative aux "processus qui ont permis, justifié, conduit, orienté les décisions concernant le passage des sections d'enseignement professionnel du jazz de l'EJMA et du conservatoire de Montreux au département jazz de la HEMU [Haute école de musique]". X.________ a ajouté qu'il souhaitait obtenir toutes les pièces concernant les statuts des étudiants, les reconnaissances des titres, la compatibilité entre les anciens et nouveaux systèmes et les équivalences; il a établi dans sa requête une liste de quatorze documents, désignés de façon précise, en particulier par leur date et leur auteur. Ces documents consistaient notamment dans des courriers, des décisions, des mandats, des rapports et des communications.

B.                               Le 16 février 2012, le DFJC a indiqué à X.________ que sa demande portait sur des documents internes; ceux-ci ne pouvant être transmis, sa demande a été rejetée. Le 23 février 2012, l’intéressé a recouru contre cette décision auprès du Préposé à la protection des données et à l'information (ci-après: le Préposé). Il a contesté la position soutenue par le DFJC et conclu à la transmission de la totalité des documents sollicités.

C.                               Le 29 mars 2012, une séance de conciliation a eu lieu, en présence de X.________, d'un représentant du DFJC et du Préposé. Dans le contexte de cette conciliation, le Préposé a notamment demandé au DFJC que sept des quatorze documents sollicités lui soient transmis, dans un délai de quinze jours. Le Préposé a également annoncé qu'il examinerait la possibilité de demander directement à l'EJMA et au Conservatoire de Lausanne la production de deux autres documents.

Le 26 avril 2012, le DFJC a transmis au Préposé trois des sept documents concernés. Dans un courrier du même jour, ce département a également indiqué que les autres documents requis n'avaient pas été retrouvés et qu'ils avaient probablement été détruits. Par courrier électronique du 14 mai 2012, le Préposé a transmis à X.________ le courrier précité du DFJC ainsi que ses annexes. Le même jour, le Préposé s'est également adressé au directeur du Conservatoire de Lausanne ainsi qu'au directeur de l'EJMA, pour leur demander la production des documents susceptibles d'être en leur possession.

Le 15 mai 2012, X.________ s'est adressé une nouvelle fois au Préposé, exposant notamment que les trois documents qui lui avaient été transmis correspondaient à ce qu'il avait demandé; il a cependant précisé qu'il souhaitait encore obtenir certaines annexes ou pièces liées à ces documents. Il a par ailleurs maintenu sa demande concernant les documents qui ne lui avaient pas encore été transmis, insistant sur le fait qu'il devait nécessairement s'agir de pièces écrites, qui avaient dû être archivées. Le 7 juin 2012, le DFJC s'est déterminé sur ce courrier, en indiquant qu'aucun document supplémentaire n'avait pu être retrouvé, malgré l'interpellation à ce sujet de la Direction générale de l'enseignement supérieur. Concernant un préavis du 29 avril 2004 émanant de la Commission de reconnaissance des diplômes HES, dont X.________ demandait également la transmission, le département a répondu ce qui suit:

" Le Département n'est pas en mesure de lancer des recherches systématiques dans l'ensemble de ses archives ou de ses bureaux, afin de retrouver ce document, à supposer qu'il ait été mal classé ou qu'il soit resté dans un quelconque tiroir. Il ne peut pas davantage autoriser le requérant à procéder lui-même à de telles recherches au sein de ses bureaux, sans prendre le risque que ce dernier ne puisse prendre connaissance d'autres documents – sans rapport avec cette affaire – qui seraient soumis au secret de fonction."

Par courrier du 7 juin 2012, le Président du Conseil de Fondation de l'EJMA a informé le Préposé du fait qu'il ne serait pas donné suite à sa demande de transmission de pièces, dans la mesure notamment où l'EJMA, en sa qualité de fondation de droit privé, n'était pas soumise à la loi sur l'information. Le 15 juin 2012, la HEMU a transmis au Préposé cinq documents en sa possession.

D.                               Le 11 septembre 2012, le Préposé a rendu une décision rejetant le recours du 23 février 2012 en ce qui concerne les documents qui n'avaient pas été transmis à X.________. A cette décision étaient également jointes les pièces envoyées au Préposé par la HEMU le 15 juin 2012.

E.                               Contre cette décision, X.________ a recouru le 4 octobre 2012 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant à son annulation et au renvoi du dossier au Préposé, "pour mettre en oeuvre des moyens d'investigation supplémentaires en vue d'obtenir la production des documents demandés".

Le Préposé s'est déterminé sur ce recours le 6 novembre 2012, concluant à son rejet et précisant notamment que dans le cas présent, le DFJC avait su rendre suffisamment crédible l'inexistence des documents litigieux. Le DFJC s'est également déterminé sur ce recours le 8 novembre 2012, concluant à son rejet.

Dans une détermination complémentaire du 21 novembre 2012, X.________ a maintenu ses conclusions et une nouvelle fois contesté la position du Préposé et du DFJC. Le 11 décembre 2012, le Préposé a déposé une ultime détermination, réaffirmant qu'en l'espèce, il ne paraissait pas justifié de lancer des investigations complémentaires.

F.                                Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21) a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Le chapitre III de cette loi traite de l'information sur demande; à son art. 8 al. 1, la LInfo prévoit le principe de la transmission de l'information, en les termes suivants:

"Par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public."

L'art. 8 al. 2 LInfo réserve certains cas particuliers décrits au chapitre IV de la loi, soit principalement les cas où l'information n'est exceptionnellement pas transmise en raison d'intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposant (art. 16 LInfo). Par ailleurs, l'art. 9 al. 1 LInfo précise ce qu'il faut entendre par "document officiel", à savoir "tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel". Cette notion s'oppose à celle de "documents internes", ceux-ci étant, selon l'art. 9 al. 2 LInfo, "notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs".

La LInfo accorde ainsi, à son art. 8, le droit pour toute personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle entend faire de l'information sollicitée (arrêt CDAP GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 1b).

b) Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a constaté que les documents demandés par le recourant auxquels elle avait eu accès ne pouvaient être qualifiés de documents internes et que, partant, leur transmission s'imposait, eu égard à l'absence d'intérêt public ou privé prépondérant s'y opposant. C'est sur la base de cette considération que l'autorité intimée a d'ailleurs transmis, au cours de la procédure de recours dont elle a été saisie puis en annexe à la décision attaquée, les documents qui avaient pu être retrouvés.

La question de savoir si les documents demandés revêtent un caractère interne ou doivent être qualifiés de documents officiels au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo n'est ainsi pas litigieuse en l'espèce.

3.                                Le recourant reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas mis en oeuvre les moyens à sa disposition pour chercher à obtenir les documents demandés. En substance, il expose que le DFJC aurait dans un premier temps affirmé que les documents en cause étaient internes pour ne pas avoir à donner suite à la demande de transmission, puis n'aurait pas respecté les termes de la conciliation intervenue le 29 mars 2012. De plus, en invoquant la perte ou la destruction de ces documents, le DFJC admettrait avoir agi en violation des dispositions légales relatives à l'archivage. Enfin, admettre qu'une autorité n'est pas en mesure de transmettre des documents sous prétexte que ceux-ci ont été détruits ou perdus reviendrait à vider la loi de son sens; il lui suffirait en effet d'invoquer cet argument pour se soustraire aux obligations posées par la LInfo.

L'autorité intimée considère pour sa part que si l'affirmation selon laquelle des documents auraient été détruits ou perdus ne devait pas être admise de façon systématique, il y a lieu de constater que cette disparition était en l'espèce crédible. Des investigations supplémentaires n'apparaissent dès lors pas justifiées.

a) On doit relever préalablement que l'administré ne dispose pas d'un droit à investiguer lui-même. L'art. 13 LInfo prévoit que la consultation de documents officiels peut s'exercer sur place. On ne peut toutefois en déduire que l'administré aurait le droit de procéder lui-même à des recherches dans les locaux de l'administration.

b) Le problème soulevé par le recourant concerne ainsi la question de la compétence du Préposé et des moyens dont dispose ce dernier dans une telle procédure. A cet égard, l'art. 21 LInfo, relatif aux recours et à la conciliation, prévoit ce qui suit:

" 1 L'intéressé peut recourir au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal.

2 Dès qu'il est saisi du recours, le Préposé le notifie au responsable du traitement.

3 Le Préposé tente la conciliation afin d'amener les parties à un accord. Il dispose à cet effet des moyens décrits à l'article 38 de la loi sur la protection des données.

4 Si la conciliation aboutit, l'affaire est classée.

5 En cas d'échec de la conciliation, le Préposé rend une décision qu'il notifie à l'entité compétente et à l'intéressé."

Les art. 38 et 39 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; RSV 172.65) ont la teneur suivante:

" Art. 38   Moyens

1 Dans le cadre de ses tâches, le Préposé peut :

a. accéder aux données faisant l’objet d’un traitement et recueillir toutes les informations nécessaires à l’accomplissement de ses tâches ;

b. rendre un préavis préalablement à la mise en œuvre d’un fichier ;

c. demander au responsable du traitement de restreindre ou cesser immédiatement, de manière temporaire ou définitive, le traitement de données personnelles, si des intérêts dignes de protection de la personne concernée le requièrent.

 

Art. 39   Obligation de renseigner

1 Le responsable du traitement est tenu d’assister le Préposé dans l’accomplissement de ses tâches. A cet effet, il lui fournit les informations ou pièces nécessaires et le laisse accéder à ses locaux.

2 Le secret de fonction ne peut être opposé au Préposé.

3 Les tiers sont également tenus de fournir les renseignements requis par le Préposé."

Sur la base du renvoi de l'art. 21 LInfo à l'art. 38 LPrD, le Préposé dispose dans un tel cas du droit d'accéder aux documents en cause. Au vu de ce droit, on peut retenir que l'autorité concernée a également dans le contexte de l'application de la LInfo une obligation de renseigner le Préposé, obligation analogue à celle décrite à l'art. 39 LPrD. De plus, les moyens dont dispose le Préposé sont limités à ce qu'il convient de mettre en oeuvre dans le contexte de la conciliation, qu'il lui incombe de tenter (art. 21 al. 3 LInfo).

Au vu du dossier, il n'y a pas de raison en l'espèce de mettre en doute les affirmations de l'autorité concernée, selon lesquelles les documents demandés auraient disparu. Rien n'indique que celle-ci tenterait de se soustraire à son obligation de transparence en affirmant faussement que ces documents ont disparu. Dès lors, même s'il devait être admis que le Préposé a dans une telle hypothèse le droit d'accéder aux locaux de l'autorité (art. 39 al. 1 i.f. LPrD), de telles investigations apparaissent dans le cas présent d'emblée dénuées de sens. En effet, il s'agit en l’occurrence de retrouver des documents établis par l'administration il y a plusieurs années. Dans ce contexte, on voit mal comment des recherches effectuées par une personne extérieure pourraient conduire à de meilleurs résultats que celles effectuées par l'autorité concernée, sauf à mettre en oeuvre des moyens totalement disproportionnés, soit en fouillant de façon systématique l’ensemble des locaux de l'administration.

L'art. 16 al. 2 LInfo va également dans ce sens, en prévoyant que des intérêts publics prépondérants s'opposent notamment à la transmission des informations lorsque "le travail occasionné serait manifestement disproportionné". Au vu de cette disposition, le Préposé n'avait pas davantage à exiger du département qu'il procède lui-même à des recherches systématiques.

On doit dès lors retenir que le Préposé n'était pas tenu d’utiliser en l'espèce des moyens d'investigation allant au-delà de ceux déjà mis en oeuvre.

c) Compte tenu de ce qui précède, force est de constater que le problème soulevé par le recourant ne concerne pas uniquement l'application de la LInfo, mais une éventuelle violation des règles sur l'archivage. La loi vaudoise du 14 juin 2011 sur l'archivage (LArch; RSV 432.11) prévoit d'ailleurs expressément à son art. 4 al. 3 que les autorités "veillent en particulier à être en mesure de répondre dans les délais légaux aux demandes fondées sur la législation sur l’information et sur la protection des données personnelles". Il n'appartient cependant pas à l'autorité de céans de se prononcer sur une éventuelle violation de ces dispositions légales dans le cas d'espèce. Cette compétence est dévolue à l'autorité en charge de la surveillance du DFJC, de même qu'aux autorités pénales, cas échéant (art. 16 LArch).

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il ne sera pas perçu de frais, la procédure étant gratuite conformément à l'art. 21a Linfo, ni alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Préposé à la protection des données et à l'information du 11 septembre 2012 est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 28 janvier 2013

 

 

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:         

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.