TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 7 novembre 2013
Composition	M. Robert Zimmermann, président; M. Guy Dutoit et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

 

Recourants

1.

A. X.________, à 1********,

 

2.

Y.________ SA, à 1********, tous deux représentés par Me Gilles Robert-Nicoud, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), à Lausanne

  

Autorité concernée

Service de la police du commerce Direction des Sports, intégration & protection population de Lausanne, à Lausanne

  

 

Objet
	Recours A. X.________ et Y.________ SA c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce du 12 octobre 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                Z.________ est propriétaire de la parcelle n°2******** de 1********. Sur ce bien-fonds sis à la Place 3********, est édifié un bâtiment voué à l’habitation et au commerce.

B.                               Le 8 mars 2006, le Département de l’économie (devenu dans l’intervalle le Département de l’économie et du sport, ci-après: le Département) a, en application de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB, RSV 935.31), délivré une licence pour le night-club à l’enseigne «B.________», dont les locaux se trouvent dans les sous-sols du bâtiment dont Z.________ est la propriétaire. Cette licence au sens de l’art. 34 LADB comprenait une autorisation d’exercer, accordée à C.________, et une autorisation d’exploiter, octroyée à la société Y.________ S.A. (ci-après: Y.________). Le 2 juillet 2008, le Département a accordé la licence pour l’exploitation de B.________, ainsi que pour la discothèque «D.________», dont les locaux se trouvent au rez-de-chaussée et au premier étage du même bâtiment que celui qui abrite B.________. Ces deux décisions désignent A. X.________ comme titulaire de l’autorisation d’exercer et Y.________ de l’autorisation d’exploiter. Cette décision a fait l’objet de l’arrêt rendu le 3 décembre 2009 par le Tribunal cantonal (cause GE.2008.0163). Le 17 décembre 2009, à la suite de cet arrêt, le Département a délivré une licence pour l’exploitation de B.________ et une autre pour l’exploitation du D.________. Ces deux décisions désignent A. X.________ comme titulaire de l’autorisation d’exercer et Y.________ de l’autorisation d’exploiter.

C.                               Le 5 avril 2012, à la suite de la réunion des locaux du B.________ et du D.________, le Département a délivré une nouvelle licence pour les deux établissements (à l’enseigne du D.________-B.________), portant sur deux night-clubs, (l’un d’une capacité de 150 personnes, l’autre de 400 personnes, personnel compris), ainsi qu’un fumoir provisoire. La validité de la licence a été limitée au 31 juillet 2012. Le 2 juin 2012, entre 2h et 2h15, le Groupe de prévention du bruit de la police municipale de Lausanne a contrôlé la capacité du D.________-B.________. Il a relevé la présence de 431 personnes, soit 7,75% de plus que permis. Des photographies ont été prises à cette occasion. A raison de ces faits, le Préfet de Lausanne a rendu, le 27 juin 2012, une ordonnance pénale par laquelle il a reconnu A. X.________ coupable de violation de la LADB et l’a condamné à une amende de 300 fr. Cette ordonnance est entrée en force. Le 28 septembre 2012 vers 1h30, la police municipale a constaté qu’un «nombre impressionnant» de fêtards se trouvait sur la chaussée devant le D.________-B.________. Les deux premières voies de circulation, ainsi que la voie du bus étaient occupées par les noctambules. Les responsables de la sécurité du D.________-B.________ ont expliqué aux policiers qui sont intervenus être complètement dépassés par l’affluence des clients.

D.                               Le 12 octobre 2012, le Département a délivré une nouvelle licence pour l’exploitation du D.________-B.________, portant sur deux nights-clubs et un fumoir provisoire. La capacité totale maximale de l’établissement est de 550 personnes (y compris le personnel). La validité de la licence est limitée au 31 mars 2013. Elle comprend les conditions fixées dans un courrier adressé le 12 octobre 2012 par le Département à A. X.________ pour Y.________, soit la mise en place d’un concept de sécurité, prévu comme suit:

«1. Veiller et maintenir les clients sur le trottoir dans le périmètre suivant : bas des escaliers ******** jusqu’à la pharmacie ********, sise à la place 3********, tout en laissant un passage pour les citoyens lambdas;

2. Prévoir 3 personnes pour ce travail;

3. Les vendredi et samedi de 23h00 à 5h30 ou jusqu’à ce que la clientèle quitte les lieux».    

E.                               A. X.________ et Y.________ ont recouru contre la décision du 12 octobre 2012, dont ils demandent l’annulation en tant qu’elle leur impose le concept de sécurité. Le Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), se déterminant pour le Département, propose le rejet du recours. Le Service de la police du commerce de la Commune de Lausanne (PCCom) en fait de même. Invités à répliquer, les recourants ont maintenu leurs conclusions.

F.                                Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 10 juillet 2013 à 1********. Il a entendu Me Gilles Robert-Nicoud, pour les recourants; Mme E.________, pour le SPECo; Mme F.________ et M. G.________, pour la PCCom; le sergent H.________, de la Police municipale de Lausanne.    

G.                               Après l’audience, la PCCom a produit les concepts de sécurité relatifs aux établissements «I.________» et «J.________». Les parties se sont déterminées sur ces pièces et l’ensemble de la procédure. Le 9 octobre 2013, le juge instructeur a rejeté la demande de mesures provisionnelles présentée par la PCCom.

H.                               Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Selon les recourants, la condition relative à la mise en place d’un concept de sécurité, assortie à la licence octroyée le 12 octobre 2012, serait dépourvue de base légale et disproportionnée. Ils se plaignent ainsi, de manière implicite, d’une atteinte à leur liberté économique, en lien avec l’exploitation du D.________-B.________.

2.                                a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1 Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (art. 26 al. 2 Cst/VD; ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204, et les arrêts cités), notamment l’exploitation d’établissements publics soumis à la LADB (arrêts GE.2010.0214 du 12 septembre 2011; GE.2008.0244 du 6 janvier 2011). Elle est invocable aussi bien par les personnes physiques que morales (ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230ss). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p. 12; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43, et les arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 204; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).

b) L’exploitation des établissements ne doit pas être de nature à troubler de manière excessive la tranquillité publique; les titulaires de la licence ou de l’autorisation simple doivent veiller au respect de celle-ci dans l’établissement et à ses abords immédiats (art. 53 al. 2 LADB). Cette disposition donne une base légale aux mesures ordonnées par le Département, imposant aux titulaires de la licence un concept de sécurité, applicable dans un périmètre déterminé, y compris l’obligation d’y affecter du personnel (arrêts GE.2010.0214 et GE 2008.0244, précités). La question de savoir si la mesure critiquée peut aussi se fonder sur des prescriptions du droit communal (réservé à l’art. 53 al. 1 LADB), comme le soutient le Service de la police du commerce de la Commune de Lausanne dans sa réponse au recours, souffre de rester indécise, car la décision attaquée ne s’y réfère pas.      

3.                                a) Le concept litigieux, tel que décrit dans le courrier du Département du 12 octobre 2012, vise à assurer la sécurité et la tranquillité publiques à l’intérieur du D.________-B.________ et aux abords de celui-ci, soit le bas de l’avenue 4********, la portion de la rue 3********, entre les escaliers ******** et la pharmacie qui se trouve au n°******** de la rue 3********, soit un périmètre d’environ 40m  de long et 5m de large. La mesure critiquée a un double but, interne et externe à l’établissement. Il s’agit de garantir le respect des normes de capacité (de 550 personnes en l’occurrence); une affluence excessive va à l’encontre des règles de sécurité, car elle crée par elle-même des risques de débordements qui peuvent dégénérer, et compromet les règles en matière de police du feu et de tranquillité des habitants du quartier, notamment en termes de bruit, ainsi que la sécurité du trafic des usagers des voies publiques adjacentes. En particulier, il existe le risque que les clients du D.________-B.________ qui sortent sur la voie publique, pour y fumer et boire, causent des attroupements sur le bas de l’avenue 4******** et la Place 3********. Ils gênent ainsi la circulation automobile, constante à cet endroit, y compris la nuit jusqu’à 5h. L’alcool aidant, le danger de heurts entre les noctambules et les automobilistes s’accroît avec l’avancement de la soirée et de la nuit. Les incidents des 2 juin et 28 septembre 2012 ont déterminé l’intervention du Département. La situation ne s’est pas améliorée depuis le prononcé de la décision attaquée. Lors de l’audience du 10 juillet 2013, la Police municipale a produit le rapport établi le 9 juillet 2013 par le sergent-major K.________. Il en ressort que les noctambules occupent la chaussée pendant la nuit, malgré la barrière (de type «vauban») installée à proximité et les interventions du personnel de sécurité. L’action de la police produit ses effets aussi longtemps qu’elle dure, après quoi, tout revient dans le désordre. Le dossier photographique produit par la police municipale est éloquent, notamment pour ce qui concerne la nuit du 28 septembre 2012 et celle du 21 juin 2013. On y voit des dizaines de personnes occuper le trottoir devant le D.________-B.________, ainsi qu’une portion de la rue, fumant, palabrant, téléphonant, buvant. Il s’agit d’un véritable attroupement de badauds, et non du déambulement de passants. Le trouble à l’ordre et la sécurité publics que représente ce phénomène, ainsi que la nécessité de prévenir tout débordement constitue l’intérêt public qui justifie la mesure critiquée. Le fait que l’établissement en question ait fait l’objet de contrôles qui ont révélé l’inobservation des normes de bruit, s’agissant de la musique diffusée, ou la violation de l’interdiction du travail au noir et des règles du droit du travail, ne sont pas décisives à cet égard.

b) La notion «d’abords immédiats» à laquelle se réfère l’art. 53 al. 2 LADB est juridiquement indéterminée. Cela étant, le périmètre du concept de sécurité ne peut s’étendre trop au loin, ce que souligne l’adjectif «immédiats». Au-delà d’un rayon de quelques mètres, les éventuelles difficultés rencontrées relèvent du maintien de l’ordre public, qui est du ressort de la police (arrêts GE.2010.0214 et GE.2008.0244, concernant des établissements de Montreux, dans lesquels les périmètres ont été jugés trop étendus). Lors de l’inspection locale du 10 juillet 2013, le Tribunal a pu se rendre compte que, contrairement à ce qu’allèguent les recourants, le périmètre du concept de sécurité délimité par le SPECo, comprenant quelques dizaines de mètres carrés, n’est certainement pas trop vaste par rapport à l’objectif visé, qui est d’éviter la formation d’attroupements sur le trottoir du bas de l’Avenue 4******** et de la Place 3********. Le ch. 1 du concept de sécurité imposé par la décision attaquée doit dès lors être maintenu.

c) Les recourants font valoir que les clients qui occupent occasionnellement la chaussée sont aussi ceux d’autres établissements voisins, à l’enseigne du «J.________» , du «L.________» et du «I.________». Ils se plaignent à cet égard d’une inégalité de traitement.

aa) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).

bb) Après l’audience du 10 juillet 2013, la PCCom a produit les concepts de sécurité concernant le night-club «J.________», ainsi que celui concernant le café-restaurant à l’enseigne «Le L.________ et I.________ Bar». Les recourants ont pu se déterminer à leur propos. «J.________», d’une capacité de 300 personnes, est ouvert tous les jours de 17h à 3h. Cinq agents de sécurité doivent être présents (soit deux à l’intérieur et trois à la porte et à l’extérieur) le jeudi, sept les vendredis et samedis (soit quatre à l’intérieur et trois à la porte et à l’extérieur, notamment pour prêter main forte aux agents de sécurité du D.________-B.________). «Le L.________ et I.________ Bar», d’une capacité de 162 personnes est ouvert de 5h à 24h du lundi au jeudi, et de 6h30 à 24h les vendredis et samedis; ces jours-là, un agent de sécurité doit être présent à l’extérieur. Il résulte de cela que le nombre total d’agents de sécurité que les trois établissements doivent mettre à disposition à l’extérieur de leurs locaux, soit à proximité immédiate de la zone de sécurité délimitée par le SPECo, selon la décision attaquée, est de sept personnes jusqu’à 24h (soit trois du «J.________», un du «L.________ et I.________ Bar» et trois du D.________-B.________), de six jusqu’à 3h (soit trois du «J.________» et trois du «D.________-B.________») et de trois après 3h (soit ceux du D.________-B.________). Lorsque le «L.________ et I.________ Bar» ferme, à minuit, ses clients qui souhaitent continuer à se divertir à proximité peuvent se rabattre sur «J.________», jusqu’à 3h, ou sur le «D.________ B.________». Il suit de là que l’immense majorité des noctambules qui provoquent, tard dans la nuit, les attroupements auxquels la décision attaquée veut mettre fin, provient du D.________-B.________. L’estimation faite par le sergent H.________ lors de l’audience du 10 juillet 2013, qui estime cette part à 85%, paraît correcte. Sur cette base, il est logique d’imposer au D.________-B.________, qui est l’établissement qui, des trois considérés, a la plus grande capacité et ferme le plus tard, d’assurer la mise en œuvre du concept de sécurité. Que le personnel actuellement disponible au D.________-B.________ ne suffise pas à endiguer et à disperser le flot des badauds qui encombrent le trottoir, n’est pas contesté. Les agents en place ont plusieurs fois indiqué aux policiers être dépassés par la situation, comme le confirme le rapport de la Police municipale relatant l’incident du 28 septembre 2012. Les ch. 2 et 3 des conditions fixées dans la décision attaquée doivent être maintenus.

4.                                Les recourants invoquent le principe de la proportionnalité.

a) Selon celui-ci, une mesure  restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude), lesquels ne peuvent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1 p. 346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).

b) Les recourants ont proposé des mesures alternatives, consistant à placer des poteaux métalliques reliés par des chaînes devant leur établissement, quitte pour eux à les installer tous les soirs et les enlever en fin de nuit. Pour le Tribunal qui a inspecté les lieux, une telle mesure serait insuffisante. Une simple barrière n’est pas de nature à dissuader la foule d’affluer; elle ne permettrait pas de canaliser les badauds pour éviter tout débordement sur l’avenue 4******** et la rue 3********. Il est même possible qu’une telle installation conforte les clients du D.________-B.________ dans l’idée que le trottoir ainsi délimité serait devenu une sorte d’extension du club, à l’instar d’une terrasse, dont ils pourraient disposer librement. De même, la barrière (dite «vauban») existante n’a pratiquement pas d’effet dissuasif, comme le montre le lot de photographies joint au dossier. 

c) Les recourants tiennent les coûts de la mesure imposée par le concept de sécurité pour prohibitifs.

aa) Dans leurs déterminations finales du 4 septembre 2013, les recourants, tablant sur un coût horaire de 20 à 25 fr., estiment les coûts supplémentaires à 985,50 fr. en moyenne par week-end, soit en moyenne à 52'746 fr. par an. Comparé au chiffre d’affaires d’une discothèque d’une capacité de 550 personnes, ouverte jusqu’à 5h le week-end, ce montant n’est assurément pas excessif par rapport à l’intérêt public en jeu (soit la sécurité des noctambules).

bb) Au regard de la nécessité d’assurer la sécurité du public aux abords du D.________-B.________, et notamment de prévenir tout risque d’interférence avec le trafic automobile empruntant l’Avenue 4******** et la Place 3********, les autorités cantonale et communale doivent prendre les mesures qui s’imposent. Celles qui ressortent de la décision attaquée répondent à l’intérêt public et restent proportionnées. Les recourants ne sauraient opposer leur propre vision de la sécurité publique aux autorités qui en ont la charge. Si les mesures prévues par la décision attaquée ne produisent pas l’effet escompté, il faudra envisager des mesures encore plus restrictives, telles que la limitation des horaires d’exploitation, voire la fermeture (provisoire ou définitive) de l’établissement.  

5.                                Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge des recourants (art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 52, 55 et 56 LPA-VD).   

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 12 octobre 2012 par le Département de l’économie et du sport est confirmée.

III.                                Un émolument de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 7 novembre 2013

 

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.