TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 18 janvier 2013
Composition	Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;  M. Eric Brandt et M. Eric Kaltenrieder, juges; M. Vincent Bichsel, greffier.

 

recourante

X.________, à 1********, représentée par Me Jean-Pierre BLOCH, avocat à Lausanne,

  

autorité intimée

Service de la promotion économique et du commerce, SPECo, représentée par Police cantonale du commerce, à Lausanne.

  

 

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours X.________ c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce du 8 novembre 2012 (décision de fermeture provisoire du salon "Y.________", rue ********, 1********)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ s'est annoncée en janvier 2006 à la Police cantonale du commerce (PCC) comme tenancière d'un salon de massage nommé "Y.________" (auquel il est également fait référence, dans certaines pièces, sous la dénomination "Le Y.________"), situé à 1********.

B.                               Par décision du 26 avril 2007, X.________ s'est vu signifier par la PCC un avertissement, au motif que la Gendarmerie vaudoise avait constaté dans le salon en cause, le 8 mars 2007, la présence d'une ressortissante étrangère en situation irrégulière (sans visa ni autorisation de travail), d'une part, et que le registre obligatoire n'avait pu être consulté sur place, d'autre part. Les considérants de cette décision attiraient l'attention de l'intéressée sur l'obligation lui incombant de tenir un registre, régulièrement mis à jour, de toutes les personnes qui exerçaient la prostitution dans le salon; la PCC lui communiquait dans ce cadre notamment la teneur intégrale des art. 13 de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05) et 7 du règlement d'application de cette loi, du 1^er septembre 2004 (RLPros; RSV 943.05.1), et lui rappelait que le registre devait être tenu à disposition des autorités compétentes en tout temps.

C.                               X.________ s'est annoncée en novembre 2008 à la PCC en tant que tenancière de deux autres salons nommés respectivement "Y.________ 2" et "Y.________ 3", également situés à 1********.

D.                               A l'occasion d'un contrôle du salon "Y.________" effectué le 11 novembre 2008 par la Police de sûreté, il a été constaté la présence dans ce salon d'une personne étrangère en situation irrégulière (sans autorisation de travail), laquelle n'était en outre pas inscrite dans le registre. Entendue à ce propos le 24 novembre 2008, X.________ a déclaré en particulier ce qui suit:

"D.4      Le 11 novembre 2008, vers 19h00, Mlle […], ressortissante colombienne, a été interpellée dans votre salon de massage, Le Y.________, […] alors qu'elle s'adonnait à la prostitution sans être au bénéfice d'une autorisation de travail. Veuillez vous expliquer à ce sujet?

R          Je crois que cette fille est arrivée chez moi le 11 novembre vers midi. Je précise que le samedi d'avant elle m'a téléphoné suite à la parution de mon annonce dans laquelle je recherchais des femmes avec papiers. Elle m'a dit qu'elle avait un permis. Nous avons décidé de nous voir le lundi à 1******** […] à 19:00 dans mon salon. Lorsque je suis arrivée, la fille qui travaille dans mon salon m'a annoncé que la police était venue. Pour vous répondre, la colombienne n'a pas été enregistrée dans mon salon. Si j'avais su qu'elle n'avait pas de papiers, je ne l'aurais pas engagée."

Compte tenu de ces irrégularités, la PCC a adressé à X.________, par décision du 11 février 2009, un "ultime avertissement avec menace de fermeture de son salon". Les considérants de cette décision attiraient une nouvelle fois l'attention de l'intéressée sur l'obligation lui incombant de tenir un registre, régulièrement mis à jour, de toutes les personnes qui exerçaient la prostitution dans le salon.

E.                               La Gendarmerie vaudoise a procédé à un nouveau contrôle du salon "Y.________" le 19 juillet 2012. Il résulte du rapport établi à cette occasion que la présence de trois personnes exerçant une activité y avait été constatée, dont une n'était pas autorisée à travailler en Suisse; il avait par ailleurs été constaté que le registre n'était pas tenu à jour - deux des trois personnes en cause (dont celle en situation irrégulière) n'étant pas enregistrées.

Par courrier du 22 août 2012, la PCC a relevé qu'au vu de ces nouvelles irrégularités et du fait que l'intéressée avait d'ores et déjà fait l'objet de deux avertissements, il serait en droit d'ordonner la fermeture immédiate et définitive du salon en cause.

Invitée à se déterminer, X.________, agissant désormais par l'intermédiaire de son conseil, a fait valoir par courrier du 10 septembre 2012 qu'au moment du contrôle en cause, elle était absente (pour cause de maternité) et avait confié la charge du salon à une amie. Cela étant, la personne en situation irrégulière dont la présence avait alors été constatée avait débuté son activité avant d'avoir reçu son "feu vert" - faute précisément de lui avoir présenté l'autorisation de travail dont elle prétendait bénéficier -, ce qui expliquait qu'elle ne soit pas inscrite dans le registre; pour le reste, son amie alors en charge du salon avait affirmé que le registre était complet, étant précisé que les coordonnées manquantes figuraient "peut-être sur une feuille volante". Invoquant sa bonne foi, X.________ estimait qu'aucune mesure ne devait être rendue s'agissant de l'exploitation de son salon.

Par décision du 8 novembre 2012, la PCC a ordonné la fermeture immédiate pour une durée de trois mois des salons "Y.________", Y.________ 2" et "Y.________ 3", retiré l'effet suspensif à un éventuel recours et fixé l'émolument de cette décision à 500 francs. Elle a en substance relevé que la Police de sûreté avait constaté tant la présence de personnes en situation irrégulière s'adonnant à la prostitution dans le salon en cause que l'absence ou la mauvaise tenue du registre, ce qui justifiait la fermeture du salon - de façon provisoire, par respect du principe de proportionnalité - indépendamment de tout devoir de contrôle du tenancier dans la tenue du registre.

F.                                X.________ a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 15 novembre 2012, concluant à son annulation et requérant, à titre préalable, la restitution de l'effet suspensif au recours. Après avoir indiqué qu'elle n'exploitait plus, "depuis 2 ans", les salons "Y.________ 2" et "Y.________ 3", elle a en substance soutenu qu'elle n'avait "jamais eu vent" d'un contrôle auquel la Police de sûreté aurait procédé le 11 novembre 2008 et n'avait jamais reçu le second avertissement du 11 février 2009, invoquant dans ce cadre une ordonnance pénale rendue le 5 novembre 2012 par le Ministère public de l'arrondissement du Nord vaudois ne faisant état, à titre d'antécédent, que d'une condamnation préfectorale le 3 septembre 2007. Pour le reste, elle sollicitait la possibilité d'avoir accès au dossier, afin "d'en avoir le cœur net", avant de déposer un mémoire ampliatif.

Le 7 décembre 2012, l'autorité intimée a adressé un "avertissement avec menace de dénonciation" à la recourante, estimant que la procédure relative à la cessation ou au transfert de l'exploitation des salons "Y.________ 2" et "Y.________ 3" n'avait pas été respectée. Un délai au 7 janvier 2013 a été imparti à l'intéressée pour se déterminer sur ce point.

Par écriture du 13 décembre 2012, l'autorité intimée a principalement conclu à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement au rejet tant de la requête de la recourante tendant à la restitution de l'effet suspensif que du recours.

G.                               Le tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Interjeté en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En particulier, la recourante conteste avoir eu connaissance du contrôle réalisé par la Police de sûreté le 11 novembre 2008 et de l'avertissement que lui aurait adressé l'autorité intimée à la suite de ce contrôle le 11 février 2009; quoi qu'en dise cette dernière, la motivation du recours apparaît dans ce cadre suffisante (au sens de l'art. 79 al. 1 LPA-VD) - la question du bien-fondé et de la pertinence d'un tel argument, s'agissant notamment d'apprécier, le cas échéant, si et dans quelle mesure ce point pourrait se révéler déterminant, comme le laisse entendre l'intéressée "étant donné que les antécédents sont manifestement mis en exergue par l'Autorité intimée pour justifier sa décision", relevant du fond du litige.

2.                                Cela étant, il convient de relever d'emblée que les questions liées à la procédure relative à la cessation (ou au transfert) de l'exploitation des salons "Y.________ 2" et "Y.________ 3" échappent à l'objet de la contestation - et, partant, à l'objet du litige - tel que circonscrit par la décision attaquée (cf. ATF C_777/2009 du 21 avril 2010 consid. 1.1), et n'ont dès lors pas à être examinées ici. Seul est ainsi litigieuse la fermeture pour une durée de trois mois du salon "Y.________" - respectivement, dans l'hypothèse où la recourante n'en aurait pas cessé ou transféré l'exploitation, également des "Y.________ 2" et "Y.________ 3" - compte tenu des irrégularités constatées par la Gendarmerie vaudoise le 19 juillet 2012 malgré deux avertissements préalables pour des faits similaires - la recourante contestant précisément, comme déjà relevé, avoir eu connaissance du second contrôle et du second avertissement.

a) La loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05) a notamment pour but de réglementer les modalités de l'exercice de la prostitution afin de garantir en particulier que les conditions d'exercice de cette activité soient conformes à la législation (cf. art. 2 LPros). La police cantonale procède à un recensement des personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros). Selon l'art. 13 LPros, dans tout salon doit être tenu un registre, constamment à jour, portant tous renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution dans le salon (al. 1); les autorités compétentes au sens de la présente loi peuvent contrôler ce registre en tout temps (al. 2); le Conseil d'Etat définit le contenu de ce registre (al. 3). L'art. 7 du règlement d'application du 1^er septembre 2004 de la LPros (RLPros; RSV 943.05.1) précise que par registre au sens de l'art. 13 LPros, il faut comprendre tout support de données (notamment papier ou informatique) contenant la liste constamment tenue à jour des personnes exerçant la prostitution dans le salon (al. 1); cette disposition contient une énumération des différentes rubriques que le registre doit comporter (al. 2).

b) Aux termes de l'art. 15 al. 1 LPros, la police cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d'un salon, pour trois mois au moins, notamment lorsque celui-ci a fait l'objet d'une annonce concernant des informations erronées sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent (let. b) ou qu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public (let. c). L'art. 8 al. 2 précise dans ce cadre que, s'agissant de la sécurité et de l'ordre publics, la fermeture immédiate peut être prononcée pour les mêmes motifs que ceux énumérés à l'article 16 LPros.

Selon l'art. 16 LPros, la police cantonale du commerce peut prononcer la fermeture définitive d'un salon notamment lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou lorsque s'y trouve un mineur (let. a). Cette disposition ne prévoit pas d'autre mesure que la fermeture définitive du salon. Selon la jurisprudence toutefois, l'exigence de la gradation de la sanction découle directement du principe de la proportionnalité; selon l'adage "qui peut le plus peut le moins", l'autorité est ainsi libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive - notamment prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire de l'établissement - lorsque les circonstances le commandent (arrêt GE.2009.0127 du 16 septembre 2010 consid. 4c et les références).

Le Tribunal fédéral a confirmé qu'au sens de l'art. 16 let. a LPros, la fermeture définitive d'un salon est soumise uniquement à la condition qu'il s'y produise des atteintes majeures à l'ordre public, à la tranquillité et à la salubrité publics, ainsi que des violations répétées de la législation, indépendamment de tout devoir de contrôle du tenancier dans la tenue du registre. En effet, cette disposition ne désigne pas l'auteur des atteintes; ainsi importe-t-il peu que les violations de l'ordre public soient le fait de l'exploitant du salon, de clients ou de personnes s'adonnant à la prostitution. Dès lors, il incombe à ceux qui sont susceptibles de subir les effets d'une fermeture de s'organiser de manière à ce que la législation soit respectée, sans qu'il y ait lieu de désigner qui est en charge d'une telle obligation (ATF 2C_357/2008 du 28 août 2008 consid. 3.2; arrêt GE.2009.0127 précité, consid. 2e).

3.                                En l'espèce, la recourante fait en substance valoir qu'elle n'aurait jamais été informée qu'un contrôle aurait été effectué dans le salon "Y.________" en novembre 2008 et n'aurait jamais reçu d'avertissement en lien avec un tel contrôle; elle laisse entendre que ce point pourrait se révéler déterminant, "étant donné que les antécédents sont manifestement mis en exergue par l'Autorité intimée pour justifier sa décision", et sollicite la possibilité d'avoir accès au dossier avant de déposer un mémoire ampliatif.

a) Il résulte des pièces versées au dossier qu'à la suite du contrôle effectué le 11 novembre 2008, la recourante a été entendue comme prévenue le 24 novembre 2011 par la Police de sûreté; cette audition a fait l'objet d'un rapport, dont chaque page a été signée par l'intéressée. Cette dernière a expressément été informée dans ce cadre du contrôle en cause et des constatations faites à cette occasion (cf. let. D supra) - au demeurant, invitée à se déterminer, elle a en substance admis les faits (sauf à relever qu'elle n'avait pas encore eu l'occasion de s'assurer que la personne en cause était au bénéfice d'une autorisation de travail, comme elle le prétendait, ni de l'inscrire dans le registre). La recourante ne saurait dès lors soutenir, à l'évidence, qu'elle n'aurait jamais été informée de ce contrôle.

Quant à l'avertissement du 11 février 2009, il résulte d'un formulaire de suivi du courrier de la Poste et de l'annotation manuscrite de l'autorité intimée sur ce formulaire qu'il a été adressé à la recourante le 12 février 2009 par courrier recommandé; le tribunal ne voit aucun motif de remettre en cause cet élément, étant précisé que, comme le relève à juste titre l'autorité intimée, l'existence de l'avertissement du 11 février 2009 était expressément mentionnée dans le courrier adressé à l'intéressée le 22 août 2012 et que cette dernière ne s'en est aucunement étonnée dans ses déterminations du 10 septembre 2012 - indiquant bien plutôt que le fait qu'elle ait déjà fait l'objet de "mesures" (au pluriel) l'avait depuis lors justement incitée à respecter scrupuleusement la réglementation en vigueur. Au demeurant, à la lettre de l'art. 16 let. a LPros, c'est l'existence de violations r¿étées de la législation qui est de nature à justifier la fermeture d'un salon - et non l'existence de plusieurs avertissements préalables; or, comme relevé ci-dessus, on peut tenir pour établi que de telles violations ont été constatées non seulement en mars 2007 et juillet 2012, mais également en novembre 2008, ce dont la recourante a été dûment informée. Dans ces conditions, la décision litigieuse ne saurait être remise en cause pour le seul motif que, par hypothèse, l'avertissement du 11 février 2009 ne serait jamais parvenu à la recourante.

Il importe peu, dans ces conditions, que l'ordonnance pénale du 5 novembre 2012 produite à l'appui de son recours ne fasse état (pour une raison ou une autre) que d'un seul antécédent en 2007 - étant rappelé dans ce cadre que l'autorité administrative peut s'écarter de décisions pénales notamment si elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en considération par celui-ci (cf. ATF 1C_567/2011 du 12 mars 2012 consid. 3.1 et les références; ATF 2C_901/2011 du 20 janvier 2012 consid. 2), hypothèse qui apparaît manifestement réalisée en l'occurrence.

b) Compte tenu de ce qui précède, il n'apparaît pas nécessaire de faire droit à la requête de la recourante tendant à pouvoir consulter le dossier avant de déposer un mémoire ampliatif. On ne voit pas en effet en quoi une telle consultation et une écriture subséquente de son conseil serait de nature à apporter des éléments déterminants pour l'issue du litige, dès lors que le contrôle effectué en novembre 2008 et les violations de la législation constatées à cette occasion (alors admises par l'intéressée) ne sauraient manifestement être remis en cause; bien plutôt, la cour de céans estime que les pièces figurant au dossier lui ont permis de se former une conviction sur ce point que les allégations de l'intéressée ne sauraient modifier. C'est le lieu de relever que la recourante aurait eu tout loisir de consulter le dossier dans le cadre de la procédure visant à garantir son droit d'être entendue (cf. le courrier de l'autorité intimée du 22 août 2012), respectivement, le cas échéant, avant de déposer son recours - lequel, daté du 15 novembre 2012, est parvenu au tribunal le 21 novembre 2012, alors que le délai de recours n'arrivait à échéance que le 10 décembre 2012.

c) Pour le reste, la recourante n'avance aucun autre motif à l'appui de son recours. On se contentera de relever, à toutes fins utiles, que les arguments développés dans ses déterminations du 10 septembre 2012 ne résistent pas davantage à l'examen. Selon la jurisprudence rappelée ci-dessus en effet (cf. consid. 2b), il importe peu que les violations de l'ordre public constatées soient le fait de l'exploitant du salon de massage, de clients ou de personnes s'adonnant à la prostitution; dans le cas d'espèce, le fait que la recourante ait momentanément délégué l'exploitation du salon concerné, qu'elle n'ait pas été présente au moment des violations constatées ou encore qu'elle n'ait pas autorisé telle ou telle masseuse en situation irrégulière à exercer son activité sont ainsi sans incidence sur la décision de fermeture de ce salon. Quant à la quotité de la mesure prononcée (fermeture provisoire d'une durée de trois mois, correspondant au minimum légal en cas de fermeture immédiate au sens de l'art. 15 al. 1 LPros), elle ne prête pas le flanc à la critique, s'agissant de violations graves et répétées tant de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), en lien avec la présence de prostituées en situation irrégulière, que de la LPros, en lien avec la tenue incomplète, respectivement l'absence, du registre (concernant la proportionnalité de telles mesures, cf. arrêt GE.2009.0127 précité, consid. 4).

4.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée; le recours apparaissant manifestement mal fondé, il est renoncé à l'échange d'écritures ainsi qu'à toute autre mesure d'instruction (cf. art. 82 al. 1 LPA-VD). Dès lors qu'il est statué sur le fond par décision immédiate, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la requête de la recourante tendant à la restitution de l'effet suspensif au recours, cette requête n'ayant plus d'objet.

Un émolument de justice, par 1'500 fr., doit être mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD).

Compte tenu de l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 8 novembre 2012 par la Police cantonale du commerce est confirmée.

III.                                Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante X.________.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 18 janvier 2013

 

 

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.