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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 20 février 2014 |
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Composition |
M. François Kart, président; M. François Gillard, assesseur et |
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Recourant |
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Camping Caravaning Club Vaudois, à Villeneuve, représenté par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, Avocat, à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Service de la mobilité, représenté par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne, |
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Autorité concernée |
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Municipalité de Gryon, |
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Propriétaires |
1. |
André BRON, à Fräschels, |
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2. |
Irmgard BUCHER, à Lörrach (Allemagne), |
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3. |
Jacques BURNIER, à Grandson, |
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4. |
Jean-André COSANDEY, à Lausanne, |
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5. |
César DE AMBROGI, à Lausanne, |
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6. |
Bernard FROIDEVAUX, à La Chaux-de-Fonds, |
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7. |
Claude GASSER, à Yverdon-les-Bains 1, |
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8. |
Hugo GASSER, à Sonceboz-Sombeval, |
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9. |
Eric GROGNUZ, à Poliez-Pittet, |
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10. |
Jérôme HARTMANN, à |
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11. |
Jean-Claude HAUSAMAN, à Paudex, |
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12. |
Michel MAIBACH, à Aigle, |
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13. |
Raymond MARELLI, à Mex VD, |
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14. |
Lars MASTIAUX, à Dorsten (Allemagne), |
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15. |
Michel NIMIS, à Bernex, |
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16. |
Marcel PELLET, à Bure, |
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17. |
Pierre-Alain REYMOND, à Boussens, |
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18. |
Alain RICHARD, à Lausanne, |
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19. |
Rachel SMITH, à Gryon, |
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20. |
Erwin STUDER-MESSNER, à Gletterens, |
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21. |
Cérdic STUDER, à Lausanne, |
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22. |
William TRELAWNY, c/o Mme Tavel, à Chesières, |
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23. |
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Objet |
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Recours Camping Caravaning Club Vaudois c/ décision du Service de la mobilité du 29 janvier 2013 (démontage des sas hivernaux) |
Vu les faits suivants
A. Le Camping Caravaning Club Vaudois (ci-après: CCCV) exploite le Camping des Frassettes, sur le territoire de la Commune de Gryon, à l'endroit dit “Barboleusaz“. Le camping se situe dans la zone de camping et caravaning telle que définie à l’art. 33 du Règlement du plan général d’affectation communal, approuvé le 6 mai 1983 par le Conseil d'Etat.
Le Camping des Frassettes est régi par un règlement de camp ainsi que par des dispositions d’application de ce règlement relatives aux résidents saisonniers et aux auvents. Ces dernières sont intitulées “Dispositions particulières pour la mise en place d’un auvent à la Barboleusaz“ (ci-après: les dispositions sur les auvents). Ces règlements et dispositions d’application, tous datés du 19 décembre 2003, ont été avalisés le 10 février 2004 par la Municipalité de Gryon (ci-après: la municipalité), sous réserve de quelques points qui ne sont pas pertinents en l’espèce.
B. Le 4 juin 2012, le Service de la mobilité a effectué une visite du Camping des Frassettes. A l’issue de cette visite, il a écrit le 11 juillet 2012 au CCCV. Dans son courrier, il relevait que le Camping des Frassettes ne disposait pas d’une autorisation d’exploiter délivrée par la municipalité alors que celle-ci est exigée par l’art. 17 de la loi du 11 septembre 1978 sur les campings et caravanings résidentiels (LCCR; RSV 935.61). Il constatait également la présence d’annexes en bois d’une surface de 7 m2 en général, accolées aux caravanes. Il relevait à cet égard que, en application de l’art. 10 du règlement d’application du 23 avril 1980 de la LCCR (RLCCR; RSV 935.61.1), seul un auvent en toile était admis, un sas hivernal pouvant être installé. Il précisait que, dans les zones de caravaning résidentiel, une directive autorisait ce type d’installations avec une surface maximale de 3 m2. Il était donc d’autant plus difficile d’admettre une surface de 7m2 dans une zone de camping. Il demandait à la municipalité d’indiquer si elle avait autorisé ces installations, cas échéant, à quelles conditions. Toujours le 11 juillet 2012, le Service de la mobilité a encore écrit à la municipalité en lui rappelant que c’était à elle qu’il incombait de veiller au respect des règles fixées par la LCCR.
Dans sa réponse du 1er octobre 2012, la municipalité indiquait au Service de la mobilité que les annexes mises en cause dans son précédent courrier avaient été approuvées dans le cadre de la mise en vigueur du règlement du camp le 10 février 2004. Le même jour, la municipalité a délivré une nouvelle autorisation d’exploiter au Camping des Frassettes, laquelle n’avait jamais été renouvelée depuis 1982. Celle-ci mentionnait sous ch. 4 que la municipalité avait pris connaissance du règlement du camp, du règlement pour résidents saisonniers et des dispositions relatives aux auvents et les avait reconnus conformes. Elle précisait que le règlement et ses annexes ne pouvaient être modifiés qu’après l’accord de la municipalité.
Le 29 janvier 2013, le Service de la mobilité a rendu une décision ordonnant que toutes dispositions soient prises pour que les annexes litigieuses soient démontées à l'issue de la période hivernale, conformément aux dispositions de l'art. 10 RLCCR précité. La décision, dont l’entrée en vigueur était fixée au 30 avril 2014, était pour l’essentiel formulée comme suit:
“ Gryon – Camping des Frassettes: sas hivernal
Monsieur le Président,
Nous nous référons à la visite des lieux du 5 juin 2012 ainsi qu'aux échanges de correspondances qui ont suivi.
Nous avons pris connaissance de la position de la Municipalité de Gryon qui, en adoptant le règlement d'exploitation de votre association qui prévoit ces dimensions à 7 m2 au max., soit env. 3.70m x 1.90 m a implicitement admis les dimensions des sas hivernaux accolés aux caravanes.
Force est de constater que ces dimensions ne correspondent pas à la notion de sas telle que voulue par le législateur. Un sas est un espace défini comme étant une "petite pièce étanche entre deux milieux différents (air et eau; air à des pressions différentes) qui permet le passage" (Petit Robert).
Cette définition est claire. Elle répond à la volonté du législateur de tolérer l'installation pour la période hivernale, soit du 1er octobre au 30 avril, d'un élément qui permette de passer de l'extérieur à l'intérieur.
Il ressort tout aussi clairement du texte légal que ce sas doit être démonté en dehors de cette période, ce d'autant plus que le texte légal précise qu'il est toléré.
Lors de la visite précitée, vous avez indiqué au soussigné que vu la taille des annexes, soit env. 3.70m x 1.90m, il était devenu impossible de trouver un endroit pour les entreposer hors de la période hivernale comme c'était le cas auparavant.
Cette situation démontre bien que ces annexes, dont la surface est de l'ordre de 7 m2, constituent pratiquement une pièce supplémentaire accolée à la caravane et non un sas dont les dimensions admises sont de l'ordre de 2.0m x 1.50m. Le fait que la Municipalité ait admis les dimensions fixées par votre règlement n'implique pas que ces annexes soient installées à demeure.
Le texte de l'article 10 du Règlement d'application de la loi du 11 septembre 1978 sur les campings et caravanings résidentiels (RLCCR; RSV 935.61.1) est précis […]"
C. Par acte du 27 février 2013, le CCCV a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée. Il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que les “sas“ en question soient autorisés toute l’année. Sur le plan formel, l’association recourante estime que la décision querellée aurait dû être notifiée directement aux propriétaires de caravanes concernés. Sur le fond, elle fait valoir que les dispositions relatives aux auvents ont été formellement approuvées par la municipalité dans le cadre de l’autorisation d’exploiter délivrée au camping le 1er octobre 2012 ainsi que, préalablement, lors de la ratification du règlement de camp et de ses annexes le 10 février 2004. Ces installations étant conformes au dit règlement, elle estime que les résidants du camping peuvent se prévaloir du principe de la bonne foi, ce d’autant plus que les autorités ne sont jamais intervenues pour les faire supprimer. L’association recourante dénonce également une violation du principe de la proportionnalité et de l’égalité de traitement. L’art. 10 RLCCR autorise en effet les auvents quatre saisons durant toute l’année alors même que sous l’angle visuel et esthétique, leur impact serait plus important que ceux des sas litigieux. Le CCCV fait enfin valoir que la motivation de la décision querellée n’est pas soutenable dès lors qu’elle s’appuie sur une définition du “sas“ trop restrictive et semble fixer une taille maximale alors même que cette compétence revient à la municipalité.
La municipalité a déposé des observations le 11 mars 2013. Elle conclut à l’annulation de la décision attaquée. Elle explique pour l’essentiel avoir admis les installations litigieuses dès 1995 et avoir approuvé le règlement de camp et ses annexes en 2004. Elle relève que cette approbation a été effectuée à la demande du service cantonal qui a reçu à l’époque copie du règlement et de ses annexes. Soulignant le pouvoir d’appréciation dont elle dispose et la bonne foi des recourants, elle soutient qu'il serait disproportionné d’exiger de fastidieux travaux de démontage tous les printemps alors que les auvents quatre saisons sont quant à eux librement admis. Selon elle, il est nécessaire de pouvoir bénéficier d’une construction isolante en bois à cette altitude, même en été.
Le Service de la mobilité a déposé sa réponse le 23 mai 2013. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il fait notamment valoir que, selon la législation cantonale, les sas litigieux ne sont tolérés que pour le camping hivernal et doivent être démontables. Ce faisant, il doute que l’association recourante et les propriétaires de caravanes puissent se prévaloir du principe de la bonne foi dans la mesure où, jusqu’il y a deux ou trois ans, ces mêmes installations étaient systématiquement démontées par les résidents durant la période estivale. L’autorité intimée soutient pour le reste être compétente pour exiger l’enlèvement des annexes litigieuses durant l'été dès lors qu’elle peut également retirer l’autorisation d’exploitation du camping au sens de l’art. 19 al. 2 LCCR.
Dans ses observations complémentaires du 28 juin 2013, le CCCV précise que si la municipalité a confirmé son accord avec le règlement du camp et ses annexes dans le cadre de l’autorisation d’exploiter délivrée le 1er octobre 2012, elle l’avait déjà fait en 2004, y compris en ce qui concerne les dispositions particulières pour la mise en place de auvents. L’association recourante soutient que l’autorité intimée en avait pris connaissance à l’époque sans pour autant réagir et se prévaut ainsi de la bonne foi des résidents du camping. Elle maintient sur le plan procédural que le service cantonal n’est pas compétent pour connaître de la mesure litigieuse dès lors que celle-ci ne porte pas sur un retrait de l’autorisation d’exploiter mais sur une simple mesure de contrôle.
Par courrier du juge instructeur du 1er octobre 2013, les propriétaires de caravane concernés ont été invités à participer à l'audience prévue le 30 octobre 2013.
D. Le tribunal a tenu audience le 30 octobre 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Un bordereau de pièces complémentaires a été produit par les recourants. Le compte rendu d’audience a, pour l'essentiel, la teneur suivante:
“L’audience débute dans une salle mise à disposition par le camping. La question du droit d’être entendu des propriétaires de caravanes, lesquels ont reçu copies des écritures déposées par les parties et ont été invitées à participer à la présente audience, est abordé. Le président annonce que celles et ceux qui n’ont pas pu faire le déplacement recevront copie du procès-verbal et se verront offrir la possibilité de se déterminer par écrit.
L’association recourante, le Camping Caravaning Club Vaudois (ci-après : CCCV), gère quatre installations du même type en différents endroits du canton. Les membres de l’association se confondent avec les résidents des campings en question. Il en découle que tous les propriétaires concernés par la décision litigieuse sont membres de l’association recourante, destinataire de la décision attaquée.
En ce qui concerne plus spécifiquement l’objet du litige, Me Schlaeppi rappelle que si le règlement de camp date de 2004, on parlait déjà la problématique des sas d’entrée en 1995. Il produit à cet égard un bordereau de pièces complémentaires parmi lesquelles figure un courrier du 3 avril 1995. Selon ses dires, on peut en déduire que la commune avait admis dès cette époque la possibilité de maintenir les installations litigieuses également durant la belle saison. Me Henny conteste l’existence d’une pratique antérieure qui aurait été approuvée, même implicitement, par le service de la mobilité. M. Faerber indique ne disposer d’aucune pièce à ce propos dans le dossier de la cause. Il suppose que les informations circulant entre l’association et la municipalité n’ont pas été transmises aux services cantonaux compétents. Me Henny souligne que, même si une pratique existait préalablement à l’adoption du règlement litigieux par la municipalité, celle-ci doit être considérée comme non conforme au droit cantonal.
Il est rappelé que le règlement de camp et ses annexes ont été adoptés par la Municipalité de Gryon le 10 février 2004. Ceux-ci ne prévoient pas le démontage des sas hivernaux durant la belle saison. M. Faerber indique que les autorités communales requièrent fréquemment l’avis ou le soutien des autorités cantonales dans le cadre de l’élaboration de ce type de règlements, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce. Me Schlaeppi lui fait remarquer que cette collaboration ne repose pas sur une obligation légale. Me Henny oppose que, si la compétence de l’autorité communale n’est pas contestée en ce qui concerne le fait d’édicter le règlement, ce dernier doit en revanche être matériellement conforme au droit cantonal. Interpellé quant à la situation antérieure au règlement, le président de l’association expose être certain que les sas litigieux ne sont plus démontés depuis l’an 2000, voire depuis 1995. Il dit ne pas avoir eu connaissance de la réglementation cantonale en la matière, ce d’autant plus qu’il n’exerçait pas de fonction dirigeante au sein de l’association à cette époque. Le représentant de la municipalité estime quant à lui que la commune n’a pas outrepassé ses compétences mais n’est pas en mesure d’indiquer si, à l’époque, il avait été procédé à un contrôle matériel de la réglementation adoptée avec le droit cantonal.
Le président fait remarquer que l’objet du litige concerne principalement la conformité du règlement de camp - qui date maintenant de plus de dix ans - avec le droit cantonal. Me Schlaeppi affirme dans ce contexte que les constructions à l’intérieur des campings relèvent exclusivement des autorités municipales et conteste la compétence cantonale de rendre des décisions en la matière. Me Henny rappelle quant à lui que les zones de camping ne constituent pas des zones à bâtir ordinaires. Le règlement litigieux vise justement à encadrer de manière restrictive les activités en lien avec la construction au sein des campings tout en observant le cadre fixé par le droit cantonal. Me Henny se propose de produire à première réquisition la délégation de compétence dont bénéficie le service de la mobilité pour rendre des décisions en la matière.
Me Schlaeppi dénonce l’incohérence de la réglementation cantonale en matière de sas et de auvents dès lors que les premiers sont uniquement admis durant la saison hivernale alors que les seconds peuvent être laissés à demeure toute l’année. Il souligne que cette distinction se justifie d’autant moins que certains auvents dits « quatre saisons » sont tout aussi volumineux que les sas litigieux. Interpellé par le président, M. Faerber expose l’historique de l’art. 10 du règlement d’application de la loi du 1er septembre 1978 sur les campings et caravaning résidentiels (RSV 935.61.1; RLCCR). A l’origine, les auvents présentaient une structure fragile et devaient impérativement être démontés durant la saison hivernale. Ils pouvaient être alors remplacés par des sas démontables dont le but principal était de permettre le dépôt de matériel mouillé avant de pénétrer dans la caravane. Il n’a en revanche jamais été question que ces sas prennent la forme d’extensions de la caravane durablement fixées au sol et encore moins que ceux-ci soient affectés à la création de pièces à vivre supplémentaires. Pareilles installations sont uniquement autorisées dans le cadre du caravaning résidentiel. Ce terme recouvre un ensemble de résidences secondaires raccordées aux canalisations - le plus souvent des mobilhomes - qui ne sont pas destinées à être déplacées. Les sas peuvent y être maintenus à l’année dans les limites de volume définies dans une directive édictée par le canton. Par opposition, les campings, tel que celui où nous nous trouvons, sont principalement destinés à l’accueil de caravanes ou de tentes facilement démontables, ou à tout le moins tractables au moyen d’un véhicule à moteur. Au vu des explications fournies, Me Schlaeppi s’étonne de ce que le service de la mobilité ait contesté dans ses précédents courriers la taille des sas installés par les campeurs alors même qu’il appartient aux communes de statuer sur ce point et qu’aucune directive cantonale n’existe à ce propos.
La Cour se déplace dans le camping et procède à une vision locale. Les sas litigieux peuvent être décrits en tant que petites constructions en bois, durablement fixées au sol et parfaitement isolées. L’endroit visité par la cour est aménagé en tant que pièce à vivre et comporte tout le mobilier correspondant. Il bénéficie d’une luminosité naturelle dispensée par deux fenêtres en façade. Plus loin dans le camping, un autre élément, démontable et de taille beaucoup plus modeste est désigné par le représentant du service de la mobilité en tant que sas au sens du droit cantonal. La Cour se déplace encore vers un auvent quatre saisons. Il s’agit d’une installation en toile de taille relativement importante mais ne bénéficiant d’aucune forme d’isolation. M. Faerber confirme que celles-ci peuvent être maintenues tout au long de l’année dès lors qu’elles sont facilement démontables. Le représentant de la municipalité indique que les constructions litigieuses en bois lui semblent préférables d’un point de vue esthétique et paysager. Me Henny lui oppose que la présence d’annexes en bois ne peut s’expliquer que par le fait que leurs propriétaires ne se sentent plus obligés de les démonter durant la belle saison, au mépris des dispositions légales applicables. Sur question du président, M. Burnier indique que la plupart des résidents laissent leur caravane à l’année dans le camping.
Interpellé par le président quant à l’inaction des services de l’Etat durant près de dix ans, M. Faerber expose que le service de la mobilité a d’autres priorités que la visite régulière des campings par ailleurs bien tenus à l’image de celui où nous nous trouvons. Il dit être intervenu à la demande du président de l’association, lequel a expressément sollicité son expertise afin d’examiner la conformité des quatre établissements gérés par la CCCV lors de son entrée en fonction“.
Le compte-rendu de l’audience a été transmis par la cour aux parties, aux propriétaires de caravanes présents à l’audience ainsi qu’à ceux qui n’avaient pas pu faire le déplacement.
Le 7 novembre 2013, le juge instructeur a imparti aux propriétaires de caravane concernés un délai au 28 novembre 2013 pour se déterminer par écrit. Michel Nimis s’est exprimé par courrier du 15 novembre 2013, Bernard Froidevaux et Alain Richard ont effectué la même démarche le 25 novembre 2013.
Les 13 et 14 novembre 2013, l’autorité intimée a produit plusieurs listes de délégations de compétences dans le but d’établir celle de l’adjoint du chef du service de la mobilité dans le cadre de l’application de la réglementation cantonale sur les campings.
Le 27 novembre 2013, l’association recourante a contesté la compétence du service précité arguant que celle-ci ne concernait que le retrait de l’autorisation d’exploiter un camping et non pas la faculté de prohiber l’usage des sas litigieux.
L’autorité intimée s’est encore brièvement déterminée par écrit le 28 novembre 2013.
E. La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes prescrites.
Le recours étant recevable, il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. L’association recourante soutient que la décision querellée aurait dû être notifiée directement aux propriétaires de caravanes concernés.
Ainsi que cela a été expliqué lors de l'audience, les membres de l’association recourante se confondent avec les résidents du camping. Il en découle que tous les propriétaires de caravanes concernés par la décision litigieuse sont membres de l’association destinataire de la décision attaquée. Partant, on ne saurait faire grief à l'autorité intimée d'avoir notifié la décision à cette seule association, étant précisé que les propriétaires concernés ont pu participer à la procédure devant le Tribunal cantonal.
3. La LCCR régit les campings ainsi que les installations qui peuvent y être réalisées. Selon l'art. 1er LCCR, est réputé terrain de camping l'emplacement aménagé en vue de recevoir régulièrement des installations mobiles servant à l'habitation passagère ou saisonnière, telles que tentes, caravanes, fourgonnettes ou voitures de tourisme avec couchettes.
Pour ce qui est des éléments qui peuvent être utilisés comme annexes aux installations énumérées à l'art. 1er LCCR, l’art. 10 RLCCR dispose qu’un avant-toit mobile en toile peut être adjoint à chaque installation; un sas démontable est en outre toléré pour le camping hivernal dont la municipalité peut fixer les matériaux, les dimensions et la couleur. Le règlement de camp du Camping des Frassettes ainsi que son annexe, approuvés par la municipalité dans le cadre du renouvellement de l’autorisation d’exploiter le 1er octobre 2012, fixent la définition, les dimensions et les principales caractéristiques des auvents et autres annexes accolés aux caravanes. L’art. 30 du “règlement de camp“ dispose ainsi qu’un auvent amovible en toile peut être adjoint à chaque installation. Les dispositions particulières pour la mise en place d’un auvent à la Borboleusaz précisent quant à elles que lesdits auvents peuvent être en bois, en dur, ou en toile et que leur surface maximale autorisée est de 7 m2 (art. 1 et 2). Il est spécifié en ce qui concerne la fixation au sol que les câbles et tous autres éléments de fixation doivent être compris dans le périmètre de l’auvent. Les ancrages en dur (ciment, bétonnage, etc…) ne sont en revanche pas autorisés (art. 3.1), de même que l’excavation (art. 3.6).
4. Il convient d'examiner en premier lieu si la décision attaquée repose sur une interprétation correcte de l'art. 10 RLCCR.
a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut pas avoir voulu et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 et les arrêts cités).
b) En l'espèce, le texte de l'art. 10 RLCCR est clair en ce sens que, d'une part, seul un avant-toit mobile en toile peut être ajouté à une caravane durant toute l'année et que, d'autre part, un sas peut également être ajouté, mais ceci uniquement durant l'hiver. La décision attaquée, en tant qu'elle demande l'enlèvement durant l'été des annexes en bois d'environ 7 m2 dont la présence avait été constatée durant la visite effectuée en juin 2012, est par conséquent conforme à cette disposition et doit a priori être confirmée.
La vison locale a permis de constater que les installations litigieuses se présentent comme des petites constructions en bois accolées aux caravanes, posées sur le sol, isolées et bénéficiant de luminosité naturelle. Celles-ci correspondent par conséquent à des pièces habitables supplémentaires et non pas à un "sas" au sens où on l'entend usuellement. Comme l'ont expliqué les représentants de l'autorité intimée lors de l'audience, l'utilisation du terme "sas" renvoie à un espace de transition à vocation climatique, notamment pour le dépôt saisonnier d’équipement sportif (ski, luge, patins, le cas échant encore humides) et non pas à la création de pièces à vivre supplémentaires accolées de manière permanente aux caravanes. Là encore, l'interprétation de l'art. 10 RLCCR faite par l'autorité intimée ne prête pas le flanc à la critique.
5. Il convient encore d'examiner si, comme le soutient l’association recourante, l'art. 10 RLCCR viole le principe de l'égalité de traitement en autorisant le maintien tout au long de l’année des auvents en toile, dont les dimensions peuvent être très supérieures à 7 m2, tout en interdisant les annexes en bois avec ce type de dimensions.
a) Le principe de l'égalité de traitement est prévu à l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Il exige que ce qui est semblable soit traité de la même façon dans la mesure de la similitude et que ce qui est dissemblable soit traité différemment dans la mesure de la dissemblance; il ne peut être fait aucune distinction pour laquelle on ne trouve aucune justification raisonnable dans les circonstances de fait pertinentes; le droit à l'égalité est violé si deux situations de fait semblables sont traitées différemment sans motif sérieux (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités ATF 124 I 170, consid. 2e et les références).
b) Il résulte de la définition figurant à l'art. 1 LCCR que les terrains de camping sont destinés à accueillir des installations mobiles servant à l'habitation passagère ou saisonnière telles que tentes, caravanes, fourgonnettes ou voitures de tourisme avec couchettes. En relation avec cette définition, on relève que les auvents en toile sont des éléments légers, démontables et facilement déplaçables, qui font traditionnellement partie des accessoires d'une caravane. Ils ne bénéficient d’aucune isolation si bien que leur utilisation durant l’hiver se résume le plus souvent au dépôt de matériel, à l’image de ce qui prévaut pour les sas hivernaux admis par la loi. Ils se distinguent ainsi clairement des installations en bois mises en cause. On l'a vu, celles-ci se présentent comme de véritables constructions habitables toute l'année, s'écartant par là de la notion usuelle d'installations de camping-caravaning puisqu'il ne s'agit plus d'installations mobiles servant à l'habitation passagère ou saisonnière. De fait, leurs caractéristiques laissent plutôt à penser que ces installations servent de manière prépondérante à l'habitation secondaire, indépendamment de la saison, à l’image de ce qui prévaut pour le caravaning résidentiel (cf. art. 28 ss LCCR et 17 RLCCR).
c) Vu ce qui précède, la distinction faite à l'art. 10 RLCCR se justifie par des éléments objectifs et le grief relatif à la violation du principe de l'égalité de traitement doit par conséquent être également écarté.
6. L’association recourante soutient que les installations litigieuses doivent être considérées comme réglementaires dès lors qu’elles ont été formellement approuvées par la municipalité dans le cadre du renouvellement de l’autorisation d’exploiter le camping en octobre 2012, voire antérieurement. Elle soutient en outre que la décision querellée ne relève pas de la compétence de l’autorité intimée mais de la municipalité dès lors que le contrôle et le retrait de l’autorisation d’exploiter des terrains de camping incombe à l’autorité qui délivre cette dernière.
a) Selon l’art. 17 al. 1 LCCR, la municipalité délivre l'autorisation d'exploiter le camping après avoir pris connaissance du règlement du camp et s'être assurée de sa conformité aux usages en matière de camping. La loi contient plusieurs règles en lien avec l’aménagement du terrain de camping, notamment la surface par installation ou la distance entre plusieurs installations. Selon l’art. 19 LCCR, le contrôle du terrain de camping incombe à l'autorité qui délivre l'autorisation d'exploiter (al. 1). L'autorisation peut être retirée par la municipalité ou à son défaut par le Département des travaux publics lorsque les installations et l'administration du camp ne répondent plus aux prescriptions et obligations de la loi, ainsi qu'à celles du règlement du camp (al. 2).
b) Si la compétence communale d’approbation du règlement de camp et de ses annexes ne fait pas débat, ces dispositions doivent en revanche être matériellement conformes au droit cantonal. Dès lors que les annexes qui peuvent être ajoutées aux installations mentionnées à l'art. 1er LCCR sont régies par la législation cantonale (soit plus particulièrement par l'art.10 RLCCR), un règlement de camping ou un règlement communal ne sauraient contenir des dispositions contraires à cette législation. Le fait que le règlement du Camping des Frassettes ainsi que son annexe, approuvés par la municipalité dans le cadre du renouvellement de l’autorisation d’exploiter le 1er octobre 2012, semblent autoriser l'adjonction toute l'année d'auvents en bois avec une surface maximale autorisée de 7 m2 (art. 1 et 2) ne saurait ainsi emporter la réglementarité des installations litigieuses, lesquelles ne correspondent ni à la lettre, ni à l’esprit de la réglementation cantonale. Autant d’éléments qu’il appartenait à la municipalité de vérifier dans le cadre du contrôle en légalité des règlements qui lui étaient soumis (cf. art. 17 al. 1 LCCR).
c) L'argument selon lequel la décision querellée ne relèverait pas de la compétence de l’autorité intimée mais de la municipalité tombe également à faux dans la mesure où, à l'art. 19 LCCR, la loi donne une compétence similaire au département cantonal. Certes, l’art. 19 al. 2 LCCR donne uniquement une compétence au département pour retirer une autorisation d'exploiter. Toutefois, selon l'adage "qui peut le plus, peut le moins", une autorité est habilitée à retenir une sanction moins grave que celle prévue par la loi lorsque les circonstances le commandent (cf.arrêt GE.2007.0212 du 30 juin 2008 consid. 4 b et les références citées).
On relèvera encore que l'art.19 al. 2 LCCR mentionne le Département des travaux publics en tant qu’autorité compétente; du fait de la réorganisation de l’administration c’est toutefois le Service de la mobilité qui est désormais fondé à rendre des décisions de suspension, suppression, modification, démolition des installations et des équipements non conformes aux dispositions légales et réglementaires (cf. Liste des délégations de compétences du 21 juin 2006, ch. 9.7). Dans ces conditions, l’autorité intimée était bel et bien en mesure d’exiger que les installations litigieuses soient démontées à l’issue de la période hivernale afin de rétablir une situation conforme au droit (cf. art. 10 RLCCR). Le fait que, selon l'art. 19 al. 1 LCCR, le contrôle des terrains de camping incombe à l'autorité qui délivre l'autorisation d'exploiter, à savoir la municipalité, n'y change rien.
7. Il convient encore d'examiner si l’association recourante peut se prévaloir d’une atteinte au principe de la bonne foi. Celle-ci soutient en effet que les installations litigieuses sont conformes aux différentes versions du règlement de camp et de ses annexes tels que validées par la municipalité dans le cadre de ses prérogatives en matière d’autorisation et de contrôle des campings et note que, jusqu’à présent, leur maintien à l’année n’a suscité aucune réaction de la part des autorités.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).
b) En l’occurrence, on constate que dans un courrier du 22 mars 1995, l’association recourante a expressément requis de la municipalité le maintien à l’année des installations litigieuses décrites en tant que “auvents en panneaux durs placés spécialement pour la saison d’hiver”. La recourante devait savoir que ce maintien à l'année était susceptible de poser problème au regard de l'art. 10 RLCCR limitant la typologie des annexes admises aux seuls avant-toits mobiles en toile et aux sas démontables à usage saisonnier. Elle ne saurait ainsi se prévaloir du principe de la bonne foi alors même qu’elle s’est contentée de soumettre sa requête à l’approbation d’une autorité dont elle savait ou devait savoir qu’elle était incompétente, celle-ci n’étant pas à l’origine du règlement auquel une dérogation était requise. On aurait pu ainsi attendre d'elle qu'elle vérifie auprès de l'autorité cantonale compétente si les installations en question étaient admissibles. Or, la preuve qu'une démarche dans ce sens a été effectuée n'a pas été apportée, étant précisé que l'autorité intimée conteste avoir été informée avant sa visite du mois de juin 2012.
c) Vu ce qui précède, la recourante et les propriétaires concernés ne sauraient soutenir que les installations litigieuses ont été réalisées sur la base d'assurances reçues de l'autorité compétente pour les autoriser. Partant, le grief relatif à la violation du principe de la bonne foi doit également être écarté.
8. Il reste enfin à examiner si l’ordre de démontage des installations litigieuses est conforme au principe de la proportionnalité.
a) A l’image de ce qui prévaut en matière de constructions ou de travaux contraires au droit, il est possible d’argumenter que le caractère illicite des sas litigieux ne suffit pas à justifier à lui seul leur suppression. Le respect du principe de la proportionnalité exige en effet qu'il soit procédé à une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités). Lorsqu'un ordre de démolition ou de remise en état est en cause, la jurisprudence retient qu'en principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 132 II 21 consid. 6.4; 123 II 248 consid. 4b; AC.2012.0269 du 31 mai 2013 consid. 1; AC.2013.285 du 7 janvier 2014; AC.2012.0048 du 7 février 2013 consid. 2).
b) En l’occurrence, la décision querellée qui impose le démontage des installations litigieuses à la fin de la saison d'hiver ne prête pas le flanc à la critique sous l’angle du principe de la proportionnalité. Il est vrai que du fait de leur volume important, la suppression de certaines de ces annexes ne pourra être effectuée qu’au prix d’un effort conséquent de la part de leur détenteur. Il n’en demeure pas moins que, selon la définition qui en est donnée par le droit cantonal, ces installations doivent par nature être démontables (cf. art. 10 RLCCR). L’inspection locale a au demeurant permis de constater que la plupart d’entre elles n’étaient pas fixées, mais simplement posées sur le sol, conformément à ce que prévoit l’annexe au règlement de camp (ch. 3.1 et 3.6). Les inconvénients personnels qui résultent du rétablissement d’une situation conforme au droit ne paraissent ainsi pas insurmontables pour les propriétaires concernés, lesquels peuvent par ailleurs pleinement continuer à jouir de leur caravane, ceci aussi bien durant la saison hivernale que durant la saison estivale.
9. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et que la décision du Service de la mobilité du 29 janvier 2013 doit être confirmée. Vu le sort de la cause, l’émolument de justice est mis à la charge de l’association recourante. Bien qu'ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le Service de la mobilité n'a pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de la mobilité du 29 janvier 2013 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du Camping Caravaning Club Vaudois.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 février 2014
Le
président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.