TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 7 octobre 2013
Composition	M. François Kart, président; M. Eric Brandt et M. Pierre Journot, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

Pro Natura Vaud, à St-Sulpice, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction des travaux, représentée par Me Elie ELKAIM, avocat à Lausanne.

  

 

Objet
	Recours Pro Natura Vaud c/ décision de la Direction des travaux de la Ville de Lausanne du 15 février 2013 (refus d'autoriser la consultation d'un dossier d'enquête publique)

 

Vu les faits suivants

A.                                Du 31 juillet 2009 au 31 août 2009 a eu lieu une enquête publique portant sur la démolition, sur la parcelle n° 20'459 de la Commune de Lausanne, chemin de la Fauvette 58b, d’un garage et la construction d’une villa individuelle avec garage pour quatre voitures, piscine extérieure non chauffée, quatre places de parc extérieures, panneaux solaires en toiture, sonde géothermique et abri PC. Un permis de construire a été délivré le 15 avril 2010.

B.                               Le 30 octobre 2012, Me Laurent Trivelli, avocat, s’est rendu dans les locaux de la Direction des travaux de la Ville de Lausanne et a requis l’accès au plan de situation et au plan des aménagements extérieurs de la construction érigée sur la parcelle n° 20'459 du cadastre communal. Le 8 novembre 2012, le Directeur des travaux de la Ville de Lausanne a écrit à Me Trivelli qu’il ne pouvait pas l’autoriser à consulter, sans autorisation du maître de l’ouvrage, le dossier relatif au projet de construction sur la parcelle précitée. Il lui était néanmoins loisible de demander à la municipalité de rendre une décision formelle susceptible de recours.

C.                               Le 22 janvier 2013, Me Laurent Trivelli s’est adressé à la Direction des travaux, en indiquant être mandaté par Pro Natura Vaud. Cette association, qui avait en son temps consulté le dossier d’enquête, s’étonnait de l’importance des travaux de défrichement et de débroussaillage entrepris sur la parcelle en cause. Elle souhaitait ainsi recevoir une copie du plan de situation et une copie du plan des aménagements extérieurs et fondait sa demande sur la loi sur l’information, demandant qu’en cas de refus une décision formelle lui soit notifiée dans les quinze jours comme le prévoyait la loi.

D.                               Par courrier du 15 février 2013, la Direction des travaux a répété qu’elle ne pouvait pas entrer en matière sur les éléments demandés. Elle transmettait en outre à l’intéressée quelques informations relatives au défrichement et au débroussaillage de la parcelle.

E.                               Le 28 février 2013, Pro Natura Vaud a à nouveau requis que lui soit notifiée une décision susceptible de recours.

F.                                Le 13 mars 2013, Pro Natura Vaud (ci-après: la recourante) a recouru contre le courrier du 15 février 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la "décision" du 15 février 2013 et à ce que l’ordre soit donné à la Commune de Lausanne, sous la menace des sanctions de l’art. 292 du Code pénal, de remettre les documents précités à la recourante dans les dix jours suivants la décision définitive et exécutoire de la CDAP. Elle se prévaut de la loi vaudoise sur l’information et soutient qu’il va de soi que des documents qui ont fait l’objet d’une enquête publique n’ont aucun caractère confidentiel et doivent demeurer en tout temps accessibles.

G.                               En date du 2 avril 2013, la Commune de Lausanne (ci-après aussi: l’autorité intimée) a transmis à la recourante, suite à l’accord du propriétaire et sans aucune reconnaissance de droit, le plan du dossier de mise à l’enquête complémentaire ainsi que le plan des aménagements extérieurs.

H.                               Se déterminant en date du 30 avril 2013 et se référant à sa communication du 2 avril 2013, l’autorité intimée a estimé que la recourante n’avait plus d’intérêt actuel et que la cause pouvait être rayée du rôle, sans frais ni dépens.

I.                                   La recourante s’est déterminée le 7 mai 2013. Elle estime qu’elle a un intérêt à faire trancher la question de principe, dès lors qu’elle se heurtera forcément à nouveau à court, moyen ou long terme au refus l’autorité intimée de lui permettre de consulter le dossier d’une enquête publique close. Dans l’hypothèse où la cause serait déclarée sans objet, la recourante conclut à de pleins et complets dépens.

J.                                 Le 27 mai 2013, l’autorité intimée a remis des déterminations complémentaires. Elle considère qu’il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur la question de principe dont se prévaut la recourante, les circonstances ne permettant pas de renoncer à l’exigence d’un intérêt actuel.

K.                               Le 21 juin 2013, le juge instructeur a demandé à l’autorité intimée de déposer une réponse au recours.

L.                                Le 11 juillet 2013, l’autorité intimée a répondu en concluant, principalement, à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle soutient en premier lieu que le courrier du 15 février 2013 ne peut pas être qualifié de décision et qu’aucun reproche de déni de justice ne peut être formulé à son encontre. En second lieu, la recourante ne pourrait se prévaloir d’aucun intérêt digne de protection. Enfin, des intérêts publics et privés prépondérants l’emporteraient sur l’intérêt de la recourante à la consultation des plans litigieux.

M.                               La recourante a adressé des déterminations finales au tribunal en date du 6 août 2013, par lesquelles elle rejette les arguments de l’autorité intimée.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD.

2.                                A titre liminaire, il convient d'examiner si la position exprimée par l’autorité intimée dans son courrier du 15 février 2013, informant le mandataire de la recourante de sa volonté de ne pas entrer en matière, constitue une décision sujette à recours.

a) L'art. 3 LPA-VD définit la décision de la façon suivante:

" Art. 3      Décision

¹ Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

² Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³             Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

b) La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les références citées; arrêts AC.2010.0241 du 16 novembre 2011 consid. 1; GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les références citées).

c) En l'espèce, dans son courrier du 15 février 2013, l'autorité intimée a exprimé sans équivoque sa volonté "de ne pas entrer en matière sur les éléments demandés", tout en transmettant certaines informations. Ce faisant, l'autorité intimée a fixé la situation juridique de la recourante, en lui faisant clairement comprendre qu’elle n’entendait pas donner suite de manière complète à sa demande d’information. Le courrier du 15 février 2013 pouvait ainsi être compris par la recourante comme une réponse à sa demande de notification de décision formelle du 22 janvier 2013, d’autant plus que l’autorité intimée ne réservait pas une éventuelle décision ultérieure de la municipalité et n’indiquait aucunement qu’elle entendait lui transmettre le dossier pour décision au sens formel. Le courrier du 15 février 2013 pouvait ainsi être interprété par la recourante comme un écrit tranchant définitivement la question sur le plan communal. Celle-ci était ainsi fondée à recourir auprès de la cour de céans, à tout le moins pour sauvegarder ses droits.

3.                                Il convient à ce stade d’étudier la question de  l’intérêt digne de protection.

a) Selon l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

L'art. 75 LPA-VD a repris en substance le contenu de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, de sorte que l'on peut se référer à la jurisprudence y relative, laquelle renvoyait à la jurisprudence concernant la qualité pour déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral en application de l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006 (cf. arrêts GE.2009.0040 du 16 septembre 2009 consid. 1; AC.2009.0057 du 17 août 2009 consid. 2). La notion d'intérêt digne de protection est au surplus la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut aussi être interprétée à la lumière de la jurisprudence concernant cette disposition (arrêt BO.2009.0020 du 3 décembre 2009).

Constitue un intérêt digne de protection, au sens de ces dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.2 p. 404; 409 consid. 1.3 p. 413; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; 587 consid. 2.1 pp. 588 ss; 649 consid. 3.1 p. 651; 131 V 298 consid. 3 p. 300).

De plus, le droit de recours suppose que l'intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise soit actuel. Cet intérêt doit exister non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours. (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; 128 II 34 consid. 1b p. 36). S'il disparaît pendant la procédure, la cause est rayée du rôle comme devenue sans objet (TF arrêt 2C_423/2007 du 27 septembre 2007, consid.1; ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490; 111 I b 56 consid. 2a p. 58 et les références). Exceptionnellement, on renonce à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 135 I 79 consid. 1.1 p. 81; cf. aussi ATF 131 II 670 consid. 1.2 p. 674; 129 I 113 consid. 1.7 p. 119).

b) En l’espèce, si l'existence d’un intérêt actuel au recours devait incontestablement être reconnu à la recourante au moment de son dépôt le 13 mars 2013, il paraît à première vue faire défaut aujourd'hui, suite à la remise du dossier litigieux par l’autorité intimée en date du 2 avril 2013 pour consultation. La réformation ou l'annulation de la décision attaquée n'entraînerait ainsi a priori aucune amélioration de la situation juridique actuelle de la recourante. Cela étant, l'on relèvera que cette dernière entend dans le futur pouvoir consulter d’autres dossiers de construction. Or la commune a clairement indiqué qu’elle entendait maintenir sa pratique constante, en d’autres termes ne pas autoriser d’accès aux dossiers de construction sur la base de la loi du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo, RSV 170.21) hors période d’enquête publique. Il apparaît en l’occurrence, sur la base des pièces fournies au tribunal, que ce n’est que parce qu’un recours a été déposé aupr¿ du tribunal de céans que l’autorité a contacté le propriétaire concerné afin qu’il autorise la remise de copie de son dossier à la recourante. Or on ne peut attendre du tribunal qu’il ouvre un nombre indéterminé de dossiers dans le but de permettre à la recourante de parvenir à ses fins auprès de l’autorité intimée. Dans la perspective d’un sain fonctionnement de la justice, qu’il convient de ne pas engorger sans raison, il y a un intérêt actuel à ce que le tribunal tranche la question juridique litigieuse dans le cadre de la présente procédure. Il convient ainsi d’entrer en matière sur le recours.

4.                                Sur le fond, le litige porte sur l’existence d’intérêts publics ou privés prépondérants qui s’opposeraient à la consultation des dossiers de mise à l’enquête, après clôture de l’enquête publique.

a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information transmise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales (art. 2 al. 1 LInfo) qui doivent, sur demande, transmettre certaines informations aux intéressés ou autoriser la consultation de dossiers (art. 8 ss LInfo). Selon l'exposé des motifs et projet de loi sur l'information (ci-après: l'EMPL), les "demandes d'information peuvent émaner aussi bien d'une personne physique que d'une personne morale (par ex. des sociétés privées, des fondations, des associations) que d'autres autorités" (BGC, septembre 2002, p. 2646). A titre de comparaison, l'art. 6 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Cette disposition marque, de manière un peu plus claire que l'art. 8 LInfo, l'existence d'un droit conféré à chacun, sans que le requérant ait à justifier d’un intérêt particulier, ni à expliquer l’usage qu’il entend faire de l’information sollicitée.(voir à ce sujet Mahon/Gonin, in Brunner/Mader, éd., Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, n° 20 ss ad art. 6 LTrans).

Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit en particulier que les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Sont en particulier réputés intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concerné (al. 3 let. a). Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al. 4). Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'art. 31 LPrD ou pour faire valoir les droits prévus aux art. 32 et suivants de cette même loi (al. 5). Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (art. 17 al. 1 LInfo). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant (art. 17 al. 2 LInfo).

La LTrans pose, à son art. 7, des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Selon les commentateurs, le refus d'accès (total ou partiel) doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition (Cottier in Brunner/Mader, éd., Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, n °4 ad art. 7). Cela postule donc une application restrictive de l'art. 7 LTrans; la même solution doit prévaloir pour l'art. 16 LInfo (cf. arrêts GE.2011.0176 du 27 avril 2012 et GE.2008.0175 du 20 janvier 2009 consid. 3, qui renvoient, pour une telle approche restrictive, à l'arrêt du TA GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5).

L'EMPL (BGC septembre-octobre 2002 p. 2658) définit les intérêts privés prépondérants comme suit:

"Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d’idées, la transmission d’un document contenant des noms de personnes n’est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d’une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1952 qui les définit comme suit:

- Les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;

- La santé, la sphère intime ou l’appartenance à une race;

- Les mesures d’aide sociale;

- Les poursuites ou sanctions pénales et administratives.".

On extrait également ce qui suit au sujet des intérêts publics prépondérants (BGC septembre-octobre 2002 p. 2655):

"c) Le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

(…) S’agissant du temps, l’information demandée ne doit pas engendrer l’occupation d’un ou plusieurs collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans l’exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l’angle de la quantité, l’information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles.".

b) En l’espèce, l’autorité intimée estime qu’autoriser l’accès à des dossiers d’enquête clôturés ainsi que permettre la copie de documents prélevés dans ces dossiers porterait atteinte à des intérêts publics prépondérants. En premier lieu, elle redoute une  perturbation sensible de son fonctionnement et souligne le caractère manifestement disproportionné du travail occasionné. Ces arguments ne sont pas convaincants. L’autorité ne soutient pas qu’elle devrait anonymiser les documents. Le travail à exécuter serait donc essentiellement un travail de copie. Or les photocopieuses modernes permettent de copier rapidement toutes sortes de documents. Au demeurant, l’art. 11 LInfo permet à l'autorité qui répond à la demande de percevoir un émolument lorsque la réponse à la demande nécessite un travail important, en cas de demandes répétitives ou lorsqu'une copie est demandée. En second lieu, l’autorité estime que permettre l’accès aux dossiers reviendrait à encourager les litiges de voisinage. S’il est bien clair qu’il n’est pas souhaitable d’encourager les litiges de voisinage, un tel argument ne peut pas faire obstacle à l’application de la LInfo (cf. GE.2004.0036 du 21 décembre 2006 relevant que l'intérêt des recourants à pouvoir consulter à nouveau le dossier relatif aux constructions sur la parcelle voisine prime sur celui des voisins et sur l'intérêt public invoqué par la municipalité à ce qu'aucun nouveau litige ne survienne), de la même manière qu’il ne serait pas envisageable de supprimer les enquêtes publiques pour éviter des conflits de voisinage, le choix de la transparence ayant été fait par le législateur. Enfin l’autorité soutient que permettre l’accès aux dossiers mettrait en danger la sécurité et l’ordre public, en favorisant la commission de cambriolages. Une telle hypothèse paraît peu vraisemblable dès lors que les demandes de consultation des dossiers ne peuvent pas être anonymes.

Sur le plan des intérêts privés prépondérants, l’autorité intimée craint des  atteintes notables à la sphère privée des propriétaires. Si l’on se réfère aux développements figurant dans l’EMPL cités ci-dessus, il apparaît que la disposition des chambres, le nombre de pièces ou encore la présence d’un sauna ou d’une salle de fitness dans une maison ne relèvent pas des données sensibles nécessitant une protection particulière. Cela étant, en présence de circonstances sortant de l’ordinaire, il sera toujours loisible à l’autorité de procéder à un caviardage ou de justifier un refus de consultation.

Au final, il résulte de ce qui précède qu’il n’existe pas d’intérêts publics ou privés prépondérants qui s’opposeraient de manière générale à la consultation par la recourante de dossiers de mises à l’enquête, après clôture de l’enquête.

5.                                Le recours est admis et la décision de la Direction des travaux de la Ville de Lausanne du 15 février 2013 est réformée en ce sens qu’il est donné suite à la requête de transmission de pièces figurant dans le courrier de Pro Natura Vaud à la Direction des travaux de la Commune de Lausanne du 22 janvier 2013. Il est statué sans frais (art. 21a LInfo). La recourante, assisté par un mandataire et qui obtient gain de cause, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Direction des travaux de la Ville de Lausanne du 15 février 2013 est réformée en ce sens qu’il est donné suite à la requête de transmission de pièces figurant dans le courrier de Pro Natura Vaud à la Direction des travaux de la Commune de Lausanne du 22 janvier 2013.

III.                                Il est statué sans frais.

IV.                              La Commune de Lausanne versera à la recourante une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 7 octobre 2013

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.