TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. Rémy Balli, président; M. Pierre-André Berthoud et M. Robert Zimmermann, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

X.________, Y.________, à 1********, représenté par M^e Pascal Nicollier, avocat à Vevey.

Autorité intimée

Service de la promotion économique et du commerce, à Lausanne.

Autorité concernée

Municipalité de 1********, représentée par M^e Minh Son Nguyen, avocat à Vevey.

Objet	Patentes d’auberge
	Recours Y.________, X.________ c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce du 14 février 2013 (retrait de licence et fermeture du Y.________ avec effet immédiat)

Vu les faits suivants

A. Le 1^er décembre 2008, le Département de l’économie (actuellement: Département de l’économie et du sport – DECS) a délivré à X.________ une autorisation provisoire d’exercer et d’exploiter le Y.________, sis rue ********, à 1******** au sens des art. 35 et 36 de la loi vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31). Une licence définitive n° LADB-EV-2009-******** a été octroyée à l’intéressé le 7 mai 2009, pour la période du 1^er mai 2009 au 30 avril 2014.

B. Entre les mois de mars 2009 et mars 2011, X.________ a fait l’objet de plusieurs dénonciations pour contraventions au règlement communal de police. Le 6 juin 2011, le Commandant de la Police municipale de 1********, constatant certains problèmes dans la gestion du Y.________, a attiré l’attention de X.________ sur le fait que la consommation de produits illicites ne devait pas être tolérée dans et aux abords de l’établissement. Il a proposé à l’intéressé de fermer les WC à clef, afin d’exercer un contrôle des personnes les utilisant. Ces problèmes perdurant, la Police du Chablais vaudois a informé X.________, par courrier du 6 décembre 2012, que la présence quasi-constante de personnes susceptibles de s’adonner au trafic de stupéfiants au Y.________ était inacceptable, des patrouilles de police ayant préalablement constaté que cet établissement constituait la base de départ pour les endroits où les trafiquants font leurs affaires sur le territoire communal. X.________ a été invité à porter une attention particulière à sa clientèle et une fois encore, à mettre ses WC sous clef. Le 22 décembre 2012, deux rapports de police ont été dressés. A teneur du premier, une personne signalée s’est dirigée vers le Y.________ pour s’approvisionner en produits stupéfiants; plusieurs bellerins ont en outre signalé aux agents qu’un probable trafic s’y déroulerait. Aux termes du second, il a été relevé la présence de quatre à cinq personnes se trouvant en même temps dans les toilettes de l’établissement, laissées sans surveillance.

X.________ a été convoqué dans les locaux de la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC), le 15 janvier 2013. Il a été invité à respecter les conditions d’exploitation de son établissement et rendu attentif aux problèmes qui y ont été constatés par le passé. X.________ a oralement été averti que la PCC n’hésiterait pas à fermer le Y.________ si celui-ci était l’objet d’un nouveau rapport faisant état de problèmes en lien avec le trafic de stupéfiants.

Ultérieurement, il a été établi par la police que plusieurs trafiquants agissant à 1******** se regroupaient régulièrement au Y.________. La Brigade des stupéfiants a en outre constaté que plusieurs transactions avaient été passées entre des clients du Y.________ et des toxicomanes. La police est derechef intervenue au Y.________ le 7 février 2013; elle y a interpellé dans la salle à boire douze individus appartenant à une frange de la population connue pour pratiquer le trafic de cocaïne, dont quatre en situation irrégulière en Suisse. L’un deux était en possession d’un sachet de marijuana et douze autres sachets ont été découverts sous un fauteuil de l’établissement. Il ressort en outre de ce rapport que X.________ était conscient de ce que cette clientèle nuisait à la réputation de son établissement, mais ne savait pas comment y remédier, ajoutant qu’il n’était pas au courant de l’activité des ressortissants africains qui occupent régulièrement son bar, n’y consommant généralement qu’une boisson payante.

C. Le 14 février 2013, le Service de la promotion économique et du commerce (ci-après: SPECo) a retiré avec effet immédiat la licence n° LADB-EV-2009-******** et ordonné la fermeture immédiate du Y.________. Il a chargé la Police du Chablais vaudois d’exécuter la décision et a retiré l’effet suspensif attaché au recours. La décision a par ailleurs été assortie de la menace de la peine d’amende prévue par l’art. 292 CP. Un émolument de 500 fr. a en outre été mis à la charge de X.________. Lors du contrôle des lieux effectué le même jour, les agents ont découvert, sous les coussins d’un canapé où avaient précédemment pris place quatre consommateurs, neuf sachets contenant de la marijuana. Ils ont saisi la licence et ordonné la fermeture de l’établissement.

D. X.________ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.

Par décision incidente du 28 mars 2013, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la restitution de l’effet suspensif. La décision du SPECo, du 14 février 2013, a été déclarée exécutoire nonobstant recours.

Appelée à la procédure, la Municipalité de 1******** propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

X.________ a requis la suspension de la cause afin de pouvoir présenter au SPECo et aux autorités communales un nouveau concept lui permettant de demander la réouverture de l’établissement. Avec l’accord préalable des parties, le juge instructeur a suspendu l’instruction de la cause le 24 mai 2013.

Le 2 octobre 2013, le juge instructeur a invité les parties à renseigner le Tribunal sur l’avancement de leurs discussions. Le SPECo et la Municipalité ont fait savoir qu’ils étaient demeurés sans la moindre nouvelle de X.________. Le 11 octobre 2013, ce dernier a demandé au SPECo de lui indiquer sous quelles conditions le Y.________ pourrait être de nouveau ouvert.

Le 14 octobre 2013, l’instruction de la procédure a été reprise. Le SPECo a produit son dossier. X.________ s’est déterminé à son tour; il a rappelé qu’il était sans nouvelles du SPECo suite à son courrier du 11 octobre 2013.

E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135, et les arrêts cités). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Elle vaut notamment pour l’activité d’aubergiste (arrêt GE.2008.0193 du 30 mars 2009). Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les références citées). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4^ème édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).

b) Aux termes de son article 1^er al. 1, la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31) a pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c) et de contribuer à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d). A teneur de l’art. 4 LADB, l'exercice de l'une des activités soumises à la présente loi nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation d'exploiter (al. 1). L'autorisation d'exercer est délivrée à la personne physique responsable de l'établissement (al. 2). L'autorisation d'exploiter est délivrée au propriétaire du fonds de commerce (al. 3). Selon l’art. 37 LADB, les titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la direction en fait de l'établissement. Toute intervention de police, faisant l’objet d’un rapport, doit être signalée au Département (art. 47 al. 3 LADB). A teneur de l’art. 60 al. 1 LADB, le département retire la licence ou l'autorisation simple au sens de l'article 4 et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque l'ordre public l'exige (let. a); les locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux conditions de l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple (let. b); les émoluments cantonaux ou communaux liés à la licence ou à l'autorisation simple ne sont pas acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution (let. c); les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable (let. d).

c) Pour les infractions qu’il réprime, l’art. 60 LADB ne prévoit pas d’autres sanctions que le retrait de l’autorisation et la fermeture de l’établissement. Il a cependant été jugé que, même si le texte légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait directement du principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD). A cela s’ajoute que le département peut, dans les cas d'infractions de peu de gravité, adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer, de l'autorisation d'exploiter ou de l'autorisation simple au sens de l'article 4 (art. 62 LADB). Dès lors, l’autorité ne peut se passer d’un avertissement préalable à la sanction que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (cf. dans ce sens arrêts GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003). Ainsi, le Tribunal a confirmé la fermeture d'une discothèque ordonnée selon l’art. 60 al. 1 let. a LADB, dès lors que ses exploitants avaient, en trois ans, fait la démonstration de leur incapacité à respecter les conditions de sécurité auxquelles l'octroi de la licence était assorti (arrêt GE.2008.0212 du 2 décembre 2008, recours rejeté par ATF 2C_42/2009 du 27 mars 2009). De même, le retrait de l'autorisation d'exercer et de l'autorisation d'exploiter un établissement public a été confirmé, le tenancier ayant laissé son bar servir de plate-forme à un trafic de stupéfiants; il a été jugé en pareil cas que l'intérêt public au maintien de l'ordre public l'emportait en l'occurrence sur l'intérêt privé (arrêt GE.2006.0183, déjà cité).

d) Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).

2. a) En l’occurrence, il n’est pas certain que le recours, dirigé contre le retrait de la licence n° LADB-EV-2009-******** du 1^er décembre 2008 et la fermeture du café-bar «Y.________», ait encore un objet. En effet, cet établissement est fermé depuis le 14 février 2013 et la décision de l’autorité intimée a été déclarée exécutoire, nonobstant recours. Par surcroît, le recourant a indiqué qu’il comptait mettre sur pied un nouveau concept et présenter celui-ci aux autorités cantonales et communales, avant de requérir ultérieurement la réouverture de l’établissement. La décision attaquée n’a pas pour effet d’interdire au recourant l’exercice de la profession d’aubergiste (cf. par comparaison, arrêt GE.2007.0071 du 18 septembre 2007). Dès lors, le recourant paraît avoir renoncé à l’usage de la licence retirée. Du reste, celui-ci n’est nullement privé de la faculté de requérir à tout moment l’octroi d’une nouvelle licence pour exploiter sous une autre forme l’établissement ci-devant fermé. Quoi qu’il en soit, compte tenu de l’issue du recours, cette question procédurale souffre de demeurer indécise.

b) Le retrait des autorisations liées au Y.________ et la fermeture de cet établissement sont fondés sur la clause d’ordre public visée à l’art. 60 al. 1 let. a LADB. Une enquête de police a en effet établi que cet établissement servait de plaque tournante à un trafic de stupéfiants qui, par le passé, a déjà sérieusement préoccupé les autorités communales et cantonales. Plusieurs mesures similaires avait alors dû être prises par les autorités, ce qui avait conduit à la fermeture non seulement du Y.________, mais également du Z.________ (cf. sur ce point, arrêt GE.2006.0183, déjà cité). Le recourant ne l’ignorait certainement pas; du reste, cette situation lui a été rappelée lorsqu’il a été entendu dans les locaux de la PCC, le 15 janvier 2013. Ce nonobstant, ce trafic paraît aujourd’hui en recrudescence et semble s’être développé notamment depuis le Y.________. A deux reprises, le recourant a du reste été informé par la police de ce que des trafiquants s’adonnaient à leur commerce illicite depuis son établissement, en juin 2011 et en en décembre 2012. Il a d’ailleurs été invité en vain à prendre des mesures aussi simples que la mise des toilettes sous clef afin que cette situation cesse. Le 15 janvier 2013, la PCC a mis le recourant en garde contre les conséquences qu’entraînerait un non respect des conditions d’exploitation. Pourtant, l’intervention policière ultérieure, du 7 février 2013, démontre un certain laxisme de la part du recourant dans la gestion de son établissement, voire une certaine tolérance vis-à-vis des trafiquants et autres dealers indésirables, ce qui a conduit à lui faire perdre le contrôle de celui-ci. On aurait pu en effet s’attendre, surtout au vu de ce qui précède, à ce que le recourant prenne des mesures efficaces pour juguler le trafic qui se développe à partir du Y.________. Or, il n’en est rien; au contraire, le recourant est paru à ce point dépassé par les événements que les trafiquants qui fréquentent régulièrement son établissement semblent au contraire y avoir pris leurs aises.

Force est ainsi d’admettre que l’urgence en la matière et la gravité du comportement répréhensible du recourant, qui s’est avéré dans l’incapacité d’exercer les responsabilités inhérentes à l’octroi d’une licence d’établissement public, appelaient une mesure de fermeture immédiate de la part de l’autorité intimée. Le maintien de l’exploitation de cet établissement constitue, cela étant, la seule source de revenu du recourant; il répond sans nul doute à un intérêt privé manifeste. Au terme de la pesée des intérêts en présence, il n’en demeure pas moins que l’importance de l’intérêt public concerné commande la confirmation de la décision attaquée.

c) La mesure apparaît également conforme sous l’angle de la proportionnalité. A plusieurs reprises, l’attention du recourant a été attirée sur le fait qu’un trafic de stupéfiants prenait forme et se développait depuis son établissement. Nonobstant ces mises en gardes et le précédent évoqué à bon escient par l’autorité intimée, le recourant n’a rien entrepris pour rétablir la situation et empêcher ainsi les trafiquants de perpétrer leur commerce illicite au Y.________ et depuis cet établissement. Dans ces circonstances, l’on ne voit guère d’autre mesure que la fermeture immédiate du café-bar pour que le but recherché, à savoir empêcher la recrudescence d’un trafic de stupéfiants à 1******** depuis un établissement public, puisse être atteint. Un avertissement préalable à la fermeture aurait été dépourvu de toute efficacité. Du reste, la mesure est d’autant moins incisive que, comme indiqué ci-dessus, le recourant a abandonné l’idée d’exploiter l’établissement sous sa forme actuelle et projette de transformer celui-ci, avec l’aide de la Fondation A.________ au demeurant. Il lui appartiendra, le cas échéant, de soumettre au préalable ce nouveau projet aux autorités cantonales et communales afin d’obtenir, pour autant qu’il en remplisse les conditions, l’octroi d’une nouvelle licence. Cette dernière question est cependant exorbitante au présent recours.

3. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à rejeter le recours, en tant que celui-ci a encore un objet, et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours commande qu’un émolument judiciaire soit mis à la charge du recourant (art. 48, 49 al. 1 et 91 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Des dépens seront alloués à la Commune de 1********, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 al. 1 et 91 LPA-VD).

Au surplus, une indemnité sera allouée au conseil d’office du recourant. Au regard des opérations figurant sur la liste produite par celui-ci ([10.04 x 180 fr.] + [1.39 x 110 fr.]), cette indemnité sera arrêtée à 2'255 fr., débours et TVA (8%) inclus.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision du Service de la promotion économique et du commerce, du 14 février 2013, est confirmée.

III. Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de X.________.

IV. X.________ versera 1'000 (mille) francs à la Commune de 1********, à titre de dépens.

V. L’indemnité d’office de Me Pascal Nicollier, conseil du recourant, est arrêtée à 2'255 (deux mille deux cent cinquante-cinq) francs, débours et TVA inclus.

VI. X.________ est, dans la mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement des frais judiciaires et de l’indemnité du conseil d’office mis à la charge de l’Etat.

Lausanne, le 27 novembre 2013

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.