TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. Rémy Balli, président; M. Robert Zimmermann, juge et M. Alain Daniel Maillard, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

X.________, à 1********, représentée par M^e Alain Dubuis, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne.

Objet	Profession sanitaire
	Recours X.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 15 février 2013 (mesures provisionnelles art. 191a LSP)

Vu les faits suivants

A. X.________ est née en 1966; de nationalité française et titulaire d’un permis d’établissement, elle possède un diplôme français d’infirmière en soins généraux qui lui a été délivré en 1989 et que la Croix-Rouge suisse a homologué en 1990. Le 1^er septembre 1997, X.________ est entrée au service de la Fondation Y.________, à 2********, en qualité d’infirmière responsable d’unité.

B. Le 10 juillet 2000, X.________ a été dénoncée par son employeur au Conseil de santé pour avoir subtilisé soixante-neuf ampoules contenant chacune 10 g de morphine, ainsi qu’une ordonnance prescrivant vingt ampoules de ce produit. Par ordonnance du 28 novembre 2000, le Juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne a condamné X.________ pour vol, faux dans les certificats et infraction à la loi fédérale sur les stupéfiants (LStup) à trois mois d’emprisonnement avec sursis pendant deux ans. Une enquête disciplinaire a été ouverte par le Conseil de santé, à l’issue de laquelle le Chef du Département de la santé et de l’action sociale (ci-après: DSAS), par décision du 26 février 2002, a infligé à X.________ une amende de 1'000 francs.

C. Le 11 octobre 2012, l’Hôpital Z.________ (ci-après: Z.________) signalait au DSAS le vol par une infirmière à son service de plusieurs ampoules de morphine dans sa pharmacie. Le 4 décembre 2012, le Z.________ informait le DSAS qu’il avait porté plainte le 15 octobre 2012 contre X.________, alors placée par A.________ SA, à 2********, dans le cadre d’une mission temporaire. X.________ fait également l’objet de trois autres plaintes pour vols commis entre juillet et octobre 2012, déposées par l’Hôpital de 3********, la Clinique B.________ et l’Hôpital C.________, à 4********. Le 21 décembre 2012, le Ministère public central a informé le Chef du DSAS de l’ouverture d’une enquête à l’encontre de X.________ pour vol, escroquerie, tentative d’escroquerie et contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Le 25 janvier 2013, le Dr D.________, médecin adjoint à l’unité de toxicodépendance du CHUV (Centre Saint-Martin), que X.________ consulte depuis octobre 2012, a informé le Médecin cantonal de ce que l’intéressée dérobait des ampoules de morphine dans les pharmacies de ses lieux de travail pour les consommer elle-même en injection.

D. Le 15 février 2013, le Chef du DSAS a pris à titre de mesure provisionnelle, en application de l’art. 191a de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.01), la décision d’interdire provisoirement et avec effet immédiat toute pratique professionnelle à X.________, jusqu’à ce qu’un cadre thérapeutique puisse être mis en place par le Médecin cantonal, et d’en informer les institutions sanitaires du canton. Il a en outre été précisé que la présente décision était exécutoire et qu’un éventuel recours n’aurait pas d’effet suspensif. A l’issue de sa séance du 26 mars 2013, le Conseil de santé a ouvert une enquête administrative à l’encontre de l’intéressée.

E. X.________ a recouru contre la décision du Chef du DSAS, dont elle demande l’annulation. Elle a en outre requis préalablement du juge instructeur la restitution de l’effet suspensif.

Le DSAS conclut à ce que le recours soit déclaré irrecevable; subsidiairement il en propose le rejet. Il s’oppose en outre à la restitution de l’effet suspensif.

Les déterminations du DSAS ont été communiquées à X.________, qui maintient ses conclusions.

F. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Sont également susceptibles de recours par renvoi de l’art. 99 LPA-VD: les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation, de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles (cf. art. 74 al. 3 LPA-VD), les autres décisions incidentes notifiées séparément, si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (cf. art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (ibid., let. b). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).

2. Conformément aux art. 74 et 124 LSP, la profession d'infirmière exercée par la recourante est soumise à la LSP. La décision attaquée dans le cas d’espèce a été prise par l’autorité administrative compétente en application de l’art. 191a al. 1 LSP, aux termes duquel, en cas d'urgence, le département peut en tout temps prendre les mesures propres à prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi ou menaçant la sécurité des patients ou le respect de leurs droits fondamentaux; il peut notamment suspendre ou retirer provisoirement à son titulaire une autorisation de pratiquer, de diriger ou d'exploiter ou la qualité de responsable. Il s’agit d’une mesure provisionnelle interdisant provisoirement à la recourante toute pratique professionnelle, prise conformément à l’art. 72 al. 1 du règlement sur l’exercice des professions de la santé (REPS; RSV 811.01.1), à teneur duquel, en cas d'urgence, le département peut, préalablement à toute mesure d'instruction décider d'une mesure provisionnelle au sens de l'article 191a LSP. Sa décision doit être motivée et communiquée par écrit aux personnes concernées (al. 2). Une procédure ordinaire est introduite sans délai (al. 3).

a) On rappelle que les mesures provisionnelles tendent à garantir que le régime qui sera définitivement établi par la décision finale ne soit pas par avance privé d’effet; leur but est aussi bien de protéger les intérêts du recourant que ceux qui tiennent à l’application effective du droit (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3^ème édition, Berne 2011, n° 2.2.6.7, qui citent précisément comme illustration l’exemple d’un chirurgien faisant l’objet d’une mesure de suspension provisoire dans le cadre de l’enquête administrative ouverte à son encontre). Elle ne revêt toutefois pas le caractère d’une mesure provisionnelle au sens de l’art. 86 LPA-VD à teneur duquel l’autorité peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés. Cette dernière disposition fait partie du Chapitre IV de la LPA-VD, consacrée au recours administratif, également applicable à la procédure du recours de droit administratif selon l’art. 99 LPA-VD. Il suit de là que les mesures provisionnelles visées par l’art. 74 al. 3 in fine LPA-VD sont uniquement celles rendues par une autorité de recours, à l’exclusion des autorités administratives (cf. art. 4 LPA-VD). Le recours direct à la Cour de droit administratif est ainsi ouvert contre les décisions relatives aux mesures provisionnelles prononcées par les autorités de recours inférieures (arrêt GE.2010.0110 du 4 août 2010).

Tel n’est pas le cas de la décision attaquée en l’occurrence; celle-ci émane en effet du département compétent et non d’une autorité de recours inférieure. La règle spéciale de l’art. 74 al. 3 LPA-VD ne s’applique dès lors pas en l’espèce (v. dans le même sens, arrêts GE.2012.0168 du 10 décembre 2012; GE.2010.0110, déjà cité).

b) La recourante exerçant la profession d’infirmière à titre dépendant, aucune autorisation de pratiquer ne lui a été délivrée, vu l’art. 76 al. 1 LSP. La décision attaquée a cependant pour effet de lui interdire toute pratique de sa profession, ceci jusqu’à ce qu’un cadre thérapeutique ait pu être mis en place par le Médecin cantonal. Il s’agit par conséquent d’une décision incidente dont la notion s’interprète à la lumière de la jurisprudence développée au regard des art. 92 et 93 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110 – cf. sur ce point, arrêt GE.2009.0038 du 12 août 2009, consid. 1b). On rappelle à cet égard que constitue une décision finale celle qui met un terme définitif à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure; est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 133 III 629 consid. 2.2 p. 631; 129 I 313 consid. 3.2 p. 316/317; 128 I 215 consid. 2 p. 216/217, et les arrêts cités).

Ainsi, vu l’art. 74 al. 4 LPA-VD, la décision attaquée n’est susceptible de recours que si elle a pour conséquence de causer un préjudice irréparable à la recourante (let. a) ou si l'admission du recours est susceptible de conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).

c) Par dommage irréparable au sens de l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (assimilable sur ce point à l’art. 93 al. 1 let. a LTF), l’on entend exclusivement le dommage juridique qui ne peut pas être réparé ultérieurement, notamment par le jugement final (ATF 135 II 30 consid. 1.3.4 p. 36; 133 III 629 consid. 2.3.1 p. 632; 131 I 57 consid. 1 p. 59). Pour le recours au Tribunal cantonal cependant, il faut interpréter cette notion dans le sens qu’un préjudice de fait est suffisant; le recourant doit établir l’existence d’un intérêt digne de protection à obtenir une décision immédiate de l’autorité de recours (cf. Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012, n° 3.4 ad 74 LPA-VD). Le préjudice est irréparable lorsqu’une décision finale favorable au recourant ne le ferait pas disparaître complètement (ATF 134 I 83 consid. 3.1 et les arrêts cités; v. en outre, arrêts AF.2009.0003 du 3 janvier 2013, consid. 1; GE.2009.0038, précité, consid. 1c). Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir la possibilité que la décision incidente lui cause un dommage irréparable et de démontrer ainsi que les conditions de recevabilité de son recours sont réunies, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (ATF 136 IV 92 consid. 4 p. 95; 133 III 629 consid. 2.3.1 p. 632; 116 II 80 consid. 2c p. 84).

d) Le recours immédiat contre une décision incidente est également ouvert au sens de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD, dans un but d’économie de la procédure. Deux conditions cumulatives doivent être réunies à cet égard: l’arrêt de l’autorité de recours peut déboucher sur une décision finale et, par surcroît, celle-ci est de nature à éviter une procédure longue et coûteuse (v. sur cette notion, Moor/Poltier, op. cit., n° 5.6.3.2; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2^ème éd., Bâle 2010, n° 2086; v. en outre ATF 127 I 92 consid. 1d p. 95: le Tribunal fédéral applique à ces décisions, parfois qualifiées de partielles, des solutions similaires à celles prévalant pour les décisions incidentes).

3. a) Le fondement de la décision incidente attaquée en l’espèce repose sur l’art. 54 LSP, aux termes duquel les personnes exerçant les professions soumises à la présente loi doivent, dans leur pratique professionnelle, lutter contre toute consommation abusive ou inadéquate de médicaments ou de substances nocives (al. 1). Dans les cas d'abus graves, elles peuvent avertir le médecin cantonal (al. 2). Or, il s’avère que la recourante consomme des stupéfiants depuis plusieurs années. Contrairement à ce qu’explique la recourante, sa toxicomanie n’est pas qu’une affaire personnelle. Cette circonstance n’est pas anodine du point de vue de son activité d’infirmière, dans son rapport non seulement avec sa hiérarchie, mais aussi dans sa capacité à soigner les malades. La dépendance de la recourante aux psychotropes semble du reste être parvenue à un stade où elle n’hésite plus à se servir dans les pharmacies des établissements au sein desquels elle est placée par son employeur. Sans doute, il n’est pas possible de retenir, à ce stade, que cette pathologie l’empêche de pratiquer sa profession; on doit cependant considérer que sa capacité à en poursuivre l’exercice est à tout le moins altérée. A cela s’ajoute qu’en sus de leur consommation, les vols d’ampoule de morphine sont de nature à fortement éroder, voire rompre, le lien de confiance indispensable entre la recourante et les établissements de soins susceptibles de recourir à ses services.

b) En l’état actuel, des motifs dirimants de santé publique rendent difficilement envisageable que la recourante puisse reprendre sa profession sans qu’un cadre thérapeutique soit fixé au préalable. La recourante est du reste suivie pour sa toxicomanie par le Dr E.________, médecin à 2********, et par le Centre Saint-Martin. Il appartient maintenant à son médecin traitant et aux autres praticiens intervenants de définir sans retard ce cadre avec le Médecin cantonal; cela devrait durer quelques semaines, tout au plus. Du reste, à lire l’autorité intimée, dès que les parties se seront accordées sur les modalités du cadre thérapeutique, la décision attaquée deviendra caduque et ceci, jusqu’à droit connu à l’issue de l’enquête administrative ouverte à l’encontre de la recourante. C’est sur ce point précis que le cas d’espèce diffère du recours dont le Tribunal a eu à connaître dans l’affaire GE.2012.0168, déjà citée, sur laquelle la recourante s’appuie. Ainsi, force est d’admettre que la décision incidente attaquée n’a pas pour conséquence de causer à la recourante un préjudice difficilement réparable.

c) A cela s’ajoute qu’une procédure disciplinaire a été ouverte à l’encontre de la recourante par le Conseil de santé, conformément à l’art. 13 al. 2 LSP. Or, c’est seulement à l’issue de cette enquête qu’une décision finale sera, le cas échéant, prise par l’autorité intimée en application de l’art. 191 LSP. Dès lors, à supposer même que le Tribunal accueille le recours dirigé contre l’interdiction provisoire faite à la recourante de pratiquer sa profession et annule la mesure provisionnelle prise par l’autorité intimée, cet arrêt ne serait de toute façon pas susceptible de mettre un terme définitif à cette procédure. Aucun motif d’économie de procédure ne commande par conséquent d’admettre que la décision attaquée puisse faire l’objet d’un recours immédiat.

4. Il suit de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable. En conséquence, vu le sort du recours, la requête tendant à ce que l’effet suspensif soit restitué n’a plus aucun objet. Un émolument, réduit au vu des circonstances à 1'000 fr., sera mis à la charge de la recourante, celle-ci succombant (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Au surplus, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1 a contrario et 91 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de X.________.

III. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 mai 2013

Le président: Le greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.