TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 10 octobre 2013
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Eric Brandt et Rémy Bally, juges. Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourants

1.

AX.________, à 1********,

 

2.

BX.________, à 1********,

 

3.

AY.________, à 1********,

 

4.

BY.________, à 1********,

 

5.

AZ.________, à 1********,

 

6.

BZ.________, à 1********,

 

7.

AA.________, à 1********,

 

8.

BA.________, à 1********, tous représentés par Me Françoise Trümply-Waridel, avocate, à Lausanne,

  

Autorité inCY.________ée

Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général, à Lausanne

  

Autorités concernées

1.

Direction générale de l'enseignement obligatoire, à Lausanne

 

2.

Etablissement primaire & secondaire d'Echallens - Poliez-Pittet. À Echallens

  

 

Objet	Affaires scolaires et universitaires
	Recours AX.________, BX.________, AY.________, BY.________, AZ.________, BZ.________, AA.________, BA.________ c/ décisions du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 14 août 2013 (enclassement de leurs enfants CX.________, CY.________, CZ.________ et CA.________)

 

Vu les faits suivants

A.                                AX.________ et BX.________, AY.________ et BY.________, AZ.________ et BZ.________, AA.________ et BA.________ sont les parents respectivement de CX.________, né le 8 novembre 2006, de CY.________, né le 18 décembre 2006, de CZ.________, née le 13 janvier 2007, et de CA.________, née le 12 juillet 2006. Ils sont tous domiciliés à 1********, commune faisant partie de l’arrondissement scolaire d’Echallens-Poliez-Pittet.

B.                               Par décision de juillet 2013, le Directeur de l’Etablissement primaire et secondaire d’Echallens-Poliez-Pittet (actuellement: Etablissement primaire d’Echallens Emile Gardaz; ci-après: l’établissement) a enclassé les enfants CX.________, CY.________, CZ.________ et CA.________ en ******** à Echallens. La décision précisait que les horaires de bus seraient consultables dès la mi-août.

Le 11 juillet 2013, AX.________ et BX.________, AY.________ et BY.________, AZ.________ et BZ.________, AA.________ et BA.________ (ci-après : les parents) ont déposé un recours contre cette décision auprès de la Cheffe du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après : le département). Ils ont complété le recours en date du 15 juillet 2013. Ils invoquaient en substance que des enfants de la même classe et du même village seraient séparés alors qu’ils avaient déjà souffert de multiples changements de maîtres les années précédentes, que leurs enfants devraient se déplacer en bus à Echallens alors que des enfants d’autres villages viendraient déjà en bus à Villars-le-Terroir pour suivre un enseignement de même niveau et qu’un tel enclassement générerait des problèmes de trajets, de sécurité et d’organisation familiale pour ce qui concernait le repas de midi.

C.                               Le directeur de l’établissement s’est déterminé le 15 juillet 2013 en invoquant les arguments suivants:

"Les raisons pour lesquelles [prénom de l’enfant] n’est pas enclassé au collège de Villars-le-Terroir, comme le souhaitent les parents, sont les suivantes :

- Afin d’appliquer l’art. 80 de la LEO et l’art. 62 de la RLEO, nous avons supprimé les classes multi-âges de notre établissement. Cela provoque un remaniement de nos effectifs par degré. Les effectifs des élèves 3P domiciliés à Echallens sont bas et il était nécessaire et favorable de compléter les effectifs avec des élèves de l’extérieur. Echallens accueillera 62 élèves d’Echallens dans 4 classes de 3P.

- Le collège de Villars-le-Terroir accueillera des élèves de 3P de 2 communes concernées par l’organisation de transports: Poliez-le-Grand (7E) et Sugnens (6 E).

L’effectif des élèves de 3P domiciliés à Villars-le-Terroir est important: 16 élèves.

Poliez-le-Grand ne permet pas d’élaborer des transports cohérents avec Echallens. En effet, il aurait fallu organiser un transport trop compliqué: Poliez-le-Grand — Sugnens — Villars-le-Terroir — Echallens. Le transport Villars-le-Terroir — Echallens qui compte 2 kilomètres et qui est effectué en quatre minutes, est déjà organisé pour d’autres élèves de la commune.

Sugnens nous le permettrait, mais le groupe d’élèves est trop bas (6E) pour respecter un bon équilibre des effectifs. Nous ne souhaitions pas choisir 2 élèves seuls du village de Villars-le-Terroir pour compléter les élèves de Sugnens.

Nous avons choisi de prendre un groupe d’une seule commune. Ces élèves ayant déjà suivi leur scolarité au CIN ensemble pour 5 d’entre eux, les 3 autres élèves étant de nouveaux arrivants. Les élèves de Villars-le-Terroir et Sugnens n’étaient, en effet, pas dans la même classe en 2011-2013.

- Le choix des enfants transférés s’est fait en tenant compte des domiciles: tous les élèves déplacés habitent le même quartier.

- Madame B.________ - l’une des enseignantes de la classe ******** - enseigne depuis plusieurs années à Villars-le-Terroir. Cela sera donc un visage familier pour ces élèves.

Chaque situation étant particulière, nous ne pouvons accéder aux voeux d’une famille sans créer un précédent qui nous obligerait alors à accéder aux voeux des autres parents. Cela remettrait en question toute l’organisation de nos classes.

Nous souhaitons établir un plan d’enclassement dont les effectifs permettent un travail de qualité pour tous nos élèves, au plus proche de la LEO et de son règlement.

Nous devons chaque année nous adapter à l’augmentation de la population dans notre région. L’organisation des transports est une contrainte supplémentaire des plus complexes. Et de ce fait, ne pouvons garantir de réunir une volée entière d’un même village dans le même collège. Cette organisation a été mise sur pied de façon réfléchie en tenant compte de la globalité des classes de notre Etablissement".

Les parents se sont déterminés le 23 juillet 2013, relevant que les six élèves de Sugnens pourraient être enclassés à Echallens avec les trois nouveaux élèves arrivants, ce qui permettrait d’avoir des classes encore mieux équilibrées. Ils ajoutaient avoir pris connaissance des horaires de bus, qui étaient absurdes, ne laissant aux enfants que 42 minutes pour prendre le repas de midi et impliquant que les enfants restaient sans surveillance à Echallens durant 25 minutes le matin et 31 minutes l’après-midi. Quant à Madame B.________, elle ne représentait pas un visage particulièrement familier pour les enfants, au vu du nombre d’enseignants auxquels ils avaient dû s’habituer durant l’année précédente. Enfin, ils estimaient excessif d’avoir dû verser fr. 400.- d’avance de frais par enfant, pour une problématique identique et alors que trois des enfants venaient de la même famille (cousins).

D.                               Le 14 août 2013, la Cheffe du Département a rejeté les recours des parents. Elle a considéré que le choix de l’établissement n’avait rien d’insoutenable et n’était pas arbitraire, même s’il avait pour conséquence de déplacer des enfants habitant à proximité de collèges existants, car il réduisait au minimum le temps de trajet pour les élèves déplacés. De plus, le fait que huit élèves du même quartier, dont cinq seraient scolarisés dans la même classe, soient enclassés ensemble à Echallens favoriserait leur intégration. Enfin, les difficultés d’organisation familiales créées par la décision attaquée pesaient moins lourd dans la balance que l’intérêt des enfants à être intégrés dans des classes dont les effectifs étaient conformes au règlement.

E.                               Le 20 août 2013, AX.________ et BX.________, AY.________ et BY.________, AZ.________ et BZ.________, AA.________ et BA.________ (ci-après: les recourants) a formé recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions du 14 août 2013. Ils concluent à l’admission du recours, à la réforme des décisions entreprises en ce sens que CX.________, CY.________, CZ.________ et CA.________ sont enclassés dans une classe 3P de Villars-le-Terroir et à la restitution des frais de justice de l’autorité inférieure, subsidiairement à leur réduction à fr. 100.- par partie. Ils requièrent que les enfants soient autorisés par voie de mesures provisionnelles et préprovisionnelles à débuter leur scolarité dans une classe 3P de Villars-le-Terroir. A titre de mesure d’instruction, ils formulent une requête d’inspection locale de la place où les enfants passeront plus d’une heure d’attente par jour.

F.                                Le 22 août 2013, la juge instructrice a accusé réception du recours et a rejeté la requête de mesures superprovisionnelles.

Le 29 août 2013, le département (ci-après: l’autorité intimée) s’est déterminé. Pour ce qui concerne la requête de mesures provisionnelles, il estime qu’elle doit être rejetée. De son point de vue, l’enclassement à Echallens n’entraîne pas de préjudice irréparable pour les enfants. Il relève aussi que la classe de 3P de Villars-le-Terroir a atteint le plafond de l’effectif maximal et qu’un enclassement des enfants concernés à Villars-le-Terroir contraindrait à déplacer quatre autres enfants, au risque de nouveaux recours. Sur le fond, il conclut au rejet du recours et se réfère pour l’essentiel à la décision attaquée. Il relève enfin que la loi n’induit aucune hiérarchie entre les différents bâtiments relevant d’un même établissement et qu’il n’y a pas de droit à être scolarisé dans sa commune de domicile.

G.                               Le 2 septembre 2012, la juge instructrice a rendu une décision incidente rejetant la requête de mesures provisionnelles, ayant pour conséquence que les enfants demeuraient scolarisés à Echallens jusqu’à droit connu sur le fond.

Les recourants ont produit des déterminations complémentaires le 17 septembre 2013.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Dans ses déterminations, l'autorité intimée se pose à titre liminaire la question de savoir si la mesure adoptée par le directeur de l'établissement en juillet 2013 peut véritablement être qualifiée de décision au sens de l'art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), en répondant pour sa part finalement par l'affirmative au terme de ses développements. Point n'est en l'espèce besoin d'examiner plus en détail cette question, dès lors que le recours doit de toute manière pour l’essentiel être rejeté, pour les raisons exposées ci-après.

2.                                Les recourants ont formulé une requête d’inspection locale de la place où les enfants passeront plus d’une heure d’attente par jour.

Il est vrai que les temps d’attente les plus longs, soit 25 minutes avant les cours du matin et 31 minutes avant les cours de l’après-midi, paraissent tout à fait inadaptés à des enfants de 6-7 ans. Si les horaires des bus ne sont pas adaptés aux horaires des cours, il revient aux autorités communales de procéder aux aménagements et rectifications nécessaires en vue d'optimiser autant que possible les trajets dans l'intérêt des enfants (cf. art. 28 de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire [LEO; RS 400.02]). Ce n’est toutefois pas au tribunal d’imposer dans le présent arrêt des modifications de l’horaire du bus. Il convient ainsi de renvoyer les parents à agir devant les autorités compétentes, puis éventuellement à recourir contre une décision de ces autorités auprès du tribunal de céans.

Il est vrai également que l’établissement pourrait aussi agir dans l’intérêt des enfants en adaptant dans la mesure où cela est possible ses horaires de cours. Il pourrait de même, vraisemblablement sans difficulté particulière, mettre à disposition des enfants concernés une salle (de classe) chauffée, ce qui éviterait que de jeunes enfants n’errent au centre d’Echallens en plein hiver dans le froid et l’obscurité du matin. Cette question, qui n’a toutefois pas non plus été soumise à l’établissement par les parents, ne relève pas non plus de l’objet du litige et n’a pas à être jugée par le tribunal de céans.

Au vu de ce qui précède, la requête d’inspection locale doit être rejetée car sans lien suffisamment étroit avec l’objet du litige.

3.                                En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le tribunal de céans n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). Les textes légaux applicables dans le domaine scolaire ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait être examiné par le tribunal de céans, qui se limitera à vérifier s’il y a abus ou excès du pouvoir d’appréciation (ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les arrêts cités).

Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les arrêts cités).

4.                                a) La LEO est entrée en vigueur le 1^er août 2013 (cf. arrêté fixant l’entrée en vigueur de la LEO et les mesures transitoires destinées à régler la continuité du parcours des élèves au sein de l’école obligatoire [A-LEO; RSV 400.02.1.1]) en abrogeant la plupart des dispositions de la loi scolaire du 12 juin 1984 (aLS; anciennement RSV 400.01) (cf. art. 149 LEO).

Aux termes de l'art. 18 al. 1 LEO, sur proposition des autorités communales ou intercommunales concernées, le département fixe l'aire de recrutement des établissements d'enseignement obligatoire. Il définit également le nombre et les limites des régions scolaires. Selon l'art. 63 LEO, en principe, les élèves sont scolarisés dans l'établissement correspondant à l'aire de recrutement du lieu de domicile ou à défaut de résidence de leur parent. L'art. 64 LEO prévoit que le département peut, à titre exceptionnel, accorder des dérogations, "notamment en cas de changement de domicile, de manière à permettre à l’élève de terminer l’année scolaire dans la classe où il l’a commencée, ou en raison d’autres circonstances particulières qu’il apprécie". Ces dispositions correspondent en substance aux art. 13 et 14 aLS (abrogés par la LEO). Le tribunal a rappelé à plusieurs reprises que la scolarisation au lieu du domicile, qui a pour but d’organiser la répartition des élèves de façon globale sans avoir à traiter un grand nombre de cas individuellement, de favoriser l’intégration de l’enfant au lieu de son domicile et d’éviter les transports inutiles, relevait d’un intérêt public prépondérant (cf. notamment arrêt GE.2008.0165 du 3 octobre 2008).

La LEO ne contient pas de disposition de droit transitoire applicable aux questions d’enclassement. Dès lors que l’ancienne et la nouvelle loi règlent de la même manière la question de l’enclassement, cela n’a pas de portée pratique.

b) Il convient d'emblée de constater que le présent litige ne porte pas sur une dérogation au principe de territorialité au sens de l'art. 64 LEO/14 aLS, les deux bâtiments scolaires en cause se situant dans le même arrondissement scolaire correspondant à la commune de domicile des recourants.

5.                                a) Selon l’art. 78 al. 2 LEO, l’effectif des classes est adapté à l’âge des élèves et aux divers types d’enseignement. L’effectif est fixé par l’art. 61 du règlement d’application de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (RLEO; RSV 400.02.1) du 2 juillet 2012 qui dispose ce qui suit:

"1 En règle générale, l’effectif d’une classe ou d’un groupe se situe:

a. entre 18 et 20 élèves au degré primaire;

b. entre 18 et 20 élèves en voie générale du degré secondaire, ainsi que dans les groupes de niveaux;

c. entre 22 et 24 élèves en voie prégymnasiale du degré secondaire;

d. entre 18 et 20 élèves dans les classes de raccordement ou de rattrapage;

e. entre 9 et 11 élèves dans les classes qui ne comportent que des élèves relevant des articles 99 et 102 de la loi".

b) Il ressort en l'occurrence des explications du directeur de l'établissement scolaire qu'il était apparu, lors de l'ébauche du plan d'enclassement, que les effectifs des élèves 3P domiciliés à Echallens étaient bas et qu’il était nécessaire et favorable de compléter les effectifs avec des élèves de l’extérieur. Force est sur cette base d'admettre que la décision d'équilibrer les effectifs des différentes classes, en vue leur gestion efficace, s'imposait et qu'elle induisait nécessairement le transfert à Echallens de certains élèves domiciliés dans le périmètre de l'arrondissement scolaire en cause.

Ne contestant pas le principe même des déplacements à opérer dans leur arrondissement scolaire, les recourants soutiennent toutefois que la solution préconisée de faire se déplacer les enfants de Villars-le-Terroir, alors que les élèves de Sullens doivent impérativement subir des déplacements, s'avère illogique en termes de trajets.

On se pourrait effectivement se demander dans ce contexte si les objectifs ressortant de l'art. 63 LEO/13 aLS de "favoriser l'intégration de l'enfant au lieu de domicile" et de "limiter les transports inutiles" ne doivent pas également valoir dans le cadre d'une décision d'enclassement au sein d'un arrondissement scolaire regroupant plusieurs communes et n’imposent pas de limiter autant que possible les déplacements des élèves. En l’espèce, le directeur de l’établissement a expliqué que ces déplacements étaient rendus nécessaire par la nouvelle LEO qui privilégiait les classes d’un seul niveau et prévoyait un effectif de 18 à 20 élèves. Il n’a toutefois pas exposé les raisons pour lesquelles il a finalement choisi de composer une classe de 22 élèves et de pas ouvrir deux classes mélangées de 3P et 4P à Villars-le-Terroir, ce qui aurait peut-être permis à tous les enfants du village de rester sur place, sachant que la LEO n’interdit pas l’ouverture de classes de deux niveaux. Il a uniquement précisé de quelle manière il avait tenté de tenir compte des intérêts des enfants déplacés en constituant des groupes relativement homogènes et d’une certaine importance. Quoi qu’il en soit, le tribunal de céans a déjà eu l’occasion de dire que, eu égard au pouvoir d'examen restreint qui est le sien, il ne lui revenait pas de remettre en cause un plan d'enclassement dont l'élaboration relève de la compétence de la direction d'un établissement scolaire (arrêt GE.2011.0166 du 10 novembre 2011). En d'autres termes, quand bien même une autre issue lui paraîtrait a priori plus judicieuse, il ne saurait substituer sa propre appréciation en opportunité à celle du directeur d’un établissement scolaire. Le premier argument des recourants, mal fondé, doit ainsi être écarté.

6.                                a) Il reste toutefois à examiner si, comme le font valoir les recourants, l’autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en confirmant l'enclassement de leurs enfants à Echallens.

b) Les recourants se plaignent de ce que leurs enfants devront prendre le bus alors qu’ils pourraient se rendre à pied à une école proche de leur domicile, qu’ils seront séparés des camarades de leur village qu’ils connaissent déjà et qu’il ne pourront plus avoir une pause de midi digne de ce nom. Il est incontestable que ces inconvénients sont importants et que ces enfants seront, en raison de la fatigue induite par les transports, pénalisés par rapport aux enfants scolarisés dans leur village de domicile. Il est aussi vraisemblable, au vu des liens qui se tissent au sein d’une classe, que ces enfants s’intégreront plus difficilement dans la vie villageoise que s’ils étaient scolarisés sur place. Il s’agit toutefois de désagréments inévitables lors de la fréquentation d’une école dans un autre village que le village de domicile, selon le plan d’enclassement de la compétence du directeur. L’autorité intimée considère que ces désagréments seront compensés par la qualité de l’enseignement donné dans des classes à effectif plus réduit. En outre, les enfants disposeront de 35 minutes de pause à midi chez eux, soit plus que le minimum de 30 minutes fixé par la loi et en-dessous duquel une indemnité est versée (art. 30 LEO). Bien qu’il s’agisse en l’occurrence d’un cas-limite, le tribunal peut encore considérer que c'est sans abuser de son pouvoir d'appréciation ni violer les dispositions de la LEO ou de son règlement d'exécution que l'autorité intimée a confirmé les décisions du directeur de l'établissement d'enclasser les enfants des recourants à Echallens.

7.                                Les recourants estiment enfin excessif d’avoir dû verser fr. 400.- d’avance de frais par enfant pour la procédure devant l’autorité intimée, pour une problématique identique et alors que trois des enfants venaient de la même famille (cousins). Il est vrai que les quatre décisions attaquées sont identiques, à l’exception des noms des familles concernés. Selon l’art. 45 LPA-VD, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision. Le montant de l’émolument doit ainsi se trouver dans un rapport raisonnable avec le travail fourni, qui sera nécessairement moindre si les décisions sont pratiquement identiques et si le travail d’instruction n’a été effectué qu’une fois pour l’ensemble des dossiers. Il convient ainsi de réformer le point 3 du dispositif des décisions attaquées et de réduire de moitié, soit de ramener à fr. 200.- les frais prélevés par l’instance précédente.

8.                                Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être admis partiellement, soit uniquement en ce qui concerne la requête de réduction des frais prélevés par l’instance précédente, et rejetés pour le surplus, dans la mesure où ils sont recevables. Les décisions du département du 14 août 2013 seront ainsi confirmées, à l’exception du point 3 du dispositif qui est réformé.

Vu l’issue du pourvoi, un émolument de justice réduit sera mis à la charge des recourants. Les dépens auxquels ils ont droit seront réduits pour les mêmes motifs (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Les recours sont partiellement admis en ce qui concerne la requête de réduction des frais prélevés par l’instance précédente et rejetés pour le surplus, dans la mesure où ils sont recevables.

II.                                 Le chiffre 3. du dispositif des décisions du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 14 août 2013 sont réformés en ce sens que l’émolument mis à charge de AX.________ et BX.________, AY.________ et BY.________, AZ.________ et BZ.________, AA.________ et BA.________ est réduit à 200 (deux cents) francs par décision.

III.                                Les décisions du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 14 août 2013 sont confirmées pour le surplus.

IV.                              Un émolument de justice partiel de fr. 1'200.- (mille deux cents) est mis à la charge de AX.________ et BX.________, AY.________ et BY.________, AZ.________ et BZ.________, AA.________ et BA.________ solidairement entre eux.

V.                                L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, versera à AX.________ et BX.________, AY.________ et BY.________, AZ.________ et BZ.________, AA.________ et BA.________ solidairement entre eux une indemnité de fr. 500.- (cinq cents) à titre de dépens.

Lausanne, le 10 octobre 2013

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.