TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 13 mars 2014
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. Claude Bonnard et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourant

X.________, 1********, représenté par Me David METILLE, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV), Chimiste cantonal,

  

Autorité concernée

Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Inspection des denrées alimentaires,

  

 

Objet
	Recours X.________ c/ décision du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 15 juillet 2013 rejetant son opposition à la décision de l'Inspecteur cantonal des denrées alimentaires du 7 mai 2013, relative à la mise en conformité de sa boulangerie

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ exploite à 1******** une entreprise individuelle inscrite au registre du commerce depuis 1994 et dont le but est "boulangerie, pâtisserie et épicerie".

Le magasin de vente se trouve au rez-de-chaussée de l'immeuble; il est pourvu d'une partie arrière. Un sous-sol est également consacré à l'exploitation, notamment à la fabrication.

B.                               Des inspections de ces locaux ont été régulièrement effectuées par un contrôleur cantonal et un inspecteur cantonal des denrées alimentaires, dépendant du Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV). Ces inspections ont fait l'objet de rapports comportant quatre rubriques, sanctionnées par des "notes" allant de 1 à 4 (la note 1 étant la meilleure).

C.                               Ainsi, dans un rapport du 2 novembre 2004 établi par un contrôleur cantonal, les rubriques "autocontrôle" et "denrées alimentaires" ont obtenu la note 3 (insuffisant). En particulier, plusieurs denrées avaient largement dépassé la date de durabilité minimale. La rubrique "processus et activité" a été sanctionnée par la note 2 (suffisant).

La rubrique "locaux, équipements, appareils (disposition, entretien, état)" s'est vue attribuer la note 4 (mauvais). Le contrôleur relevait qu'à cette époque, l'arrière magasin était désaffecté suite à un incendie survenu en 2002. S'agissant du laboratoire, les carrelages étaient abîmés ou manquants à divers endroits. Toujours dans le laboratoire, les murs et plafonds étaient défraîchis et la peinture, qui était ancienne, s'écaillait. Enfin, les vitres de la fenêtre du laboratoire étaient cassées et avaient été remplacées par des plastiques troués laissant passer les souillures de l'extérieur. Le rapport précisait que X.________ avait déclaré que la rénovation de l'arrière magasin serait effectuée suite aux négociations avec l'ECA. L'intéressé avait en revanche refusé d'entreprendre des travaux dans le laboratoire, faute de moyens. Le contrôleur indiquait ainsi qu'une inspection complémentaire serait effectuée prochainement par un inspecteur cantonal en vue d'un entretien et d'une décision relative à la continuité de ce commerce.

Le 16 décembre 2004, l'inspection annoncée a été effectuée (le dossier ne contient pas de rapport d'inspection). Dans une lettre du 20 décembre 2004, l'inspecteur a écrit à X.________ ce qui suit:

"(…)

Nous avons pris acte de votre décision de ne plus utiliser le sous-sol comme locaux de travail, mais uniquement pour le stockage. De ce fait, nous n'avons pas de remarque à formuler, si ce n'est que compte tenu du nombre de locaux, ils devront avoir des affectations définies, afin de bien séparer les denrées alimentaires et produits de base, le matériel de l'exploitation qui ne serait plus utilisé et l'outillage ou tout autre matériel sans rapport avec l'exploitation. Ceci également afin d'en faciliter la gestion. Le choix de la répartition devra être fait en tenant compte de l'état des locaux.

Pour ce qui est de l'étage magasin, l'aménagement devra être réalisé conformément aux dispositions de l'ordonnance sur l'hygiène, dont un extrait annexé.

Nous vous encourageons vivement à mettre rapidement votre projet à exécution, car il ne pourra qu'améliorer les conditions de travail, notamment en restreignant la diversité des activités en vous recadrant sur une production plus spécifique. Pour cela, nous vous accordons un délai au 15 février pour nous faire parvenir un plan d'aménagement et une planification des travaux.

(…)"

D.                               Le 20 octobre 2006, une nouvelle inspection des locaux de X.________ a eu lieu. La note 3 (défauts majeurs) a sanctionné la rubrique "autocontrôle". La rubrique "denrées alimentaires" a obtenu la note 2 (défauts mineurs), vu notamment la présence de conserves ayant dépassé la date de garantie depuis 2000 et 2002. La rubrique "processus et activité" a eu la note 3, l'ordre et la propreté laissant à désirer particulièrement au sous-sol (toiles d'araignée, sols, caisses de livraison, etc.). La note 4 (mauvais) a derechef été attribuée aux locaux et équipements, pour les motifs suivants:

"Local derrière le magasin: réfections pratiquement terminées; manque encore la fixation de la plonge, le lave-vaisselle est en panne.

Magasin: trou dans le mur au-dessus du four à bois.

Sous-sol: pour l'activité de fabrication du pain, suffisants pour les sols et les plafonds (après nettoyages approfondis), Murs dégradés, avec peinture qui s'écaille, carrelage manquant ou troué.

Vitres du laboratoires cassées, remplacées par des plastiques souples."

Dans ces conditions, l'inspecteur demandait que l'exploitant fasse une proposition écrite d'un plan d'assainissement des locaux du sous-sol dans un délai au 30 novembre 2006.

Par lettre du 29 novembre 2006 adressée à l'inspecteur, X.________ a repris les griefs formulés à son encontre et fourni des explications. Les conserves périmées depuis longtemps seraient évacuées lors de la fermeture du commerce fin 2006 - début 2007; l'intéressé déclarait à cet égard que "leur présence ne perturbe en rien le déroulement de [son] activité". S'agissant des locaux situés au sous-sol, il a fait valoir que des nettoyages et des rangements avaient été effectués et que le reste serait fait lors de la fermeture précitée. La fenêtre devait pouvoir être bouchée durant la même période, même s'il pensait qu'aucune loi n'interdisait d'avoir du plastique souple comme fermeture. En ce qui concernait la remise en état des murs, il disait ignorer ce qui pouvait être raisonnablement entrepris: la maçonnerie sous les peintures et les carrelages s'effritait; toute intervention serait forcément coûteuse et il n'avait pas les moyens de payer ce genre de travaux. Il a rappelé que son projet était toujours de faire monter toute l'activité de production au rez, au niveau du magasin et de n'utiliser le sous-sol que pour le stockage des matières premières. Malheureusement sa situation financière ne lui permettait pas d'entrevoir cela avant cinq ans au moins. Il a ajouté:

"Je profite de la présente pour vous demander de prendre une fois position sur les chances d'avenir que vous me laissez. Il ne sert à rien de retaper au coup par coup des locaux vétustes et d'engloutir des sommes énormes à chaque passage de l'inspecteur des denrées alimentaires alors que celui-ci me poursuit pour des motifs qui ne sont même pas dans les lois. (distributeurs).

De plus je ne pense pas que le fait de me faire payer, des amendes et des frais, puisse m'aider à améliorer la situation de mon entreprise et j'apprécierais que les employés du laboratoire cantonal montrent l'exemple en ne procédant pas à une fouille dans mes denrées alimentaires sans s'être lavé les mains au préalable alors que des distributeurs tout neufs viennent d'être installés à leur demande.

(…)"

Par courrier du 13 février 2007 donnant suite à la lettre précitée du 29 novembre 2006, l'inspecteur a constaté la "bonne volonté" de l'intéressé à trouver une solution pour remédier aux conditions d'exploitation "délicates" de son commerce. Il a pris acte que l'intéressé avait effectué pendant la fermeture de fin d'année certaines des actions correctives demandées lors de la dernière inspection. S'agissant des travaux de réfection, il comprenait tout à fait qu'ils étaient liés à des causes pécuniaires et qu'un délai précis ne pouvait être fixé de façon absolue. Pour le surplus, il ne tenait qu'à l'intéressé de poursuivre ses efforts afin que, même si les réfections ne pouvaient pas être réalisées dans l'immédiat, le brossage des surfaces qui s'écaillaient, les nettoyages et le tri des marchandises, soient faits régulièrement afin de garantir en tout temps la sécurité alimentaire.

E.                               Le 7 octobre 2009, un nouveau rapport d'inspection a été établi. La note 2 (défauts mineurs) a été attribuée aux quatre rubriques. S'agissant des "infrastructures" (ancienne rubrique locaux et équipements), le rapport indiquait les motifs suivants:

"Différentes surfaces ne correspondant pas aux exigences: surfaces dures, lisses et faciles à nettoyer.

Quelques trous visibles sur les murs des laboratoires.

Quelques joints cassés des meubles frigorifiques."

Le rapport ajoutait que les faits constatés n'avaient pas donné lieu à contestation. Il était demandé à l'exploitant de corriger, notamment, les défauts entachant les infrastructures.

F.                                Le 11 mai 2011, une inspection a derechef été opérée. La note 3 (défauts majeurs) a été attribuée à la rubrique "autocontrôle", ainsi qu'à la rubrique "produits" (ancienne rubrique denrées alimentaires), la limite de consommation étant dépassée sur des jambons entiers (4 et 9 mai). La rubrique "procédé" (ancienne rubrique processus et activité) a obtenu la note 2 (défauts mineurs). Une note 3 (défauts majeurs) a été attribuée aux "infrastructures", pour les motifs suivants:

"Différentes surfaces ne correspondant pas aux exigences: surfaces dures, lisses et faciles à nettoyer.

Catelles manquantes, angles de quelques murs abîmés, murs écaillés.

Lumière manquante à la cave et dans la chambre congélation.

Ecoulement du point de lavage du laboratoire inadapté (colmatage avec un linge, seau sous le siphon)."

Il était demandé à X.________ de présenter un "agenda de mise en conformité" des défauts affectant les infrastructures.

Le dossier ne contient aucune pièce relative à cet agenda.

G.                               Le 5 juillet 2012, une nouvelle inspection du commerce de X.________ a lieu et une décision a été rendue, dont on extrait ce qui suit:

En d'autres termes, la note 3 (défauts majeurs) était derechef attribuée aux infrastructures et la note 2 aux trois autres rubriques. La mise en conformité des infrastructures était à nouveau exigée, cette fois dans des délais déterminés, à savoir:

zone préparation pâtisserie (surfaces murales),          au 31 décembre 2012,

zone gauche du four,                                                                au 31 décembre 2013,

zone boulangerie,                                                                      au 31 décembre 2014.

Cette décision n'a pas été contestée, partant est entrée en force.

H.                               Le 6 janvier 2013, X.________ a écrit au SCAV ce qui suit:

"(…)

Comme je vous l'ai écrit plusieurs fois, la rénovation de ces locaux est une entreprise beaucoup trop compliquée pour être envisagée sérieusement.

Je suis actuellement en train de préparer la construction d'un local de production neuf accolé à mon bâtiment, mais cela demande un certain temps.

Je vous demande donc de m'accorder un délai au 31.12.2014 pour mener à bien ce projet.

(…)"

Dans le but de statuer sur la possibilité et les conditions d'octroi d'un tel délai, l'inspecteur cantonal concerné, ainsi que la responsable de l'Inspectorat des denrées alimentaires, ont effectué le 1^er mai 2013 une visite sur place.

Le 6 mai 2013, il a également été procédé à une inspection des locaux de la cafétéria de Y.________(Y.________), où X.________ livre des mets.

Le 7 mai 2013, l'Inspecteur cantonal a rendu un rapport 13-VD-10499 comportant une décision relative aux locaux, équipements et appareils au sous-sol qui retient:

1.    La zone gauche du four ne satisfait plus aux exigences, les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.

       Le délai d'exécution échéant au 31 décembre 2013, résultant du rapport du 5 juillet 2012, est maintenu.

2.    La zone boulangerie ne satisfait plus aux exigences, les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.

       Le délai d'exécution échéant au 31 décembre 2014 est maintenu.

       Jusqu'à cette échéance, cette zone ne peut être exploitée que pour la fabrication du pain ou pour du stockage.

3.    Des joints d'installations réfrigérées sont défectueux. Ils sont à remplacer de suite.

4.    La zone pâtisserie où se préparent également les repas livrés en liaison chaude à Y.________ ne satisfait plus aux exigences, les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.

       A défaut d'avoir remis en état cette zone dans le délai imparti au 31 décembre 2012, vu l'état de dégradation, il n'est pas possible de prolonger le délai échu.

Compte tenu des préparations particulièrement sensibles et pour une clientèle sensible (école) élaborées dans cette zone, comme mentionné dans le rapport du 5 juillet 2012, il est notifié l'interdiction immédiate d'utiliser ce local pour y effectuer toute activité avec des denrées alimentaires.

Toutes les préparations doivent se faire dans le laboratoire de l'arrière magasin.

"Remarques: (...) Nous avons pris acte du projet que vous avez depuis longtemps, soit construire de nouveaux locaux, cependant, et nous en comprenons parfaitement les raisons, sa réalisation ne pouvant être située de manière certaine dans le futur, aux conditions ci-dessous, les délais sont confirmés, aux conditions strictes suivantes: tous les efforts devront être faits afin de respecter en tout temps les règles d'hygiène et garantir la sécurité alimentaire, notamment par la séparation nette du matériel inutilisé d'avec les denrées et en effectuant les nettoyages approfondis et réguliers, les joints défectueux des installations réfrigérées doivent être remplacés de suite.

En cas de non respect des exigences ou de dégradations qui ne permettraient plus d'assurer la sécurité alimentaire, nous nous réservons le droit de modifier notre décision en toute temps.

Pour les repas fournis à Y.________, la question a été examinée en votre compagnie et celle de Monsieur [...], Directeur, le 6 mai dernier, dans l'office de cette école. Le résultat de cet entretien a fait l'objet d'un courrier adressé ce jour à Monsieur [...], dont copie annexée."

Le courrier précité adressé le 7 mai 2013 au directeur de Y.________ constatait que l'office de la cafétéria de l'école répondait aux exigences requises en matière d'hygiène pour "y élaborer les mets" proposés par X.________, à savoir entre 0 et 15 portions par jour, selon sa déclaration. Le courrier précisait que cette solution avait été adoptée à la satisfaction des parties (voir aussi courrier du 13 mai 2013 du directeur de Y.________).

I.                                   Le 16 mai 2013, X.________ a formé opposition devant le Chimiste cantonal (i.e. le chef du SCAV) à l'encontre de la décision précitée, invoquant ce qui suit:

"(…)

Je m'oppose aux interdictions d'utiliser: la zone "pâtisserie" et la zone à gauche du four.

La prolongation de délais que je demande est seulement un alignement sur la dernière date accordée par le rapport PN4273 [du 5 juillet 2012]. (Comment se fait-il qu'une partie des locaux soit encore utilisable et le reste non alors que les murs sont tous dans le même état.)

Bien que les revêtements muraux ne soient pas de première jeunesse, les murs sont quand même recouverts de carrelage jusqu'à une hauteur de 163 cm et sont lavables pour cette part. (OHyg. Art. 8 b)

Ces zones font en fait partie d'un seul local de production et les points d'eau s'y trouvent ce qui nous oblige à y accéder pour travailler.

Il est étonnant que vos services trouvent subitement ces murs dangereux avec interdiction immédiate de les utiliser quand il a fallu quatre mois pour organiser la visite du 01.05.13 et sept jours pour établir le rapport.

J'ai commandé le remplacement des joints d'installations frigorifiques bien que cela soit stupide pour des appareils qui devraient être mis hors service quand mon nouveau local de production sera opérationnel. (Il est surprenant d'avoir un délai au 07 05.13 pour cette opération alors que le rapport est daté du 07. 05. 13. et que je l'ai reçu le 13.05.13.).

Lors de l'entretien du 01.05.13. j'ai accepté de ne plus préparer de pâtisserie et de ne plus cuisiner pour la cantine de Y.________ dans la zone "pâtisserie".

Le projet de construction est en cours d'étude, mais cela demande encore un peu de temps. (...)

Les analyses effectuées par vos services et celles que je fais faire par un laboratoire indépendant prouvent que mes produits ne représentent pas de risque sanitaire.

(…)"

L'inspecteur cantonal s'est déterminé le 4 juillet 2013. Il relevait que l'octroi de délais à des dates différentes pour différentes zones tenait compte d'activités ayant des degrés de risques différents et de la nécessité de définir des priorités, au vu de la difficulté à réaliser rapidement l'ensemble des travaux. C'étaient toutes les surfaces d'un laboratoire de pâtisserie qui devaient répondre aux normes d'hygiène et pas seulement les murs. Les points d'eau se trouvant dans la zone pâtisserie étaient toujours utilisables, l'interdiction portant uniquement sur les activités avec des denrées alimentaires. Ce n'étaient pas subitement que les locaux étaient devenus dangereux: la question des locaux du sous-sol avait déjà été soulevée lors d'une inspection du 16 décembre 2004, et avait été résolue par la décision de l'intéressé, confirmée par le courrier de l'inspecteur du 20 décembre 2004, de ne plus utiliser les locaux du sous-sol comme locaux de travail. L'interdiction de la zone pâtisserie, à laquelle l'exploitant avait consenti, ne le pénalisait pas, dès lors qu'il pouvait cuisiner dans l'office de Y.________ et travailler les pâtisseries dans le laboratoire de l'arrière magasin. Enfin, il était exact que les analyses effectuées sur des échantillons prélevés dans ce commerce, soit trois échantillons en 2003, étaient conformes.

J.                                 Par décision du 15 juillet 2013, le Chimiste cantonal a rejeté l'opposition à la décision de l'Inspecteur cantonal du 7 mai 2013.

La décision rappelait sur le plan des faits qu'elle se fondait sur le rapport d'inspection et la décision du 7 mai 2013. S'agissant de la zone pâtisserie, dont le délai de mise en conformité avait été fixé au 31 décembre 2012, partant était échu, elle présentait un état de dégradation prononcé qui ne permettait pas de préparer des mets, surtout s'ils étaient destinés à une école. Toutefois, X.________ avait accepté de ne plus préparer de pâtisserie ni de cuisiner dans cette zone. En effet, la pâtisserie pouvait être produite dans l'arrière magasin du rez-de-chaussée et une entente avait été trouvée avec Y.________ pour cuisiner. Par ailleurs, l'accès aux points d'eau se trouvant dans la zone pâtisserie était toujours admis. Sur le plan du droit, la décision a retenu que l'opposition portait uniquement sur les délais fixés pour la réalisation des mesures ordonnées dans le rapport et la décision du 7 mai 2013. L'opposant ne contestait donc pas que les prescriptions de l'art. 47 ODALOUS et des art. 7 et 8 OHyg n'étaient pas respectées. Pour prolonger les délais octroyés, il aurait fallu que l'on puisse exclure toute atteinte à la santé des consommateurs qui résulterait de l'utilisation des locaux incriminés. Tel n'était pas le cas. En outre, le principe de la proportionnalité était respecté, des solutions permettant au recourant de poursuivre ses activités ayant été trouvées.

K.                               Agissant par acte du 23 août 2013, par l'intermédiaire de son avocat, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la décision du Chimiste cantonal du 15 juillet 2013, concluant, avec dépens, à l'annulation de la décision attaquée "en ce sens qu'il est dit que la mesure d'interdiction d'exploiter la Zone pâtisserie liée à toute activité avec des denrées alimentaires est levée, respectivement que la Recourante soit mise au bénéfice d'un délai prolongé au moins jusqu'au 31 décembre 2014 en vue de rendre la zone gauche du four conforme aux exigences requises par l'intimé."

Le recours bénéficie de l'effet suspensif légal.

Par courrier du 13 septembre 2013, l'Inspection des denrées alimentaires s'en est remise à la réponse de l'autorité intimée à intervenir.

Dans sa réponse du 25 octobre 2013, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le 17 décembre 2013, le recourant a déposé un mémoire complémentaire, accompagné d'un bordereau de pièces comportant des résultats de tests effectués par l'Agence Régionale pour la Qualité et l'Hygiène Alimentaire (ARQHA) entre 2009 et 2013 en vue de prouver la qualité de ses produits (pièces auxquelles on se réfère pour le surplus et dont le contenu sera repris plus loin en tant que de besoin), un avant-projet sommaire établi par un atelier d'architecte, daté du 28 août 2013, ainsi que la lettre adressée par la Commune de 2******** à cet atelier le 17 décembre 2013.

Le 13 janvier 2014, l'autorité intimée a confirmé ses conclusions, relevant que les analyses d'ARQHA étaient incomplètes et que certains résultats ne respectaient pas les normes, s'agissant en particulier d'une surface de table, des mains des collaborateurs et même d'un sandwich.

L.                                La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) La loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI; RS 817.0) dispose à son art. 55 que le délai de recours contre les décisions ayant trait à des mesures relevant du contrôle des denrées alimentaires est de dix jours.

L'art. 29 de la loi vaudoise du 12 décembre 1994 relative à l'exécution de la LDAI (LVLDAI; RSV 817.01) prévoit que la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites décisions.

Aux termes de l'art. 95 al. 1 let. b LPA-VD, sauf dispositions légales contraires, les délais fixés en jours par la loi ou par l'autorité ne courent pas du 15 juillet au 15 août inclusivement.

b) En l'espèce, le recours déposé le 23 août 2013 contre la décision du 15 juillet 2013 a été formé en temps utile.

2.                                A bien le suivre, le recourant conteste le délai de mise en conformité de la zone pâtisserie, fixé au 31 décembre 2012, ainsi que l'interdiction d'utiliser cette zone au-delà de cette date. De même, il remet en cause le délai de mise en conformité de la zone gauche du four, fixé au 31 décembre 2013, ainsi que l'interdiction d'utiliser cette zone au-delà de cette date. Il demande que les deux délais - de facto prolongé au bénéfice de l'effet suspensif légal - soient repoussés au 31 décembre 2014.

L'obligation de mettre en conformité les deux zones pâtisserie et gauche du four, ainsi que les délais fixés au 31 décembre 2012 et au 31 décembre 2013 respectivement, découlent de la décision du 5 juillet 2012 de l'Inspection cantonale des denrées alimentaires, qui est entrée en force. L'obligation de mise en conformité et les délais impartis ne peuvent ainsi pas être remis en cause, sous réserve d'une demande de réexamen.

Le 6 janvier 2013, le recourant a demandé à l'Inspection cantonale des denrées alimentaires la prolongation, au 31 décembre 2014, des délais précités fixés au 31 décembre 2012 et au 31 décembre 2013. En d'autres termes, il a requis le réexamen de ces délais. En revanche, il n'a pas remis en cause l'obligation de mise en conformité. Par décision du 7 mai 2013, confirmée le 15 juillet 2013 par le Chimiste cantonal, l'Inspection cantonale des denrées alimentaires est entrée en matière sur la demande de réexamen des délais, mais l'a rejetée.

Le présent recours est ainsi recevable en tant qu'il conteste le refus des autorités de prolonger, au 31 décembre 2014, les délais de mises en conformité des deux zones précitées. Il est en revanche irrecevable en tant qu'il conteste, sur le principe, l'obligation de mise en conformité, restée en force dès lors qu'elle n'a pas fait l'objet de la procédure de réexamen ouverte par demande du 6 janvier 2013.

3.                                a) La LDAI a, selon son art. 1^er, notamment pour but de protéger les consommateurs contre les denrées alimentaires et les objets usuels pouvant mettre la santé en danger (let. a) et d'assurer la manutention des denrées alimentaires dans de bonnes conditions d'hygiène (let. b).

L'art. 15 al. 1 LDAI prescrit que quiconque fabrique, traite, entrepose, transporte ou distribue des denrées alimentaires, doit veiller à ce qu'elles soient entreposées dans des conditions d'ordre et de propreté (let. a), soient entreposées, transportées ou distribuées de telle façon qu'elles ne puissent être altérées par des substances pouvant mettre la santé en danger ou altérées d'une quelconque autre manière (let. b), n'entrent en contact direct ou indirect qu'avec des récipients, du matériel d'emballage, des installations, des outils et autres objets semblables propres et en bon état (let. c), soient entreposées et transportées uniquement dans des locaux et des véhicules propres, suffisamment grands et aménagés de façon à permettre un entreposage correct (let. d) et ne soient autant que possible pas altérées par des ravageurs et des parasites (let. e).

Aux termes de l'art. 29 LDAI, lorsque des procédés de fabrication, des locaux, des installations, des véhicules ou des conditions d'hygiène sont contestés, les organes de contrôle ordonnent l'élimination des défauts (al. 1). Ils peuvent interdire, définitivement ou temporairement, des procédés de fabrication, l'abattage d'animaux ou l'utilisation de locaux, d'installations, de véhicules et de terrains agricoles (al. 2). L'autorité d'exécution compétente peut ordonner la fermeture immédiate d'une entreprise si les conditions qui y règnent présentent un danger direct et important pour la santé publique (al. 3).

En vertu de l'art. 37 LDAI, le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution (al. 1). Il peut déléguer aux offices fédéraux concernés la compétence d'édicter des dispositions de nature principalement technique ou administrative (al. 2).

b) L'ordonnance du 23 novembre 2005 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAIOUs; RS 817.02), adoptée sur la base du mandat législatif conféré par l'art. 37 al. 1 LDAI, règle notamment les conditions d'hygiène s'appliquant à l'utilisation des denrées alimentaires et des objets usuels (art. 1^er let. b), tels les céréales et produits céréaliers, les produits de mouture et les légumineuses (y compris le pain, les articles de boulangerie, les pâtes et les produits à base de protéines végétales), selon l'art. 4 al. 1 let. i ODAIOUs.

L'art. 47 ODAIOUs prescrit que la personne responsable doit veiller à ce que les denrées alimentaires et les objets usuels ne subissent pas d'altération préjudiciable sous l'effet de microorganismes, de substances étrangères ou d'autres causes (al. 1 let. a) et à ce que les denrées alimentaires dont elle a la responsabilité soient propres à la consommation humaine, compte tenu de l'usage prévu (al. 1 let. b). Elle doit prendre toutes les précautions et mesures nécessaires pour maîtriser les risques d'atteinte à la santé humaine (al. 2). Les récipients, les appareils, les instruments, les emballages, les moyens de transport, etc. intervenant dans la manipulation de denrées alimentaires ainsi que les locaux destinés à la fabrication, à la conservation et à la vente de denrées alimentaires doivent être propres et en bon état (al. 3).

L'art. 49 ODAIOUs prévoit que la personne responsable veille, dans le cadre de son activité, à ce que les exigences légales s'appliquant aux denrées alimentaires et aux objets usuels soient respectées à toutes les étapes de la fabrication, de la transformation et de la distribution, et en particulier à garantir la protection de la santé humaine, la protection contre la tromperie ainsi que l'utilisation des denrées alimentaires et des objets usuels dans des conditions hygiéniques (al. 1). La personne responsable est tenue à l'autocontrôle pour satisfaire aux exigences de l'al. 1 (al. 2). Les instruments importants de l'autocontrôle sont notamment la maîtrise des procédures (bonnes pratiques d'hygiène, bonnes pratiques de fabrication) (al. 3 let. a).

Selon l'art. 48 al. 1 let. c ODAIOUs, le Département fédéral de l'intérieur (DFI) fixe les exigences en matière d'hygiène auxquelles doivent satisfaire les locaux et les équipements servant aux activités en relation avec les denrées alimentaires et les objets usuels.

c) Les art. 7 et 8 de l'ordonnance du 23 novembre 2005 du DFI sur l'hygiène (OHyg; RS 817.024.1), adoptée sur la base de la délégation de l'art. 48 ODAIOUs, ont la teneur suivante:

Art. 7  Prescriptions générales s'appliquant aux établissements du secteur alimentaire

¹ Les locaux et les installations des établissements du secteur alimentaire doivent être propres et en bon état.

² Leur conception, leur agencement, leur construction, leur emplacement et leurs dimensions doivent permettre de satisfaire aux exigences suivantes:

a.     les locaux et installations doivent pouvoir être entretenus, nettoyés et désinfectés convenablement. La contamination aérienne doit pouvoir être évitée ou réduite autant que possible. Les espaces de travail doivent être suffisamment nombreux pour garantir une exécution hygiénique des opérations;

b.    l'encrassement, le contact avec des matériaux toxiques, le déversement de particules étrangères dans les denrées alimentaires, la formation de condensation et de moisissures indésirables sur les surfaces doivent pouvoir être évités;

c.     il y a lieu de garantir les bonnes pratiques d'hygiène, incluant également la prévention des contaminations;

d.     il y a lieu de disposer dans la mesure du nécessaire de locaux de manutention et d'entreposage adéquats, à température contrôlée et de capacité suffisante, pour que les denrées alimentaires soient maintenues à des températures appropriées et que ces températures puissent être vérifiées et enregistrées si nécessaire;

e.     les systèmes d'évacuation des eaux résiduaires doivent être conçus et construits de manière à éviter tout risque de contamination des denrées alimentaires; les rigoles d'évacuation totalement ou partiellement ouvertes doivent être conçues de manière à exclure tout écoulement d'eaux résiduaires d'une zone contaminée vers une zone propre, en particulier lorsqu'il s'agit d'une zone où des denrées alimentaires sont utilisées et qu'un tel écoulement pourrait entraîner un risque élevé pour les consommateurs;

f.     les locaux dans lesquels des denrées alimentaires sont utilisées, doivent avoir un éclairage naturel ou artificiel suffisant;

g.     les locaux et installations doivent être exempts de tout organisme nuisible et autres ravageurs; il y a lieu de prévoir le cas échéant des méthodes adéquates de déparasitage;

h.     les produits de nettoyage et de désinfection ne doivent pas être entreposés dans les locaux dans lesquels des denrées alimentaires sont utilisées.

Art. 8  Prescriptions particulières s'appliquant aux locaux

¹ Les locaux servant à la préparation, à la transformation ou au traitement des denrées alimentaires doivent être conçus et agencés de manière à garantir les bonnes pratiques d'hygiène et à éviter toute contamination pendant et entre les opérations.

² Ils doivent en particulier satisfaire aux exigences suivantes:

a.     les revêtements de sols doivent être parfaitement entretenus, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire; ils doivent être exécutés avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables et non toxiques; le cas échéant, il y a lieu de prévoir un système adéquat pour l'évacuation des eaux résiduaires; la personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont appropriés.

b.    les surfaces murales doivent être parfaitement entretenues, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire; elles doivent être exécutées avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables et non toxiques; elles doivent présenter une surface lisse jusqu'à une hauteur appropriée en fonction des opérations auxquelles les locaux sont affectés. La personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont appropriés.

c.     les plafonds, les faux plafonds et les toitures apparentes doivent être construits et conçus de manière à empêcher l'encrassement et à réduire autant que possible la condensation, l'apparition de moisissures indésirables et le déversement de particules.

d.     les fenêtres et autres ouvertures doivent être conçues de manière à prévenir l'encrassement; celles qui donnent accès sur l'environnement extérieur doivent, en cas de besoin, être équipées d'écrans de protection anti-insectes facilement amovibles pour le nettoyage; si l'ouverture des fenêtres est de nature à favoriser la contamination, les fenêtres doivent rester fermées pendant les étapes de fabrication, de transformation ou de traitement.

e.     les portes doivent être faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire. Elles doivent présenter une surface lisse et hydrofuge. La personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont appropriés.

f.     les surfaces dans les zones utilisées où des denrées alimentaires sont utilisées, en particulier, les surfaces en contact avec les denrées alimentaires doivent être parfaitement entretenues, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire. Elles doivent être exécutées avec des matériaux lisses, lavables, résistants à la corrosion et non toxiques; la personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont appropriés.

³ En cas de nécessité, il faut prévoir des dispositifs adéquats pour le nettoyage, la désinfection et l'entreposage des outils et équipements de travail. Ces dispositifs doivent être exécutés avec des matériaux résistants à la corrosion, être faciles à nettoyer et disposer d'une alimentation adéquate en eau froide et en eau chaude.

Ces dispositions sont complétées par l'annexe 2 de l'OHyg. En outre, dans une lettre d'information n° 173 (et son annexe) du 6 décembre 2013 concernant l'évaluation des bonnes pratiques en lien avec la reprise en 2006 des critères microbiologiques découlant de la législation de l'Union européenne, l'Office fédéral de la santé publique a établi une liste de critères microbiologiques issus des guides de bonnes pratiques prévus à l'art. 52 ODAIOUs, notamment dans la boulangerie, pâtisserie et confiserie.

4.                                a) Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu. Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135 et les arrêts cités).

Comme n'importe quel droit constitutionnel, la liberté économique peut être restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst. (base légale, intérêt public et proportionnalité). Sont ainsi autorisées les restrictions à la liberté économique reposant sur des mesures de police, des mesures de politique sociale ou des mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités).

b) Le principe de la proportionnalité, ancré à l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 et les arrêts cités).

c) Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2 p. 152 et les références). Commet un excès positif de son pouvoir d'appréciation, l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 73; 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les références.

5.                                a) Selon le recourant, s'agissant de la zone pâtisserie, la surface lisse existante, jusqu'à 1,63 m de hauteur, respecte les exigences de l'art. 8 al. 2 let. b OHyg. Cette disposition se limite en effet à prescrire une surface lisse "jusqu'à une hauteur appropriée"; a contrario, elle n'exige pas que de telles surfaces lisses se rapportent à toute la hauteur du local concerné. Quant à la zone gauche du four, le recourant ne distingue pas en quoi pourraient consister les risques sanitaires en cas de non respect du délai de conformité.

Le recourant soutient encore qu'au demeurant, un risque abstrait ne suffit pas à justifier les mesures prises. Seul un risque concret, défini par le niveau d'hygiène des produits fabriqués, permet de telles mesures. Or, l'autorité, à qui cette preuve incombe, n'a pas établi le lien direct de causalité entre les manquement constatés et une mise en danger concrète de la santé des consommateurs. Au contraire, les résultats d'analyse produits démontrent la bonne hygiène de ses produits.

Par ailleurs, toujours selon le recourant, aucune urgence ne justifie un tel empressement dans les mesures de conformité requises, dès lors qu'il exploite ses locaux depuis dix-neuf ans et que la situation n'a jamais soulevé la moindre difficulté jusqu'ici. En 2009, les infrastructures étaient du reste considérées comme présentant des défauts mineurs. Il n'a jamais été question avant juillet 2012, alors que la situation s'était pourtant améliorée, qu'il doive remédier à l'état de ses locaux. Des travaux seraient du reste inutilement coûteux, dès lors qu'il projette de toute façon de transformer entièrement les locaux. En outre, l'interdiction d'utiliser la zone pâtisserie équivaut à une fermeture de la boulangerie, car toute forme d'exploitation en est rendue impossible.

Le recourant estime ainsi que la décision attaquée est arbitraire et contraire au principe de la proportionnalité.

b) Pour rappel, en vertu de l'art. 8 al. 2 let. b OHyg, les surfaces murales doivent être parfaitement entretenues, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire; elles doivent être exécutées avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables et non toxiques; elles doivent présenter une surface lisse jusqu'à une hauteur appropriée en fonction des opérations auxquelles les locaux sont affectés.

c) Contrairement à ce que soutient le recourant, le bien-fondé d'un ordre de mise en conformité des locaux au sens des art. 8 OHyg et 29 al. 1 et 2 LDAI ne dépend pas de l'existence d'un danger concret pour la santé des consommateurs. En effet, on ne saurait exiger des autorités compétentes qu'elles attendent des résultats d'analyse bactériologique inacceptables, voire une intoxication avérée, pour prendre des mesures de prévention ou de correction consistant notamment en l'élimination des défauts, en la limitation de procédés de fabrication ou en la restriction d'utilisation de locaux.

Par ailleurs comme on l'a vu, sur le principe, l'obligation de mettre en conformité les surfaces de la zone pâtisserie, ainsi que de la zone gauche du four ne peut plus être remise en cause.

d) Cela étant, le principe de la proportionnalité s'applique à la fixation des délais de mise en conformité.

En l'espèce, il faut relever d'une manière générale que les locaux litigieux font l'objet depuis de nombreuses années de rapports négatifs (depuis 2004, aucune note 1 n'a été attribuée à l'exploitation) entachant la crédibilité du recourant dans sa capacité et sa volonté à entretenir avec rigueur ses locaux, ses appareils et ses produits, même lorsque les efforts requis sont peu coûteux. A titre d'exemple, il sied de rappeler les plastiques (troués) servant de substitut aux carreaux cassés de la fenêtre du laboratoire, les marchandises périmées, notamment des conserves dont la présence, à dires du recourant, ne perturbait en rien son activité, et le colmatage de l'écoulement du point de lavage du laboratoire avec un linge et un seau sous le siphon. S'agissant des locaux, il lui a été demandé le 7 octobre 2009 (voire déjà en 2004), puis derechef le 11 mai 2011, de mettre en conformité les surfaces ne correspondant pas aux exigences (surfaces dures lisses et faciles à nettoyer). Ce n'est finalement que par décision du 5 juillet 2012, les injonctions précédentes étant restées sans effet, que les autorités ont assorti leur demande de mise en conformité de délais et d'une commination. Compte tenu du sursis d'au moins quatre ans dont le recourant a déjà bénéficié, en vain, et de l'état de dégradation des locaux qui ne peut que s'aggraver encore, la plus grande fermeté doit désormais être de mise. Il en va d'autant plus que les analyses qu'il a lui-même produites sont incomplètes et, contrairement à ses dires, font état de plusieurs dépassements des valeurs-limites (une surface de table [analyses 25756 du 13 septembre 2011, 13310 du 24 mars 2010, 9170 et 9171 du 23 septembre 2009], les mains de collaborateurs [analyses 13308 du 24 mars 2010 et 9169 du 23 septembre 2009] et un sandwich dépassant près de dix fois la norme admise [analyse 16321 du 25 août 2010]).

L'intérêt public à l'exécution rapide des mesures de mise en conformité ordonnées de longue date est ainsi important.

Cet intérêt public doit être mesuré à l'aune de l'intérêt privé du recourant à continuer, jusqu'au 31 décembre 2014, à utiliser la zone pâtisserie ainsi que la zone gauche du four dans leur état. S'agissant de la zone pâtisserie, l'intérêt du recourant apparaît réduit. En effet, le recourant n'est pas privé de la possibilité de cuisiner puisqu'il a trouvé une solution pour préparer des repas à Y.________; en outre, il dispose de la possibilité de préparer la pâtisserie à l'arrière du magasin. Quant à la zone gauche du four, le recourant se limite à indiquer que l'interdiction l'empêcherait d'utiliser les chambres de fermentation contrôlées qui s'y trouvent, alors qu'une telle restriction n'a jamais été évoquée par l'autorité intimée. Enfin, la nouvelle construction envisagée par le recourant n'en est qu'au stade de l'avant-projet, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'en tenir compte.

Il en découle que l'intérêt public à ce que les deux zones soient mises en conformité à bref délai l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à les utiliser jusqu'au 31 décembre 2014. L'autorité intimée n'a donc pas violé le principe de la proportionnalité en confirmant les délais fixés au 31 décembre 2012 et 31 décembre 2013.

6.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la décision attaquée, aux frais du recourant qui succombe. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.                                 La décision attaquée est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 mars 2014

 

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

 

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.