TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 mai 2014
Composition	M. Eric Kaltenrieder, président; Mme Isabelle Guisan et M. Pascal Langone, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Estelle CHANSON, avocate à Lausanne,

  

Autorités intimées

1.

Municipalité de Montreux,

 

2.

Conseil de fondation de la fondation de la saison culturelle, de Montreux,

  

 

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X.________ c/ "décisions" du Conseil de fondation de la Fondation de la saison culturelle de Montreux et de la Municipalité de Montreux du 24 janvier 2014 (blocage temporaire de la progression salariale et maintien du traitement)

 

Vu les faits suivants

A.                                Inscrite le 8 décembre 2005 au registre du commerce, la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux, dont le siège se trouve à Montreux, est une fondation de droit privé dont le but est la gérance et l'administration artistique de la saison culturelle de Montreux.

B.                               Par contrat de travail de droit privé du 26 mars 2010, le Conseil de fondation de la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux (ci-après: le Conseil de fondation) a engagé X.________ en qualité de directeur, avec effet au 1^er juin 2010. Le contrat comportait la précision suivante:

"Pendant la durée de votre engagement par contrat de droit privé, vous serez soumis aux dispositions du statut des fonctionnaires de la Commune de Montreux (chapitre X) ainsi qu'à celles du Code des obligations et de la législation fédérale sur le travail."

C.                               Le 24 janvier 2014, le Conseil de fondation a adressé à X.________ une lettre ainsi libellée:

"Salaire bloqué temporairement

Monsieur,

Suite aux résultats de votre dernière évaluation, il a été constaté que vous avez certains points à améliorer, ainsi qu'un critère en insuffisant.

En conséquence, le Conseil de Fondation a décidé, en application des articles 47 du règlement sur le statut du personnel communal et 26 du règlement d'application, de bloquer temporairement votre progression salariale pour 2014.

[...]

Veuillez agréer, Monsieur, nos salutations distinguées."

Etait annexée à cette lettre une correspondance du Service des Finances et des Ressources humaines de la Commune de Montreux précisant à X.________ quelles seraient ses conditions salariales pour l'année 2014.

D.                               Le 27 février 2014, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre ces deux lettres qu'il qualifie de "décisions". Il conteste le blocage temporaire de son traitement. Il estime que les conditions prévues par le statut du personnel communal ne sont pas réalisées.

Par avis du 3 mars 2014, le juge instructeur a informé les parties que la CDAP ne paraissait pas compétente pour connaître du recours déposé et les a invitées à se déterminer sur cette question de recevabilité.

Le Conseil de fondation et la Municipalité de Montreux se sont déterminés le 7 avril 2014, en concluant à l'irrecevabilité du recours. La municipalité a relevé qu'elle n'était pas l'employeur du recourant, mais qu'elle avait agi uniquement dans le cadre de la convention de gestion qui la lie à la fondation. Elle a produit une copie de cette convention, dont on extrait les passages suivants:

"III. Organisation

Par la présente convention, la Fondation mandate la Municipalité de Montreux, par son service des finances, pour exécuter la gestion financière et comptable de ses activités.

La Fondation s'engage à fournir toutes les informations ainsi que toute la documentation nécessaire à l'accomplissement de cette tâche.

(...)

IV. Gestion

Le mandat couvre les tâches suivantes:

- (...);

- comptabilité auxiliaire des salaires, préparation des paiements;

(...)

IV. Mesures complémentaires

En plus des éléments mentionnés supra, la Municipalité de Montreux, par son service des finances, s'engage à prendre toutes les mesures utiles et nécessaires au parfait accomplissement de son mandat, notamment:

- (...)

- gestion et suivi des paiements relatifs aux salaires;

(...)"

Le recourant s'est déterminé le 22 avril 2014, en concluant à la recevabilité du recours.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) A teneur de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision en ces termes:

"¹ Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b.  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

² Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³ Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).

b) En l'espèce, le premier des deux actes attaqués est la lettre du Conseil de fondation du 24 janvier 2014, par lequel celui-ci informe le recourant qu'il avait décidé de bloquer temporairement sa progression salariale.

La Fondation de la Saison Culturelle de Montreux étant une fondation de droit privé, il est douteux qu'elle puisse être considérée comme une autorité administrative. En effet, sauf habilitation légale, un sujet de droit privé ne peut pas rendre de décisions (voir art. 4 LPA-VD qui définit les autorités administratives; ég. arrêts GE.2011.0191 du 15 février 2012 et GE.2001.0068 du 6 novembre 2001). Or, le règlement sur le statut du personnel de la Commune de Montreux n'attribue pas une telle compétence à la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux, respectivement à son Conseil de fondation. Point n'est besoin toutefois de trancher définitivement cette question, dès lors que le recours doit de toute manière être déclaré irrecevable pour un autre motif.

Il ressort en effet des pièces du dossier que le recourant a été engagé par contrat de droit privé. Les rapports de travail qui le lient à la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux relèvent ainsi exclusivement du droit privé. Le fait que le contrat renvoie aux art. 82 à 84 du règlement sur le statut du personnel de la Commune de Montreux ne modifie pas la nature de cet acte. Du reste, l'art. 82 du règlement prévoit expressément que les normes générales du statut du personnel communal ne s'appliquent qu'à titre de "clauses contractuelles de droit privé". Le blocage temporaire de la progession salariale du recourant décidé par le Conseil de fondation ne constitue dès lors pas une décision administrative rendue dans le cadre de prérogatives de puissance publique au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais s'inscrit dans l'exercice d'un droit contractuel (voir arrêts GE.2012.0140 du 19 février 2013, GE.2010.0029 du 16 juillet 2010 et GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 qui concernaient des cas de résiliation des rapports de travail).

Le recours en tant qu'il est dirigé contre la lettre du Conseil de fondation du 24 janvier 2014 échappe par conséquent à la compétence de la CDAP.

c) Le second acte attaqué est la lettre du Service des Finances et des Ressources humaines de la Commune de Montreux du 24 janvier 2014, par laquelle celui-ci précise au recourant ses conditions salariales pour l'année 2014.

Cet acte ne modifie pas la situation juridique du recourant. Il ne fait que le renseigner sur ses conditions salariales. Le blocage temporaire de la progression salariale du recourant a en effet été décidé par le seul Conseil de fondation. La municipalité n'est pas intervenue dans cette prise de décision. Elle n'est pas l'employeur du recourant. Elle n'a agi que dans le cadre de son mandat de gestion qui le lie à la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux.

Le recours en tant qu'il est dirigé contre la lettre du Service des Finances et des Ressources humaines de la Commune de Montreux du 24 janvier 2014 doit par conséquent également être déclaré irrecevable, faute de décision attaquable au sens de l'art. 3 LPA-VD.

2.                                En conséquence, le recours doit être déclaré irrecevable. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un émolument de justice. Les autorités intimées, qui ont agi seules sans être assistées par un mandataire professionnelle, n'ont pas droit à l'allocation de dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 L'arrêt est rendu sans frais ni allocation de dépens.

Lausanne, le 27 mai 2014

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.