TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 septembre 2015
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

A. X.________, à 1********, représentée par Me Isabelle Jaques, avocate à Lausanne.

  

Autorité intimée

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Division Patrimoine, à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A. X.________ c/ décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du 20 février 2014 (subvention pour travaux archéologiques)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. X.________ est propriétaire de la parcelle n°2******** de la commune de 1********. Sur cet immeuble, d’une surface de 45’149m², elle a requis, par la plume du bureau d’architectes Y.________ S.àr.l., à 3********, l’autorisation de réaliser un ensemble d’appartements et de commerces. Prenant place à l’intérieur du périmètre de la zone archéologique n°4******** de la commune de 1********, ce projet a été soumis au Département des finances et des relations extérieures (DFIRE), Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL), aux fins d’autorisation spéciale, conformément à l’art. 67 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Ce service a délivré une autorisation spéciale consignée dans la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC n°5******** du 31 janvier 2013 (ci-après la "synthèse CAMAC"), aux conditions impératives suivantes:

«Le projet touche la région archéologique n° 4******** de la commune de 1******** au sens de l’article 67 LPNMS. Il s’agit du périmètre qui protège le bourg médiéval de 1********, dont plusieurs éléments encore visible sont classés monuments historiques. D’autres vestiges encore méconnus pourraient en outre être découverts.

Vu ce qui précède, l’autorisation spéciale est délivrée par la Section d’archéologie cantonale aux conditions impératives suivantes:

- la Section d’archéologie cantonale requiert qu’un diagnostic archéologique par sondages soit exécuté avant tous travaux, ceci afin d’évaluer la nature et l’importance des vestiges dans le sous-sol.

- Les sondages à effectuer au moyen d’une pelle rétro munie d’un godet lisse, seront à la charge du propriétaire en ce qui concerne l’excavation (pelle mécanique, main d’œuvre éventuelle, etc...) et les prestations d’archéologie (observations, relevés et rapport) selon art. 38 RPNMS.

- En cas de mise au jour de vestiges, le temps nécessaire sera laissé aux archéologues pour dégager lesdits vestiges et les documenter. Les art. 68 et suivants LPNMS restent réservés

- Les intervenants de ce terrassement et du suivi archéologique devront bénéficier de l’autorisation de fouilles requise par l’art. 72 LPNMS.

- L’éventualité d’investigations étant réservée dans la présente autorisation, les interventions archéologiques ne pourront donner lieu à indemnisation, selon l’art.724 CCS.

Le maître de l’ouvrage ou son représentant avertira la Section d’archéologie cantonale (Département des Finances et des relations extérieures DFIRE, SIPAL-AC, Place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, Y. Dellea, yannick.dellea@vd.ch, 0213167492) le plus rapidement possible mais au moins un mois à l’avance de la date du début des travaux y compris démolition.»

Le 14 février 2013, la Municipalité de 1******** a délivré à A. X.________ l’autorisation de construire requise.

B.                               Le mandat d’entreprendre le sondage archéologique du terrain situé dans le périmètre de la zone concernée a été confié à Z.________ SA, à 6********, à laquelle le SIPAL a délivré une autorisation spéciale, le 7 mars 2013, se fondant sur un devis du 19 février 2013. Z.________ SA a établi ce premier devis, le 19 février 2013, pour un montant de 9'066 fr.17. Lors d’une séance sur place, le représentant du SIPAL a informé le bureau Y.________ S.àr.l. qu’une subvention à hauteur de 40% du coût des travaux de fouille archéologique pourrait être versée à A. X.________. Par message électronique du 29 mars 2013, Y.________ S.àr.l., a pris acte de ce qui précède et informé le SIPAL de ce que les sondages allaient débuter; il a joint à son message l’offre de l’entreprise de maçonnerie pour ses travaux. Le 9 avril 2013, le SIPAL a confirmé à Y.________ S.àr.l. que les travaux archéologiques étaient «(…) effectivement suvbentionnables à hauteur de 40%(…)» et qu’une demande en ce sens devait être adressée à l’archéologue cantonale, accompagnée des devis. Le représentant de l’autorité a ajouté que seuls les devis des travaux proprement dits de fouilles pouvaient faire l’objet d’une subvention, à l’exception du coût des moyens mécaniques, qui restait à la charge de la propriétaire.

Le 12 avril 2013, Y.________ S.àr.l. a invité le SIPAL à verser à A. X.________ une subvention à concurrence de 40% du montant du premier devis, soit 9'066 fr.17. Le 8 janvier 2014, Y.________ S.àr.l. a transmis au SIPAL les deux devis de Z.________ SA, totalisant 24'807 fr.17 (9'066 fr.17 + 15'741 fr.), afin que celui-ci communique le montant de la subvention due à A. X.________.

C.                               Par décision du 20 février 2014, le SIPAL a décidé d’octroyer à cette dernière une subvention de 9'923 fr., correspondant à 40% du montant total figurant dans les deux devis précités. Ce montant était à verser à la fin des travaux, «(…) après que le montant définitif aura été fixé et sous réserve des disponibilités budgétaires (…)».

D.                               A. X.________ a recouru contre cette décision, le 31 mars 2014, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à son annulation et au renvoi au SIPAL pour instruction complémentaire. Elle a notamment produit, à l’appui de son recours, une facture de l’entreprise B.________ SA, à 7********, d’un montant de 2'510 fr.15, intitulé "Sondage pour archéologue, Grand Rue, 1********." Le détail de cette facture précise en page 2: "Travaux de maçonnerie, Exécution de sondages dans cour, sur ordre des Archéologues, Fouille env. 13.00/1.50m."

Le SIPAL propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

La juge instructrice a ordonné un second échange d’écritures, à l’issue duquel chaque partie a maintenu ses conclusions.

A. X.________ s’est spontanément déterminée une ultime fois.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Aux termes de son art. 92 al. 1, la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Interjeté en temps utile auprès de l’autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                La recourante se plaint de ce que la décision attaquée serait insuffisamment motivée.

a) Le droit d'être entendu implique notamment pour le juge, respectivement l'autorité, l'obligation de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD), afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Aussi, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237, 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 et les arrêts cités). La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285, 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 s.; cf. art. 98 LPA-VD).

b) En l'occurrence, la décision attaquée indique les dispositions légales sur lesquelles l'autorité intimée entend se fonder, ainsi que le montant de la subvention accordée, de sorte que la recourante était en mesure de comprendre la décision et de l'attaquer utilement. On ne saurait ainsi retenir un défaut de motivation. Au demeurant, vu l'échange antérieur à la décision entre l'autorité intimée et le bureau d’architectes mandaté par la recourante, on peut se demander si, en accordant la subvention demandée, l’autorité intimée n’était pas fondée à faire application en l’espèce de l’art. 43 al. 1 LPA-VD, aux termes duquel l'autorité peut renoncer à la motivation lorsque la décision fait entièrement droit aux conclusions du requérant et qu'aucune partie ne réclame une motivation.

Ce grief est en conséquence rejeté.

3.                                Sur le fond, la recourante soutient que l’autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d’appréciation, dès lors qu’aucune base légale ne lui permettait de rendre une décision en la présente espèce et de limiter son versement à la somme de 9'923 fr. qui lui a été allouée et qu’elle estime insuffisante. Elle invoque à cet égard une inégalité de traitement et la violation du principe constitutionnel de la bonne foi.

a) La décision attaquée se fonde sur la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Au chapitre IV de la loi, intitulé "Protection générale des monuments historiques et des antiquités", l'art. 46 LPNMS dispose que sont protégés conformément à la présente loi tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières situés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (al. 1). Sont également protégés les terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2). Aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère (al. 3). Lorsqu'un danger imminent menace un tel objet, le département en charge des monuments, sites et archéologie prend les mesures nécessaires à sa sauvegarde (art. 47 al. 1 LPNMS). Pour assurer la protection d'un monument historique ou d'une antiquité au sens de l'article 46 de la présente loi, il peut être procédé à son classement par voie de décision assorti au besoin d'un plan de classement (art. 52 al. 1 LPNMS figurant dans le chapitre V, section II: "Protection spéciale des monuments historiques et des antiquités, Classement"). Sous réserve des dispositions de l'article 56 LPNMS, les monuments historiques et les antiquités classés doivent être entretenus par leur propriétaire (art. 55 al. 1 LPNMS). L'Etat peut participer financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des monuments historiques et antiquités classés (art. 56 LPNMS). Le sort des trouvailles et fouilles est régi par le chapitre VI de la loi, aux art. 67 à 73 LPNMS. Le département en charge des monuments, sites et archéologie (soit actuellement le Département des finances et des relations extérieures: DFIRE) détermine les régions archéologiques dans lesquelles tous travaux dans le sol ou sous les eaux doivent faire l'objet d'une autorisation (art. 67 LPNMS). Le propriétaire d'un fonds dans lequel se trouvent des curiosités naturelles ou des antiquités offrant un intérêt scientifique est tenu de permettre les fouilles nécessaires (art. 73 al. 1 LPNMS). De telles fouilles peuvent donner droit à une indemnité au sens de l'article 724 al. 2 CC (al. 2).

Ces dispositions sont complétées par le règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1). Le Département compétent (DFIRE) veille à ce que le propriétaire entretienne l'objet protégé. Il peut fixer des délais ou conditions d'exécution. Au besoin, il se substitue au propriétaire pour la demande de permis et pour les travaux nécessaires qu'il exécute aux frais de celui-ci (art. 33 al. 1 RLPNMS). Il fixe de cas en cas, soit le montant de subventionnement, soit le pourcentage pris en charge qu'il calcule sur le montant des travaux particuliers nécessités pour la conservation du caractère de l'objet classé (art. 34 RLPNMS). La demande de subvention est adressée au Département avant le début des travaux (art. 36 al. 1 RLPNMS). Celui-ci statue dans les limites de sa compétence. Pour des subventions plus importantes, la décision du Conseil d'Etat ou du Grand Conseil est réservée (al. 2). En ce qui concerne les trouvailles et fouilles, le Département compétent tient à jour la liste des régions archéologiques (art. 38 al. 1 RLPNMS). Les communes et les services cantonaux ou fédéraux communiquent au Département tous projets ou travaux susceptibles de porter atteinte au sous-sol des régions archéologiques (art. 38 al. 2 RLPNMS). Celui-ci délivre l'autorisation spéciale pour les travaux. Il arrête les conditions nécessaires pour assurer la protection du site archéologique. Pour apprécier l'atteinte que le projet est susceptible de porter au site archéologique et pour définir les mesures à prendre, il peut entreprendre ou requérir l'exécution de sondages préalables. L'analyse archéologique des sondages incombe au Département (art. 38 al. 3 RLPNMS). L'autorisation spéciale précise les délais nécessaires, les modalités de l'intervention de sauvetage ou les mesures à prendre pour ménager les vestiges archéologiques lors de l'exécution du projet (art. 38 al. 4 RLPNMS). L'autorisation d'entreprendre une fouille archéologique n'est en principe accordée qu'à des personnes ou institutions dont les compétences sont reconnues par le Département (art. 40 al. 1 RLPNMS).

Le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance en matière de protection de la nature, des monuments et des sites (art. 77 LPNMS). Indépendamment des autres compétences qui peuvent lui être attribuées par la présente loi ou son règlement d'application, le Conseil d'Etat statue sur les demandes de subventions supérieures à 200'000 fr. (art. 78 ch. 6 LPNMS). En ce qui concerne la compétence du SIPAL, elle résulte d'une délégation de compétence, approuvée par le Conseil d'Etat le 9 janvier 2008, aux termes de laquelle le pouvoir d'octroyer des subventions jusqu'à 35'000 fr. est de la compétence de cette autorité. Cette délégation de compétence du Conseil d'Etat prévoit encore que l'archéologue cantonal est compétent pour délivrer les autorisations et prendre les décisions relevant de travaux dans les régions archéologiques au sens des art. 67, 68 et 72 LPNMS ainsi que de l'art. 42 RLPNMS. En l'occurrence, les montants litigieux restent en-deça de la limite de 35'000 fr., de sorte que la compétence du SIPAL peut être confirmée.

b) La trouvaille d'objets ayant une valeur scientifique est en outre régie par l'art. 724 du Code civil (CC), qui s'inscrit dans une série de dispositions relatives aux choses trouvées. Cette disposition règle le cas des curiosités naturelles ou des antiquités, n'appartenant à personne et offrant un intérêt scientifique considérable; celles-ci deviennent la propriété du canton sur le territoire duquel elles ont été trouvées. Cette disposition vise des choses mobilières (Ivo Schwander, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch II, 4. Aufl., Basel 2011, N. 2 ad Art. 724 ZGB). En vertu de l'art. 724 al. 2 CC, le propriétaire dans le fonds duquel sont trouvées des choses semblables est obligé de permettre les fouilles nécessaires, moyennant qu'il soit indemnisé du préjudice causé par ces travaux. Selon la doctrine, cette disposition n'autorise pas le canton à procéder à des fouilles destinées à découvrir des objets présentant un intérêt scientifique. Il faut que ces objets aient déjà été trouvés, par exemple à l'occasion de travaux de construction. Les fouilles ont alors pour but de dégager de façon appropriée les objets découverts et de mettre au jour les objets semblables qui très vraisemblablement se trouvent dans le voisinage (Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Tome II, 4^ème éd., Berne 2012, n. 2115h et réf.). Quant à l'indemnisation, elle doit couvrir tout le préjudice causé (Schwander, op. cit., N. 6 ad Art. 724 ZGB). Tous les autres cas de fouilles non visés par cette disposition, notamment les fouilles occasionnées par la découvertes de biens immobiliers, sont régis par le droit cantonal (Marianne Jungo, Droits et obligations du propriétaire en cas de fouilles archéologiques, Droit de la construction 1990, p. 87 ss). Au plan cantonal, l'art. 73 LPNMS reprend d'ailleurs, en le paraphrasant, la teneur de l'art. 724 al. 2 CC (cf. AC.1998.0214 du 30 juin 1999).

c) En l'occurrence, la parcelle de la recourante est située pour partie à l’intérieur du périmètre de la zone archéologique n°4******** de la commune de 1********.  L'autorisation spéciale délivrée par le SIPAL dans le cadre de la procédure de permis de construire prévoyait en conséquence un diagnostic archéologique par sondages avant le début des travaux de construction, au sens des art. 67 LPNMS et 38 al. 3 RLPNMS. Il ne s'agit ainsi pas de fouilles suite à la trouvaille d'objets ayant une valeur scientifique au sens des art. 724 al. 2 CC et 73 LPNMS qui justifieraient une indemnisation du préjudice subi, mais de mesures relevant du droit cantonal et destinées à assurer la protection du site archéologique. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, auquel a succédé la CDAP (AC.1998.0214 précité, consid. 2c), une telle intervention de sauvetage incombe en principe au maître de l'ouvrage, soit en l'occurrence la recourante. Ce nonobstant, le SIPAL avait, déjà dans cette affaire, pour pratique d'accorder une subvention en application de l'art. 56 LPNMS, à un taux n'excédant pas 50% des coûts. Cette disposition est libellée comme suit.

"Art. 56 Participation financière de l'Etat

L'Etat peut participer financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des monuments historiques et antiquités classés."

On peut certes se demander, à teneur de la systématique de la loi, si l'art. 56 LPNMS, qui figure sous le chapitre relatif aux objets classés, est susceptible de fonder une participation financière du canton dans le cas de travaux de fouilles au sens des art. 67 ss LPNMS (cf. à ce sujet GE.1994.0117 du 23 mai 1997, consid. 3; le principe d'une telle participation ne semble toutefois pas avoir été remis en question par la suite: cf. AC.1998.0214 précité). Le texte de l'art. 56 LPNMS se réfère toutefois expressément à des fouilles. Or les fouilles sont régies par les art. 67 ss LPNMS. Une interprétation restrictive fondée sur la systématique de la loi aurait pour conséquence l'absence de toute participation de l'Etat à des fouilles pourtant ordonnées sur la base des art. 67 ss LPNMS, ce qui n'apparaît pas conforme à la volonté du législateur, telle qu'exprimée à l'art. 56 LPNMS. L'interprétation retenue par le SIPAL de cette disposition consistant à admettre des participations de l'Etat pour les travaux de sondage archéologique imposés à des tiers apparaît ainsi parfaitement soutenable. De par son caractère potestatif, cette disposition accorde en outre une marge de manoeuvre à l'autorité. L'art. 56 LPNMS prévoit enfin une simple participation, ce qui ne saurait fonder une pleine indemnisation de la recourante.

4.                                La recourante fait grief à la décision de ne pas être conforme à la législation en matière de subventions.

a) La loi cantonale du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15) est entrée en vigueur le 1^er janvier 2006. Cette loi a pour but de définir les règles applicables aux subventions accordées par l'Etat et s'applique à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par l'Etat (art. 1 LSubv). L'art. 2 LSubv précise qu'il n'existe pas, sauf disposition contraire expresse, de droit à l'octroi d'une subvention. L'art. 4 LSubv prévoit encore que les subventions doivent reposer sur une base légale (voir aussi art. 10 LSubv). Une subvention doit aussi respecter les principes de l'opportunité et de la subsidiarité (art. 3, 5 et 6 LSubv). Une subvention peut consister en des indemnités ou des aides financières (art. 7 al. 1 LSubv). Les indemnités sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques, accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale, ayant pour but d'atténuer ou de compenser les charges financières résultant de l'accomplissement de tâches publique déléguées par l'Etat (art. 7 al. 2 LSubv). Au titre des dispositions transitoires, la loi prévoit que les dispositions légales régissant les subventions seront adaptées à la présente loi dans les 5 ans qui suivent son entrée en vigueur (art. 36 al. 3 LSubv). A l'expiration de ce délai, les subventions qui ne reposent pas sur une base légale conforme à la présente loi ne pourront plus être octroyées (art. 36 al. 3 LSubv).

En tant que loi cadre, la LSubv s'adresse au législateur en fixant des principes qui favoriseront la création d'une législation cohérente et harmonisée en matière de subventions (cf. Exposé des motifs du Conseil d'État, in BGC janvier-février 2005 p. 7391). En particulier, l'art. 10 LSubv impose aux autorités cantonales de se conformer au principe de la légalité. A ce sujet, l'exposé des motifs précise que le principe de la légalité découle de l’art. 161 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (RSV 101.01), aux termes duquel toute dépense repose sur une base légale. Par base légale, il faut entendre une base légale au sens formel, c’est-à-dire les lois et les décrets, soumis au référendum. Il est en effet admis par la doctrine unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral que le principe de la légalité ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit fondamental, mais aussi à l’administration de prestations. Cette exigence repose sur des considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit. Le principe de la base légale signifie, premièrement, que la matière doit être réglée par des normes juridiques d’une densité normative suffisante par rapport à l’objet. En particulier, les principes de l’égalité de traitement et de la prévisibilité du droit doivent être respectés. L’administration ne saurait fournir ou refuser des avantages à des tiers selon son bon vouloir; elle doit se conformer à des critères objectifs, définis par une norme. Le principe de la base légale signifie deuxièmement que, si les normes juridiques relatives aux subventions sont de niveau réglementaire, ces normes doivent reposer sur une délégation légale adéquate. Bien qu’il soit parfois admis que les subventions sont soumises au contrôle budgétaire effectué par le Parlement et que, de ce fait, il conviendrait de ne pas se montrer trop strict, le Conseil d’Etat estimait (toujours selon l'exposé des motifs) que la base légale doit être aussi précise que possible; la loi énumère ainsi le contenu des dispositions légales régissant les subventions à l'art. 11 LSubv, lequel a la teneur suivante:

¹ Les dispositions légales régissant les subventions doivent notamment contenir des règles relatives à:

a.    la définition des objectifs visés;

b.    la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées;

c.    les catégories des bénéficiaires;

d.    les types et les formes des subventions;

e.    les conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation;

f.     les bases et les modalités de calcul des subventions;

g.    l'autorité compétente pour l'octroi, le suivi et le contrôle des subventions;

h.    la procédure de suivi et de contrôle des subventions;

i.     les charges ou conditions auxquelles les subventions sont subordonnées;

j.     la durée d'octroi de la subvention;

k.    l'obligation de renseigner du bénéficiaire;

l.     la forme juridique du bénéficiaire;

m.   les sanctions prévues en cas de non-respect des obligations incombant au bénéficiaire, y compris la restitution.

Ainsi, on relève en particulier que les dispositions légales régissant les subventions doivent contenir des règles relatives aux conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation des subventions, ainsi qu'aux bases et aux modalités de leur calcul.

L'exposé des motifs précise encore que pour que la législation confère un droit à l’octroi d’une subvention, il faut que cela soit expressément prévu et que les conditions dont dépend l’octroi de la subvention soient définies de manière exhaustive. Il ajoute que l'octroi d'un droit devrait rester l'exception (BGC précité p. 7395). Ainsi, en l'absence d'un droit expressément prévu par la loi, la subvention pourrait être refusée malgré la réalisation des conditions légales de son octroi. En effet, l'art. 32 LSubv prévoit que les subventions sont accordées dans les limites des crédits accordés par le Grand Conseil. L'exposé des motifs précise qu'en cas d'insuffisance des ressources disponibles, il ne sera fait droit à la demande que si les bénéficiaires disposent d’un droit à la subvention (BGC précité, p. 7413). Comme l'a expliqué le représentant du Conseil d'Etat lors des débats, "il n'y a pas de droit automatique à la subvention (...): quand il n'y a plus d'argent, il n'y a plus d'automatisme" (BGC précité p. 7539).

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il importe, pour prétendre à une subvention particulière, que la loi en détermine le principe et les conditions d'octroi spécifiques (ATF 138 II 191 consid. 4.2.4 p. 200). En d'autres termes, la loi ne donne pas à l'administré un droit à une subvention, à moins que les conditions d'octroi des subventions ne soient fixées par la loi elle-même, sans marge d'appréciation pour l'administration (ATF 116 Ib 309 consid. 1b p. 312; ATF 116 V 318 consid. 1c p. 319; 110 Ib 148 consid. 1b p. 152; v. également arrêts AC.2009.0160 du 23 novembre 2012; AC.2007.0210 du 17 mars 2008). Le Tribunal fédéral admet qu'il existe un droit aussi dans le cas où la norme juridique concernée est formulée de manière potestative (ATF 118 V 16 consid. 3a p. 19).

D’une façon générale, on entend par subventions des prestations découlant du droit public accordées à d’autres sujets de droit dans un certain but, sans que cela ne conduise à l’existence d’une contrepartie directe pour l’auteur de la subvention (cf. Karl Stengel, Zur Problematik der rechtlichen Ordnung der Subventionen, in ZBl 89/1988, p. 289, références citées). Pour le Tribunal fédéral, les subventions sont des versements des pouvoirs publics qui visent à inciter leur bénéficiaire à adopter une certaine attitude ou à effectuer certaines tâches dans un but d'intérêt public. Hormis le comportement attendu de leur bénéficiaire, ces montants sont alloués gratuitement, c'est-à-dire sans contrepartie économique équivalente en faveur de la collectivité qui les verse (TF 2C_647/2007 du 7 mai 2008; 2A.273/2004, in RF 61/2006 p. 239, consid. 2.3; ATF 126 II 443 consid. 6c p. 452). La notion de subvention est donc de nature essentiellement économique; le subventionnement de l'économie de marché s’entend sans contrepartie pour le bailleur de subvention, mais suppose que le bénéficiaire de la subvention remplisse une tâche d’intérêt public (TF 2A.501/2001 du 27 mai 2002, consid. 3.2).

c) Dans le cas présent, on a vu que l'autorité intimée a fondé sa participation aux frais des sondages archéologiques demandés à la recourante sur l'art. 56 LPNMS. Il existe ainsi une base légale à l'octroi de la subvention litigieuse. On relève d’emblée que cette norme, de par sa formulation potestative, laisse à l’appréciation de l’autorité, que la Cour de céans ne revoit que sous l'angle restreint de l’excès ou de l’abus (cf. art. 98 let. a LPA-VD), de déterminer dans chaque cas si une subvention est ou non allouée. Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur des considérations dénuées de pertinence, étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que la prohibition de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 73; 123 V 150 consid. 2 p. 152).

A cela s’ajoute que le contenu de l’art. 56 LPNMS, dont on retire avant tout la nature potestative de la prestation de l’Etat, ne répond pas aux conditions de la LSubv, entre-temps entrée en vigueur, notamment de son article 11. Or, la LPNMS n’a pas été adaptée sur ce point dans le délai de cinq ans à compter du 1^er janvier 2006. En effet, l’art. 56 LPNMS n’a pas été modifié depuis l'entrée en vigueur de la LSubv. A teneur de l'art. 36 al. 3 LSubv, cette participation n'aurait donc pas dû être accordée. On peine ainsi à comprendre l'argumentaire de la recourante qui met en doute la conformité de la subvention qui lui a tout de même été accordée.

5.                                La recourante se plaint en particulier de ce que la décision attaquée, en tant qu’elle limite à 40% du coût des travaux de fouille la quotité de la subvention allouée, consacrerait une inégalité de traitement.

a) Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 et la jurisprudence citée).

b) L’autorité intimée explique s’être référée dans le cas d’espèce à sa pratique constante en la matière. Elle se fonde à cet égard sur l’art. 5 al. 1 du règlement d’application de la LSubv, du 22 novembre 2006 (RLSubv; RSV 610.15.1), à teneur duquel le requérant doit, en règle générale et dans la mesure de ses moyens, participer au financement de l'objet ou de la tâche pour lequel la subvention est requise. Pour permettre la mise en œuvre de cette disposition, l’autorité intimée a indiqué allouer de manière systématique des subventions limitées à 40% du coût des travaux archéologiques entrepris par les propriétaires fonciers. Certes, l'art. 34 RLPNMS prévoit que le montant de la subvention ou le pourcentage pris en charge est fixé de cas en cas. Cela n'exclut toutefois pas un certain schématisme pour des travaux semblables, dans un souci précisément d'assurer une égalité de traitement. Partant, la décision consistant à allouer une subvention à hauteur de 40% du coût des travaux de fouille, correspondant à la pratique constante de l'autorité intimée apparaît conforme au principe de l'égalité de traitement et reste dans les limites du pouvoir d'appréciation du SIPAL. La recourante ne prétend d'ailleurs nullement que l’autorité intimée se serait montrée plus généreuse avec un autre propriétaire contraint à faire exécuter des travaux de fouille avant la réalisation de son projet de construction. Un tel schématisme n'exclut en outre pas que l’autorité intimée puisse s’écarter de sa pratique et allouer des subventions plus importantes, lorsque l’ampleur des travaux archéologiques entrepris ou la situation du propriétaire concerné le justifieraient. La recourante n'indique pas en quoi, dans le cas d’espèce, il se justifierait que l’autorité se montre plus généreuse avec elle et lui alloue davantage qu’une participation de 40% au montant des travaux. Le grief d’inégalité de traitement doit par conséquent être écarté.

6.                                Enfin, la recourante se prévaut de la protection de sa bonne foi et explique avoir suivi les instructions qui lui ont été données par l’autorité intimée pour sa demande de subvention.

a) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. L'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636/637; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381).

b) En l’occurrence, c’est en vain que la recourante prétend déduire un droit sur ce point du courrier électronique adressé le 9 avril 2013 par l’autorité intimée à son architecte. Dans ce message, il a été confirmé à la recourante qu’une subvention à hauteur de 40% du coût des travaux archéologiques entrepris pourrait lui être versée, à condition que celle-ci en fasse la demande auprès de l’archéologue cantonale, accompagnée des devis des travaux proprement dits de fouilles, à l’exception du coût des moyens mécaniques, ceux-ci restant à la charge de la propriétaire. L'exclusion de la prise en charge des moyens mécaniques résulte encore de l'autorisation spéciale contenue dans la synthèse CAMAC. Selon ses explications, la recourante se serait fiée à ces indications et n’a produit que les deux devis de Z.________ SA, totalisant 24'807 fr.17, alors qu'elle allègue avoir encouru des frais supplémentaires en raison de travaux de maçonnerie pour les sondages archéologiques, attestés par la facture de l’entreprise B.________ SA, d’un montant de 2'510 fr.15. Dans sa réponse du 27 janvier 2015, l'autorité intimée a certes précisé que les terrassements effectués par la société B.________ SA seraient de toute manière indispensables au chantier de construction planifié par la recourante, de sorte qu'il n'y aurait pas lieu de les prendre en considération. La recourante conteste ce fait. Si cette affirmation du SIPAL ne peut être confirmée en l'état du dossier, cet argument demeure sans pertinence ici, puisqu'il apparaît en définitive que l'autorité intimée a pour pratique de se limiter à subventionner les travaux archéologiques à proprement parler (surveillance et analyse par un archéologue), à l'exclusion des travaux mécaniques de type maçonnerie, même ceux en relation avec les travaux archéologiques (en l'occurrence, creuse pendant le chantier). Une telle pratique apparaît conforme aux art. 34 et 38 RLPNMS et relève manifestement du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. Elle peut en conséquence être confirmée. Il n'y a pas de violation du principe de la bonne foi dans le cas présent.

7.                                Les considérants qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Succombant, la recourante supportera un émolument judiciaire (art. 48, 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD) et l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, a contrario, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, du 20 février 2014, est confirmée.

III.                                Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A. X.________.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 septembre 2015

 

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.