TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 mars 2015

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Imogen Billotte et M. Eric Kaltenrieder, juges.

Recourants

X.______________,

Y.______________,

tous deux à Lausanne et représentés par Me Franck AMMANN, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la promotion économique et du commerce (SPECo),

Autorité concernée

Municipalité de Bremblens, représentée par Me Nader GOSHN, avocat, à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours X.______________ et Y.______________ c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) du 1^er avril 2014 interdisant l'ouverture du salon 1.************* et ordonnant sa fermeture

Vu les faits suivants

A. Z._______________ est propriétaire depuis le 3 décembre 2010 de l'unité n° 3 de la PPE constituée sur la parcelle 94 de Bremblens, comprenant plusieurs bâtiments. L'unité n° 3 consiste en une villa et garage (ECA 143). Le bien-fonds 94 est colloqué en zone industrielle selon le règlement communal du 17 juillet 1991 sur le plan d'affectation et la police des constructions.

Le 15 mars 2011, Z._______________ a adressé à la municipalité des plans de l'état existant de la villa datés des 3 et 14 mars 2011. Les plans décrivent les affectations suivantes:

- sous-sol: citerne à mazout, chauffage, WC/lavabo, dépôt, buanderie, 2 caves, archives.

- rez de chaussée et combles: appartement en duplex sur les deux niveaux; locaux commerciaux au rez (3 bureaux et un WC/lavabo).

Le 22 mars 2011, la municipalité a indiqué: "La Municipalité vous confirme que la correction de l'affectation de votre maison a été enregistrée valablement par le Canton de Vaud et la Confédération (logements et bureaux)."

B. Le 23 décembre 2011, Z._______________ a conclu un bail à loyer pour locaux commerciaux avec X.______________ et Y.______________, portant sur une partie du sous-sol de la villa.

Le 24 décembre 2011, X.______________ et Y.______________ ont déposé auprès du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), le formulaire d'annonce d'ouverture d'un salon de prostitution au sens de l'art. 8 de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05). Ils se désignaient les responsables de ce salon, appelé "1.************* ". Par courrier du 6 janvier 2012, le SPECo a confirmé la régularité de cette inscription. Le salon a ainsi débuté son activité.

C. Le 22 octobre 2012, la municipalité a procédé à une visite du salon de prostitution. Elle a constaté que la configuration des lieux avait été modifiée par rapport aux plans de mars 2011.

Par décision du 5 novembre 2012, la municipalité a imparti à Z._______________ un délai d'un mois pour lui transmettre un dossier de mise à l'enquête publique indiquant les travaux réalisés, la nouvelle affectation des locaux ainsi que l'activité projetée. Elle a en outre prononcé avec effet immédiat l'interdiction d'exploitation des locaux jusqu'à l'issue de l'enquête.

X.______________ et Y.______________, ainsi que Z._______________, ont déféré la décision précitée du 5 novembre 2012 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Le recours a été enregistré sous la référence AC.2012.0369.

Statuant par arrêt du 11 décembre 2013, la CDAP a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée. Le tribunal a d'abord retenu que le prononcé querellé était bien fondé en tant qu'il exigeait une mise à l'enquête publique. Sur ce point, la CDAP a considéré que la municipalité avait certes autorisé l'affectation de la villa à un usage mixte (habitation et bureaux), mais que le sous-sol était voué à des locaux utilitaires (dépôt, chaufferie, buanderie, caves, archives), de sorte que son attribution à un salon de prostitution constituait un changement d'affectation. De plus, des travaux avaient effectivement été opérés. La CDAP a jugé ensuite que la décision attaquée était également justifiée en tant qu'elle ordonnait la fermeture du salon jusqu'à l'issue de l'enquête publique, cas échéant. A cet égard, le tribunal a estimé que l'ordre de fermeture s'apparentait à un ordre de remise en état, dont la proportionnalité devait s'apprécier à l'aune des perspectives de régularisation. Or, celles-ci étaient ténues, dès lors que la hauteur des locaux du sous-sol - de 2,05 m - ne respectait pas les exigences de salubrité des art. 25 ss du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). A cela s'ajoutait qu'en l'état, les prescriptions de protection contre l'incendie n'étaient pas observées.

D. Le 15 décembre 2013, Z._______________ d'une part, X.______________ et Y.______________ d'autre part, ont conclu un nouveau bail à loyer pour locaux commerciaux, sur un local de 60 m² sis dans le même bâtiment, mais au rez-de-chaussée.

E. Par décision du 12 mars 2014, la Police de sûreté a notifié aux intéressés une décision de fermeture immédiate du salon de prostitution nouvellement aménagé, au motif qu'il n'avait pas été annoncé auprès du SPECo. Le rapport de cette autorité relevait notamment: "le registre, dans lequel y étaient inscrites trois travailleuses du sexe, était parfaitement tenu. De plus, ce salon, situé au beau milieu d'une zone industrielle et dont l'exploitation ne devrait occasionner aucune nuisance au voisinage, était entretenu d'une manière irréprochable."

Agissant le 19 mars 2014, X.______________ et Y.______________ ont recouru auprès de la CDAP contre la décision du 12 mars 2014. Le recours a été enregistré sous la référence GE.2014.0055 et l'effet suspensif a été provisoirement restitué.

Le même jour, soit le 19 mars 2014, les intéressés ont annoncé au SPECo l'ouverture du salon 1.************* au rez du bâtiment, en produisant notamment le formulaire avec l'accord du bailleur Z._______________.

Par décision du 1^eravril 2014, le SPECo a constaté, s'agissant du salon en cause, que "l'on se trouve en présence d'une activité commerciale dans un local affecté à de l'habitation", a interdit l'ouverture du salon, a ordonné sa fermeture sous la menace de l'art. 292 CP et a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. Le SPECo relevait que les intéressés n'avaient pas fourni, avant le début de l'activité et afin que l'annonce puisse être enregistrée, respectivement que l'exploitation soit possible, le permis communal autorisant le changement d'affectation des locaux en salon et le permis d'utiliser, conformément au nouveau formulaire d'annonce disponible sur son site internet depuis décembre 2013. La décision se référait notamment aux arrêts de la CDAP selon lesquels les conditions de salubrité à respecter dans les salons comprenaient les art. 25 ss RLATC. L'exploitation du salon consistait en une activité commerciale sédentaire aménagée dans un local affecté au logement (selon un courrier de la municipalité adressé au SPECo le 28 mars 2014), sans que la commune n'ait autorisé le changement d'affectation. Les conditions d’exercice de la prostitution n'étaient ainsi pas conformes à la législation, ce qui constituait un motif de fermeture définitive au sens de l'art. 16 let. b LPros et un motif d'interdiction d'ouverture au sens de l'art. 11 LPros. Ces mesures s'avéraient conformes au principe de la proportionnalité, dès lors que l'intérêt public à l'interdiction ou à la cessation d'une exploitation illicite l'emportait sur l'intérêt privé des exploitants à poursuivre leur activité.

Par décision du 17 avril 2014, la juge instructrice a radié du rôle le recours GE.2014.0055 dirigé contre la décision du 12 mars 2014 de la Police de sûreté, devenu sans objet en raison de la décision du SPECo du 1^er avril 2014.

F. Agissant par acte du 16 avril 2014, X.______________ et Y.______________ ont déféré la décision du 1^eravril 2014 du SPECo devant la CDAP, concluant à son annulation. Ils ont requis à titre de mesures provisionnelles que l'ouverture du salon soit provisoirement autorisée et, subsidiairement, que l'effet suspensif soit restitué au recours. Sur le fond, les recourants soutenaient en premier lieu que les règles de salubrité des locaux, y compris les art. 25 ss RLATC, étaient désormais respectées puisque le salon avait été déplacé au rez de l’immeuble. Ils relevaient ensuite qu'aucune disposition de la LPros ou de son règlement ne réservait l’activité de prostitution aux locaux commerciaux, de sorte que le SPECo ne pouvait imposer cette exigence. Quant à la Commune de Bremblens, elle n'avait pas édicté de règlement concernant l’exercice de la prostitution, si bien qu'elle ne pouvait prescrire de conditions plus strictes que celles figurant dans la LPros. Troisièmement, les recourants soulignaient que l'immeuble possédait une affectation mixte de logements et bureaux. La partie habitation ne concernait qu'un seul appartement où vivait le propriétaire lui-même. Le reste de l'immeuble avait dès lors une vocation commerciale, et avait d'ailleurs été occupé par de nombreuses sociétés. Les recourants ont requis la tenue d'une audience avec inspection locale et audition de témoins. Le recours a été enregistré sous la présente référence GE.2014.0077.

Le SPECo s'est exprimé les 8 et 20 mai 2014, en s'opposant à la restitution de l'effet suspensif. Les recourants se sont déterminés le 21 mai 2014 à ce propos.

Par décision incidente du 30 mai 2014, la juge instructrice a admis la demande de restitution de l'effet suspensif et a autorisé les recourants à poursuivre l'exploitation du salon au rez de l'immeuble, à leurs risques et périls, jusqu'à nouvel avis.

G. Par décision du 17 mai 2014 notifiée à X.______________, Y.______________ et Z._______________, la municipalité a derechef imparti aux intéressés un délai d'un mois pour lui faire parvenir un dossier complet de mise à l'enquête publique tenant compte de l'ensemble des travaux réalisés et mentionnant la nouvelle affectation des locaux et l'ampleur de l'activité. Elle a en outre prononcé avec effet immédiat, sous menace de la peine prévue à l'art. 292 CP, l'interdiction d'exploitation des locaux tels qu'ils étaient actuellement utilisés, ainsi que leur mise à disposition pour un tel usage, et ceci jusqu'à l'issue de la mise à l'enquête publique.

S'agissant des motifs, la municipalité indiquait, sur la base d'une visite des lieux du 2 avril 2014 et d'un rapport de son bureau technique du 7 mai 2014, que des travaux intérieurs importants, dont l'ampleur n'était pas encore pleinement déterminée, avaient été entrepris sans autorisation dans le bâtiment. Un salon de prostitution avait été installé au rez. La sécurité des travailleurs et usagers n'était pas assurée au regard des normes de protection contre l'incendie. En outre, l'entreprise ne s'était pas annoncée auprès de la municipalité. L'affectation actuelle des locaux ne permettait pas sans enquête publique préalable une exploitation commerciale, activité qui était de surcroît susceptible d'avoir un impact important sur le voisinage. L'enquête publique permettrait notamment de connaître les horaires d'exploitation précis, étant rappelé que la municipalité était compétente, par son règlement de police, dans la détermination des horaires d'ouverture des commerces situés sur son territoire. En mars 2011, elle avait certes accepté une affectation de logements et bureaux résidentiels, mais elle n'avait en aucun cas autorisé une exploitation commerciale. La municipalité soulignait encore que l'immeuble faisait partie d'une propriété par étages (PPE), de sorte que le dossier d'enquête impliquant changement de destination devait être présenté au nom de la PPE et signé par l'ensemble des propriétaires d'étages.

Agissant par acte du 18 juin 2014, X.______________, Y.______________ et Z._______________ ont recouru contre la décision précitée de la municipalité du 17 mai 2014, concluant à ce que ce prononcé soit réformé en ce sens qu'aucune mise à l'enquête n'était requise pour l'exploitation d'un salon de prostitution dans l'immeuble en cause, subsidiairement à ce que la décision soit prononcée nulle, annulée et de nul effet. Une enquête publique ne se justifiait pas, dès lors d'une part que l'aménagement du salon dans les locaux du rez servant auparavant de bureaux n'entraînait pas de changement d'affectation, et d'autre part que les aménagements intérieurs opérés n'étaient pas soumis à autorisation de construire. Les recourants affirmaient en outre qu'au vu de l'effet dévolutif du recours GE.2014.0077, qui portait notamment sur la question de l'affectation du bâtiment, la municipalité n'était plus habilitée à rendre une décision ordonnant une mise à l'enquête en raison d'un prétendu changement d'affectation. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2014.0229.

Par arrêt du 22 juillet 2014, le recours AC.2014.0229 formé contre la décision de la municipalité du 17 mai 2014 a été déclaré irrecevable, les recourants n'ayant pas versé l'avance de frais.

H. Dans l'intervalle, soit le 11 juillet 2014, le SPECo a fourni sa réponse au présent recours GE.2014.0077, en concluant à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée. A ses yeux, le recours était irrecevable dès lors que les recourants ne produisaient aucun permis de transformation ou de changement d'affectation, ni aucun permis d'utiliser. Sur le fond, le recours était mal fondé. Le salon n'était pas conforme à la législation au sens de l'art. 16 let. b LPros. La modification d'un appartement en salon de prostitution était soumise à un permis de transformation ou de changement d'affectation ainsi qu'à un permis d'utiliser au sens de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Une telle modification était également subordonnée à autorisation cantonale au sens de la loi vaudoise du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15). La modification de bureaux en salon de prostitution constituait aussi un changement d'affectation, dès lors que l'exercice de la prostitution ne pouvait être considéré comme une activité "de bureau", d'une part à cause de sa nature particulière et d'autre part en raison des horaires et de l'impact sur le voisinage et l'environnement.

La municipalité a déposé sa réponse le 22 août 2014. Elle relevait que le recours semblait avoir perdu son objet au vu de l'arrêt AC.2014.0229 du 22 juillet 2014.

Les recourants se sont déterminés le 30 janvier 2015, en soutenant que le recours conservait un objet. Ils soulignaient par ailleurs la nature chicanière des griefs de la municipalité, ce qui tendait à démontrer qu'elle s'opposerait par tous les moyens à l'installation d'un salon de prostitution sur son territoire, pour des motifs qu'elle estimait éthiques mais qui n'étaient pas légaux.

I. Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Il convient d'examiner si le présent recours conserve un objet.

a) Selon l'art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

L'intérêt n'est digne de protection que s'il est actuel et pratique. Il faut un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124 II 499 consid. 3b p. 504/505; 123 II 376 consid. 2 p. 378/379, et les arrêts cités). L'intérêt actuel et pratique doit perdurer jusqu'au moment où il est statué sur le recours, faute de quoi ce dernier est déclaré sans objet (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36; 123 II 285 consid. 4 p. 287 et les arrêts cités). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208 et la jurisprudence citée). De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (ATF 136 I 274 consid. 1.3 p. 276). Ainsi, une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne possède pas la qualité pour recourir.

Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208 et la jurisprudence citée).

b) En l'espèce, le recours est dirigé contre la décision du SPECo du 1^er avril 2014 interdisant l'ouverture de leur salon en application de l'art. 11 LPros, et ordonnant sa fermeture en application de l'art. 16 let. b LPros. Les conclusions du recours tendent à l'annulation de cette décision.

Après le dépôt du présent recours, la municipalité a rendu une décision le 17 mai 2014, fondée pour l'essentiel sur la LATC. Ce prononcé impartit aux recourants (ainsi qu'au propriétaire des locaux) un délai d'un mois pour transmettre à la municipalité un dossier de mise à l'enquête publique, et prononce l'interdiction d'exploitation des locaux au titre de salon de prostitution jusqu'à l'issue de cette enquête. Il a fait l'objet d'un recours devant la cour de céans, déclaré irrecevable par arrêt du 22 juillet 2014 (AC.2012.0369). Ce jugement n'ayant pas été contesté, il est entré en force, de même que la décision du 17 mai 2014.

c) Les recourants ne contestent pas l'entrée en force de la décision municipale du 17 mai 2014, mais soutiennent que le présent recours conserverait néanmoins un objet, aux motifs que la décision du SPECo ne coïncide pas sur tous les points avec celle de la municipalité, qu'elle contient des sanctions extrêmement larges (et contradictoires), notamment l'interdiction d'ouverture du salon, en plus d'un ordre de fermeture, et que les locaux ne sont pas voués exclusivement à l'habitation, mais à une affectation mixte.

Dans la mesure où l'on peut la saisir, cette argumentation n'est pas convaincante.

La décision municipale du 17 mai 2014 étant entrée en force, elle ne peut plus être remise en cause, quel que soit son bien-fondé. Conformément à son dispositif, les recourants ne sont dès lors plus autorisés à exploiter les locaux litigieux comme salon de prostitution jusqu'à l'issue de l'enquête publique à mettre en œuvre. Or, cette enquête n'a pas été menée à ce jour. Par conséquent, l'interdiction municipale déploie tous ses effets. Cette situation perdurera de surcroît pour une période indéterminée, les recourants ne prétendant pas avoir accompli les démarches nécessaires à l'enquête en cause.

Dans ces conditions, on ne distingue pas en quoi les recourants conserveraient un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision attaquée rendue par le SPECo, dès lors qu'ils ne sont de toute façon pas en droit d'exploiter un salon de prostitution dans les locaux litigieux.

d) Enfin, aucun motif ne permet de faire exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel au recours. En particulier, dans l'hypothèse où le salon de prostitution devait être autorisé par la municipalité, les recourants auront la faculté de faire valoir ce nouvel élément devant le SPECo, étant rappelé que la décision de celui-ci se fonde pour l'essentiel, si ce n'est dans sa totalité, sur l'absence d'autorisation communale.

e) Le recours étant sans objet, il n'y a pas lieu de procéder aux mesures d'instruction requises par les recourants.

2. Vu ce qui précède, le recours est sans objet et la cause doit être rayée du rôle. Succombant, les recourants supporteront un émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur de la municipalité.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est sans objet.

II. La cause est rayée du rôle.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV. Les recourants sont débiteurs de la Commune de Bremblens, solidairement entre eux, d'un montant de 1'000 (mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 30 mars 2015

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.