TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 septembre 2014
Composition	M. Robert Zimmermann, président; Mmes Isabelle Guisan et Danièle Revey, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourant

A. X.________, à 1********, représenté par Me Marcel WASER, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS, ARASOL, représentée par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours A. X.________ c/ ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS, ARASOL (certificat de travail; déni de justice)

 

Vu les faits suivants

A.                      L’Association régionale pour l’action sociale dans l’Ouest lausannois (ci-après: l’Arasol) est une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC, RSV 175.11). Elle regroupe les agences d’assurances sociales des Communes de Bussigny-près-Lausanne, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Renens, St-Sulpice et Villars-Ste-Croix.

B.                      A. X.________, né le ********, a été engagé le 15 juin 1995 par la Commune de 2******** en qualité d’employé d’administration auprès de l’agence communale d’assurances sociales, dont il est devenu le préposé le 1^er janvier 1998. Il est titulaire du brevet fédéral de spécialiste en assurances sociales, décerné le 26 novembre 1999. A compter du 1^er janvier 2009, A. X.________ a été transféré au sein de l’Arasol, initialement à l'agence d'assurances sociales de 2********, dont il était chef de bureau. A la suite d'un différend l'opposant à deux réceptionnistes de la Commune de 2********, A. X.________ a accepté son déplacement au milieu de l'année 2012 au sein de l’agence d’assurances sociales de 3********.

C.                               Dans le cadre de son activité, A. X.________ disposait d'un accès à une base de données. Le 12 février 2013 (à deux reprises) et le 3 avril 2013, A. X.________ a effectué des recherches, par le truchement de cette base de données, au sujet d’une de ses collègues, B. Y.________. Il aurait ainsi eu accès à des données, telles que la déclaration fiscale, comprenant l’état du revenu, de la fortune, des dettes et des biens immobiliers. A raison de ces faits, le Comité de direction de l’Arasol a prononcé, le 13 mai 2013, le renvoi de A. X.________ pour justes motifs et avec effet immédiat selon l’art. 72 du Statut du personnel de l’Arasol, du 6 novembre 2001 (ci-après: le Statut).

D.                     A. X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 13 mai 2013. Il a pris les conclusions suivantes:

« Préalablement:

I.                    Ordonner la tenue d’une audience et des débats;

Principalement:

II.                  Le recours est admis;

(…)

IX.                Ordonner à ARASOL l’établissement d’un certificat de travail en faveur de A. X.________ conforme à la réalité;

(…)».

Parallèlement, A. X.________ a formé devant le Tribunal civil d’arrondissement de Lausanne une requête en conciliation, à l’appui de laquelle il a pris les mêmes conclusions.

Par arrêt partiel du 19 juillet 2013, le Tribunal cantonal s’est déclaré compétent pour connaître du recours. Par prononcé du 22 août 2013, le Tribunal d'arrondissement a déclaré irrecevable la requête de conciliation déposée par A. X.________.

Le Tribunal cantonal a rejeté le recours de A. X.________ contre la décision du 13 mai 2013 par arrêt du 3 décembre 2013 (affaire GE.2013.0094). Il a confirmé le licenciement immédiat du recourant pour justes motifs. En ce qui concerne la conclusion demandant l'établissement d'un certificat de travail conforme à la réalité, le Tribunal a relevé qu'il appartenait à l'autorité intimée de l'établir, pour autant qu'elle n'ait pas déjà donné suite à la demande du recourant.

E.                               A. X.________ a recouru auprès du Tribunal fédéral à l'encontre de l'arrêt du 3 décembre 2013 (affaire 8C_62/2014). La cause est pendante.

F.                                L'Arasol a établi au mois de décembre 2013 le certificat de travail de A. X.________. Il est formulé en ces termes:

"(…)

Monsieur M. X.________ nous a donné satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions.

(…)

Nonobstant ses compétences, Monsieur M. X.________ a eu un comportement ayant conduit à la rupture du lien de confiance.

(…)"

A. X.________ s'est opposé à cette formulation. Il a demandé à l'Arasol que le certificat de travail précise qu'il a donné entière satisfaction. En outre, il a demandé à ce que la phrase évoquant le motif de la résiliation des relations de travail soit supprimée. A. X.________ a réitéré sa requête le 14 février 2014. Le 18 février 2014, l'Arasol a refusé de modifier le certificat de travail de A. X.________.

Le 10 mars 2014, A. X.________ a sollicité à nouveau la modification de son certificat de travail et a requis de l'Arasol une décision formelle à ce sujet.

G.                               Le 18 mars 2014, l'Arasol a refusé de rendre une décision, considérant que la requête tendant à la modification du certificat de travail était une question purement pécuniaire et ne pouvait ainsi pas faire l'objet d'une décision.

H.                               A. X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour déni de justice. Il a pris les conclusions suivantes:

"1. Déclarer le présent recours recevable et bien fondé;

2. Ordonner à l'Association Régionale pour l'Action sociale de l'Ouest Lausannois (ARASOL) de modifier la teneur du certificat de travail contesté en ce sens:

a) Monsieur X.________ nous a donné entière satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions;

b) Supprimer le paragraphe "Nonobstant ses compétences, Monsieur M. X.________ a eu un comportement ayant conduit à la rupture du lien de confiance".

3. Dire et déclarer que le certificat de travail ne soit pas modifié pour le surplus à quelque titre que ce soit;

4. Avec suite de frais judiciaires et dépens".

L'ARASOL a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. S'agissant d'une contestation de nature pécuniaire, le litige relatif à la délivrance du certificat de travail relèverait de la compétence des tribunaux ordinaires.

A. X.________ a répliqué. Il a étendu ses conclusions, en demandant que subsidiairement au point a), la teneur du certificat de travail soit modifiée dans ces termes: "Monsieur X.________ nous a donné pleine satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions".

L'ARASOL s'est déterminée le 31 juillet 2014 et le 6 août 2014, en maintenant ses conclusions.

Invité à se déterminer sur ce courrier et sur l'ensemble de la procédure, A. X.________ n'a pas produit une écriture complémentaire.

I.                                   Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la Cour de droit administratif et public connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).

2.                                a) L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 129 I 313 consid. 5.2 p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44).

En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b Cst-VD, prévoyant que les communes disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) énumère les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi lesquelles figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a). Selon l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après l'art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en déduit que les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008 du 4 mai 2009 consid. 4.2; 2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2; 2P.46/2006 du 7 juin 2006 et réf. cit.).

b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42 ch. 3 LC précités ne constituent pas une base légale suffisante imposant aux communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public. En effet, ces dispositions se limitent, lorsque les communes font ce choix, à régler la question des compétences à cet égard. Un examen de l'art. 342 al. 1 let. a CO va dans le même sens. Cette disposition réserve expressément, en matière de contrat de travail, les dispositions de la Confédération, des cantons et des communes concernant les rapports de travail de droit public. Les collectivités publiques disposent ainsi, en principe, de la faculté de fonder l'activité de leurs agents non seulement sur un rapport de service de droit public, mais aussi sur un contrat individuel de droit privé reposant sur le droit des obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire zurichois, 3^ème éd., 1996, n° 2 ad art. 342 CO). Il est même loisible aux communes de soumettre certains de leurs agents au droit public, et d'autres au droit privé. Le Tribunal cantonal retient que le contentieux des fonctionnaires communaux relève de la Cour de droit administratif et public, sauf si la commune a renoncé à édicter un règlement régissant le statut de fonctionnaire communal; dans ce cas, les rapports de travail relèvent du droit privé (cf., en dernier lieu, arrêt GE.2012.0140 du 19 février 2013).

3.                                Parmi ses employés, l'Arasol distingue deux catégories: les fonctionnaires et les auxiliaires. Le Statut est applicable aux fonctionnaires, par qui on entend toute personne nommée en cette qualité à titre provisoire ou définitif, à temps plein ou partiel, pour un emploi permanent au Centre social régional (art. 1^er du Statut, entré en vigueur le 1^er janvier 2002). Le Tribunal a déjà jugé que le recourant avait le statut de fonctionnaire (arrêt partiel du 19 juillet 2013 dans le cadre de l'affaire GE.2013.0094), de sorte que les dispositions du Statut relatives aux fonctionnaires lui sont applicables. L'Arasol a licencié le recourant avec effet immédiat pour justes motifs en vertu des art. 68 et 72 al. 1 du Statut, décision que le Tribunal cantonal a confirmée par arrêt du 3 décembre 2013 dans l'affaire GE.2013.0094 et qui fait actuellement l'objet d'un recours pendant auprès du Tribunal fédéral (affaire 8C_62/2014). Dans le cadre de la procédure ayant trait au licenciement du recourant, le Tribunal cantonal a admis sa compétence matérielle, considérant que les conclusions principales du recourant tendaient à sa réintégration à son poste au sein de l'Arasol, de sorte que la contestation du licenciement était prépondérante, les autres conclusions, de nature pécuniaire, étant subsidiaires.

4.                                La procédure porte désormais exclusivement sur le contenu du certificat de travail remis au recourant. Il convient dès lors d'examiner si le contentieux opposant le recourant à son ancien employeur relève encore de la compétence des autorités administratives.

a) L'art. 74 du Statut est libellé comme suit:

"Toute décision prise par le Comité de direction concernant la situation d'un fonctionnaire peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.

La procédure est régie conformément à la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative.

Les contestations portant sur des prestations pécuniaires déduites directement du statut ou d'une décision du comité de direction et qui ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative sont du ressort des tribunaux ordinaires".

b) Cette disposition se réfère au droit prévalant à l'époque de son adoption, où l'ancien Tribunal administratif était compétent en matière de contentieux des fonctionnaires communaux (et intercommunaux). Il n'a pas été adapté à la réorganisation des tribunaux cantonaux supérieurs. L'art. 1^er al. 3 aLJPA, dans sa teneur initiale, prévoyait alors expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la loi; en d'autres termes, celles-ci devaient être soumises au juge civil ordinaire. Cette disposition a été modifiée par une novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur par suite de sa publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 4 février 2003; en substance, l'art. 1^er al. 3 aLJPA prévoyait toujours que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité publique étaient exclues du champ d'application de la loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires n'y figurait plus. Le Tribunal administratif a toutefois considéré que le législateur, dans le cadre de cette révision de l'aLJPA, n'avait pas pour intention d'apporter des modifications d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer la rédaction de ce texte (arrêts GE.2005.0023 du 30 décembre 2005 consid. 1a et GE.2005.0075 du 8 juillet 2005 consid. 1a/dd, ainsi que la référence au BGC novembre 2002, p. 4374, exposé des motifs, et 4399, amendement de la commission parlementaire, présenté comme relevant de la technique législative). Il a ainsi maintenu sa jurisprudence selon laquelle la contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme, ce qui ouvrait la voie du recours devant le Tribunal administratif (arrêts GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023 et GE.2005.0075 précités).

L'autorité administrative dispose d'une compétence décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence de régler de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. A l'inverse, l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique (cf. Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177; arrêt GE.2006.0177 du 19 avril 2007). La question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179; arrêt GE.2006.0177 du 19 avril 2007).

c) L'art. 57 du Statut est libellé en ces termes:

"Le collaborateur peut demander en tout temps à l'employeur un certificat portant sur la nature et la durée des rapports de travail, ainsi que sur la qualité de son travail et sa conduite.

A la demande expresse du collaborateur, une attestation ne portant que sur la nature et la durée des rapports de travail peut lui être délivrée".  

Cette disposition ne confère pas un pouvoir décisionnel à l'autorité intimée. Le fonctionnaire dispose certes d'un droit à obtenir un certificat de travail. Cela étant, lorsqu'elle établit ce document à l'issue de l'activité de l'un de ses fonctionnaires, l'autorité intimée agit comme n'importe quel employeur, et non plus comme titulaire de la puissance publique (cf. ATF non publié du 11 juillet 1997, publié in: ZBl 1998 p. 226, RDAF 1999 I p. 681, retenant que le litige relatif à la rectification d'un certificat de travail délivré à un employé de la Confédération est une contestation civile au sens de l'art. 6 CEDH). Le Tribunal fédéral retient par ailleurs également, dans l'examen de la recevabilité du recours, que les litiges relatifs à l'établissement ou à la formulation de certificats de travail sont des contestations pécuniaires (ATF 116 II 379 consid. 2b p. 380; ATF 8C_461/2013 du 7 mai 2014 consid. 1; Tomas Polenda, Arbeitszeugnis und Referenzauskünfte des Arbeitgebers im öffentlichen Dienst, in: ZBl 2003 p. 169).

L'autorité intimée pouvait en l'occurrence considérer qu'elle ne disposait d'aucune compétence décisionnelle pour rédiger le certificat de travail du recourant. Elle n'a pas agi dans le cadre de prérogatives de puissance publique, au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais dans celui de l'exercice d'un droit contractuel. C'est dès lors à juste titre, s'appuyant sur l'art. 74 du Statut, qu'elle a renvoyé le recourant à agir devant les autorités civiles. Le litige qui l'oppose au recourant porte en effet bien sur des prestations pécuniaires déduites du Statut et ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative, comme le prévoit expressément l'art. 74 al. 3 du Statut.

5.                                Il s'ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable. Il n'est pas perçu de frais (cf. arrêt GE.2006.0018 du 27 août 2007 et les références citées). L'autorité intimée, qui est intervenue par l'entremise d'un mandataire, a droit à des dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 Il n'est pas perçu de frais.

III.                                Le recourant versera à l'Association régionale pour l'action sociale dans l'Ouest lausannois une indemnité de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.

 

Lausanne, le 29 septembre 2014

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.