TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 juillet 2014

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges.

recourant

X.________, à 1********,

autorité intimée

Municipalité de St-Légier-La Chiésaz,

Objet
	Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de St-Légier-La Chiésaz du 5 juin 2014 (attestation de résidence)

Vu les faits suivants

A. Le 21 mai 2014, X.________ a demandé une "déclaration de domicile" au Service de la population de la commune de St-Légier-La Chiésaz (ci-après: la Commune), où il est domicilié. Ce service lui a délivré le même jour une attestation de résidence libellée comme suit:

Ce document lui était remis contre un émolument de 20 francs.

X.________ a refusé ce document, qui comportait selon lui des informations étrangères à une attestation de domicile proprement dite.

Par courrier du 21 mai 2014, adressé une seconde fois le 26 mai 2014 à titre de "rappel" au Syndic de la Commune, X.________ a demandé que lui soit remis une déclaration de domicile selon modèle annexé, intitulé "déclaration demandée". Ce modèle consistait en l'attestation de résidence du 21 mai 2014, dont les rubriques "filiation", "état civil", "origine/nationalité", "en résidence" et "arrivé(e) le" avaient été biffées. A l'appui de sa demande, X.________ a exposé que la déclaration était destinée "à un pays tiers, connu pour sa bureaucratie excessive, voire abusive". La Commune était selon lui tenue de respecter sa volonté de ne pas communiquer ses données personnelles à cet Etat. Le contenu d'une déclaration de domicile n'était réglé ni par le droit fédéral, ni par le droit cantonal et il était dès lors possible d'établir celle-ci selon les besoins du requérant, comme il le demandait.

B. Par décision du 5 juin 2014, rendue après avoir consulté le Service cantonal de la population, la Municipalité de la Commune a refusé de délivrer à X.________ une attestation contenant les informations sélectionnées par lui dans son modèle. A l'appui de son refus, elle a fait valoir que le contenu des documents délivrés par le contrôle des habitants est déterminé par des "pratiques générales et standards cantonaux" établis en fonction des informations requises par les administrations suisses ou des bases légales lorsque celles-ci existent. Le document demandé n'était pas conforme à ces pratiques et standards et ne figurait pas non plus sur la liste exhaustive contenue dans le règlement communal sur les tarifs et émoluments du contrôle des habitants. En outre, le Service de la population communal ne délivrait pas d'attestations "à la carte", comportant des rubriques supplémentaires ou au contraire privées de certaines rubriques. Cela aurait en effet présenté le risque de délivrer des documents "aberrants" (comportant p. ex. seulement le prénom et la date de naissance) ou ne permettant pas de déterminer l'identité des personnes de manière fiable. Certaines personnes auraient pu les utiliser de manière abusive, en dissimulant certaines informations choisies. La Municipalité s'est en revanche déclarée disposée à remettre à X.________, contre paiement d'un émolument de 20 fr., "un document se rapprochant plus de [ses] attentes, nommé 'Demande de renseignements' contenant strictement les éléments mentionnés à l'article 22 de la loi sur le contrôle des habitants" du 9 mai 1983 (LCH; RSV 142.01). La Municipalité a relevé que cette disposition énonce les informations relatives aux personnes que le bureau de contrôle des habitants est autorisé à communiquer directement à des tiers, informations qui constituent un "certain standard minimum" des données pouvant être transmises au regard notamment des exigences de protection des données personnelles.

C. Contre cette décision, X.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte daté du 1^er juillet 2014 et reçu le 7 juillet 2014. Il conclut en substance à l'annulation du prononcé attaqué, la Commune étant condamnée à lui rembourser l'émolument de 20 fr., à ce qu'il soit ordonné à cette dernière de lui faire parvenir gratuitement, avant le 18 juillet 2014, une attestation de résidence conforme à son modèle et à ce que la Commune soit condamnée à lui verser une indemnité de 6'500 fr. à titre de dépens.

Par courrier daté du 10 juillet 2014 et reçu le 11 juillet 2014, X.________ a requis des mesures d'extrême urgence, subsidiairement des mesures provisionnelles, sans autre motivation.

Par courrier daté du 7 juillet 2014 et reçu le 14 juillet 2014, X.________ a motivé sa requête de mesures d'extrême urgence, subsidiairement de mesures provisionnelles.

L’autorité intimée a produit son dossier.

D. La Cour a statué selon la procédure simplifiée de l'art. 82 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).

Considérant en droit

1. a) Selon l'art. 9 al. 1 du règlement du 28 décembre 1983 d'application de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (RLCH; RSV 142.01.1), les décisions du bureau de contrôle des habitants peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité dans les dix jours suivant leur communication.

En l'occurrence, il n'y a apparemment pas eu de décision formelle du Service de la population de la Commune, puisque le recourant s'est directement adressé au Syndic de cette dernière, à la suite de quoi la Municipalité a statué. La position de la Municipalité, autorité hiérarchiquement supérieure au Service de la population communal étant connue, il n'y aurait guère de sens à renvoyer le dossier à ce dernier service pour qu'il statue, avant que la Municipalité se prononce à nouveau. Compte tenu également du caractère urgent de la cause, il y a lieu de se saisir de celle-ci.

b) Selon l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300).

En l'occurrence, il est douteux que le recourant ait un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 LPA-VD à obtenir l'attestation qu'il sollicite en lieu et place de celle que l'autorité intimée lui a remise le 21 mai 2014 et de celle que celle-ci s'est déclarée prête à établir sur la base de l'art. 22 LCH. Ce dernier document contiendrait les mêmes informations que l'attestation du 21 mai 2014, à l'exclusion de la filiation et de l'origine/nationalité; il ne se distinguerait du "modèle" produit par le recourant que par le fait qu'il comporterait en plus les rubriques "état civil" et "arrivé(e) le".

Le recourant fait valoir en substance que le fait de disposer d'une attestation conforme à son modèle lui permettrait de ne pas divulguer des données personnelles à l'Etat duquel il requiert la délivrance d'un visa, qui serait un Etat "criminel", dont il ne peut révéler l'identité "pour ne pas prétériter ni l'obtention de [son] visa ni [sa] sécurité personnelle" (mémoire de recours p. 4). On ne voit toutefois pas en quoi les données qu'il veut faire supprimer de l'attestation – à savoir les indications "filiation", "état civil", "origine/nationalité", "en résidence" et "arrivé(e) le", voire seulement "état civil" et "arrivé(e) le" si l'on retient le document proposé par l'autorité intimée comme alternative – seraient de nature à mettre en péril sa sécurité.

La question de la qualité pour recourir peut demeurer indécise, du moment que le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.

2. Le litige porte sur la question de savoir si le refus de l'autorité intimée de délivrer au recourant une attestation de domicile conforme au modèle établi par ce dernier est contraire au droit, étant rappelé que la Cour de céans ne revoit pas l'opportunité de l'acte attaqué (cf. art. 98 LPA-VD). En d'autres termes, il s'agit de déterminer si le recourant dispose d'un droit à obtenir une telle attestation "sur mesure".

3. Selon l'art. 15 LCH, chaque commune est tenue d'avoir un bureau de contrôle des habitants. Aux termes de l'art. 18 al. 1 LCH, le Service (cantonal) de la population surveille l'activité des bureaux communaux. Celui-ci agit par voie de directives et d'instructions particulières (art. 18 al. 2 LCH). Il établit notamment des directives sur la délivrance des attestations (art. 19 LCH).

Aux termes de l'art. 8 RLCH, intitulé "Attestations de résidence", le bureau (communal) de contrôle des habitants délivre aux personnes qui en justifient le besoin des attestations d'établissement ou de séjour.

4. Le recourant se plaint de la violation de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et de l'art. 29 al. 1 Cst. Il relève que ni l'art. 19 LCH ni l'art. 8 RLCH ne définissent le contenu de l'attestation de résidence. Il estime que, dans ces conditions, il dispose d'un droit à obtenir une attestation de résidence dont lui-même, et non l'autorité intimée, a déterminé le contenu. L'attestation sollicitée par lui (selon son modèle) définirait "entièrement [son] identité et [son] domicile à satisfaction de tout intérêt administratif, sans aucune possibilité d'erreur et sans y ajouter des informations qui sont soit illégales, soit redondantes, soit prêtent à confusion et surtout sans mettre en péril la protection de [ses] données personnelles ou [sa] sécurité".

Le recourant invoque notamment la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 (LPD; RS 235.1), ainsi que la loi cantonale sur la protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; RSV 172.65). Il fait valoir que l'établissement de l'attestation litigieuse suppose de traiter ses données personnelles. En l'absence de base légale spécifique, cela ne pourrait se faire qu'avec son consentement. Or, il consentirait seulement à la communication des informations figurant dans son modèle d'attestation. Le recourant soutient également que l'établissement de l'attestation litigieuse constitue, dès le moment où celle-ci est destinée à un Etat étranger, une communication transfrontière de données, contraire aux art. 6 LPD et 17 LPrD.

5. a) Le traitement des données par les registres – notamment communaux – des habitants est régi par la loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes (Loi sur l'harmonisation de registres, LHR; RS 431.02; voir en part. l'art. 2 al. 2 let. a et les art. 6 ss LHR), qui a été élaborée en tenant compte des impératifs de la protection des données (voir le Message du 23 novembre 2005 relatif à cette loi, FF 2006 439, not. ch. 2.3 p. 471 ad art. 6 du projet et p. 475 ad art. 10 du projet).

La communication des données à un tiers – qui n'est ni l'auteur du traitement, ni la personne concernée au sens de l'art. 3 let. b LPD – constitue la "phase la plus dangereuse" de leur traitement (cf. Philippe Meier, Protection des données, 2011, p. 233 n. 535). En revanche, la communication de ses données à la personne concernée ne pose pas problème sous l'angle de la LPD. Quant à la communication transfrontière de données, au sens de l'art. 6 LPD, elle n'est réalisée que lorsque l'auteur du traitement communique les données à l'étranger, mais non dans le cas où la personne concernée les transmet elle-même (cf. Meier, op. cit., p. 442 n. 1273).

Ainsi, en l'espèce, la remise à la personne concernée – d'ailleurs à la demande de cette dernière – d'une attestation contenant des données personnelles collectées notamment sur la base de l'art. 6 LHR ne pose pas problème sous l'angle de la protection des données. La personne concernée, soit le recourant, est libre d'en faire l'usage qu'elle souhaite.

b) Quant au contenu de l'attestation de résidence, il est vrai qu'il n'est défini ni par l'art. 19 LCH, ni par l'art. 8 RLCH. L'art. 19 LCH charge le Service (cantonal) de la population d'établir des directives sur la délivrance des attestations en général. L'art. 8 RLCH traite quant à lui des attestations de résidence en particulier, en prescrivant que celles-ci sont délivrées par le bureau de contrôle des habitants "aux personnes qui en justifient le besoin".

Lorsqu'elle définit le contenu des attestations de résidence qu'elle délivre, la commune tient ainsi compte des éventuelles directives cantonales y relatives – lesquelles permettent d'uniformiser ou d'harmoniser les pratiques communales –, étant rappelé que ces directives n'ont pas force de loi (cf. ATF 138 II 536 consid. 5.4.3. p. 543 au sujet des directives en matière fiscale). De manière générale, elle peut s'en tenir à des modèles standards, afin de prévenir tout risque d'abus et pour des questions d'efficacité administrative. Dans des cas particuliers, toutefois, il peut se justifier de s'écarter des documents standards et d'établir une attestation "sur mesure". Cela relève en principe du pouvoir d'appréciation de la commune, ainsi que de l'opportunité, laquelle échappe à l'examen du Tribunal de céans (cf. consid. 2 ci-dessus). On peut cependant concevoir que des circonstances exceptionnelles imposent à la commune de délivrer une telle attestation "sur mesure".

Dans le cas d'espèce, comme cela ressort de la décision attaquée, l'autorité intimée a consulté le Service (cantonal) de la population, lequel a estimé que le projet qui lui était soumis était conforme au droit et à la pratique en vigueur. Elle s'en est ainsi tenue à l'attestation de résidence standard, tout en offrant d'établir un document contenant les données citées à l'art. 22 LCH. De son côté, le recourant n'a pas allégué et encore moins prouvé l'existence de circonstances exceptionnelles qui justifieraient de s'écarter des documents standards. Ses allégations selon lesquelles l'attestation litigieuse serait exigée, aux fins de la délivrance d'un visa, par le service consulaire d'un Etat "criminel", dont il ne peut révéler l'identité, ne sont pas de nature à imposer la remise d'un document "sur mesure", ce d'autant moins que les données qui doivent selon lui en être retranchées n'apparaissent pas comme particulièrement sensibles ou propres à compromettre sa sécurité lors d'un séjour à l'étranger.

Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a pas violé le droit ni abusé de son pouvoir d'appréciation en rendant la décision attaquée. Celle-ci n'est, en particulier, pas arbitraire (pour une définition de l'arbitraire, cf. ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 61), ni contraire à l'art. 29 al. 1 Cst. Il n'y a dès lors pas lieu d'annuler la décision attaquée, ni, partant, d'ordonner à l'autorité intimée de rembourser l'émolument de 20 fr. perçu pour l'établissement de l'attestation du 21 mai 2014.

On peut finalement relever que, les services consulaires chargés de la délivrance des visas étant rompus à l'examen des attestations et autres pièces justificatives, il est possible que celui de l'Etat concerné dans la présente cause exige précisément une attestation de résidence en bonne et due forme, c'est-à-dire conforme à la pratique cantonale, et ne se satisfasse pas d'un document ne comportant que quelques-unes des indications usuelles, comme celui que le recourant sollicite.

6. Le recours étant manifestement mal fondé, il doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable, par un arrêt sommairement motivé, sans qu’il y ait lieu de procéder à un échange d’écritures (cf. art. 82 LPA-VD). Avec la présente décision, la requête de mesures d'extrême urgence et de mesures provisionnelles est sans objet.

Le recourant, qui succombe, doit prendre en charge les frais de justice et n’a pas droit à des dépens (cf. art. 49 al. 1 et 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. La décision rendue le 5 juin 2013 par la Municipalité de St-Légier-La Chiésaz est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de X.________.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 juillet 2014

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.