TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 décembre 2015

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. François Kart et M. Eric Kaltenrieder, juges; Mme Cynthia Christen, greffière.

Recourante

A. B.________, à 1********, représentée par Maître Christine SATTIVA SPRING, avocate, à Lausanne

Autorité intimée

Ville de Lausanne, Service juridique à Lausanne

Objet
	Recours A. B.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 14 juillet 2014 (résiliation des rapports de service pour échéance du droit au traitement)

Vu les faits suivants

A. A. B.________ a été engagée par le corps de police de la ville de Lausanne en qualité d'aspirante de police le 1^er février 2004. Après avoir réussi son brevet fédéral, elle a travaillé, dès le 1^er janvier 2005, en qualité d'agente de police au sein de la "Police-Secours" lausannoise. Son employeur l'a nommée fonctionnaire à titre définitif avec effet au 1^er janvier 2006. Le 1^er juillet 2007, A. B.________ a été transférée à la police judiciaire, où elle a accompli une formation d'inspectrice au sein de la brigade ********. Le 1^er mai 2008, A. B.________ a intégré la "brigade ********". L'intéressée a été titularisée inspectrice avec effet au 1^er juillet 2008. Le 1^er mars 2010, A. B.________ a été mutée à la "brigade ********" puis, à partir du 6 mars 2012, à la "brigade ********". Le 1^er juillet 2012, elle a été promue inspectrice confirmée.

Les formulaires d'"entretien de collaboration" de A. B.________ pour les années 2005 à 2011 font état de bilans satisfaisants et de commentaires positifs tant de la part de l'employée que de celle de l'employeur.

B. A. B.________ s'est trouvée en incapacité de travail totale à partir du 18 juillet 2012. Elle a déposé une demande de rente d'invalidité le 13 juin 2013. De cette date au 9 mai 2014, elle a, dans le cadre de mesures de l'assurance invalidité (AI), effectué un stage de réinsertion comme employée de commerce auprès de "C.________", au taux de 40 %. Le 12 mai 2014, toujours sous l'égide de l'AI, l'intéressée a débuté un stage au sein du ********, au même taux. Ce dernier est passé à 50% le 1^er juillet suivant. Dès le mois d'octobre 2014, l'intéressée a, parallèlement à cette activité, suivi des cours d'informatique à D.________ au taux de 20%. Au terme de ces cours, soit le 20 novembre 2014, A. B.________ a augmenté son taux d'activité à 70 %, puis, à partir du 5 janvier 2015, à 80 %. A compter du 29 janvier 2015, elle s'est trouvée dans l'impossibilité de poursuivre son stage, pour motifs de santé. Le stage AI en question a officiellement pris fin le 28 février 2015. A partir du 13 avril 2015, A. B.________ a bénéficié de mesures de réentraînement au travail dans une "section bureau" de ******** de 2********, à un taux de 50% et avec une perspective d'augmentation progressive.

C. La Ville de Lausanne a informé A. B.________ par plusieurs courriers du fait que son droit au traitement s'éteindrait au terme d'une période de 24 mois d'incapacité de travail d'une part et de la conséquence en découlant, à savoir la résiliation de ses rapports de travail, d'autre part.

Lors d'une séance du 16 mai 2014, la Ville de Lausanne a indiqué à l'intéressée que son droit au traitement arriverait à échéance le 25 mai 2014, date à laquelle ses rapports de travail seraient résiliés. A. B.________ a, à cette occasion, relevé que le contexte professionnel dans lequel elle avait évolué avait eu des conséquences sur sa santé qu'elle détaillerait par écrit.

Par écriture du 27 mai 2014, A. B.________, sous la plume de son conseil, a fait valoir qu'elle avait été victime de harcèlement, de discrimination et de mobbing sur ses différents lieux de travail, avec pour résultat une atteinte notable à sa personnalité. Cela étant, elle ne pouvait accepter qu'il soit mis un terme aux rapports de travail. L'intéressée a par ailleurs contesté le calcul du délai de deux ans marquant la fin du droit au traitement.

Dans sa réponse du 1^er juillet 2014, l'autorité intimée a souligné que les griefs de l'intéressée au sujet des atteintes qu'elle aurait subies à ses divers postes de travail étaient invoqués pour la première fois. S'agissant du calcul de la durée de l'absence, toutes les incapacités de travail avaient été prises en considération, indépendamment de leurs taux.

Le 9 juillet 2014, l'autorité intimée a notamment transmis au conseil de A. B.________ un décompte duquel il ressort que pour la période du 12 janvier 2009 au 30 juin 2014, l'incapacité de travail totalise 752 jours.

Par décision du 14 juillet 2014, l'autorité intimée a constaté que le droit au traitement de A. B.________ avait pris fin le 25 mai 2014 et résilié les rapports de service liant les parties avec effet au 31 juillet 2014.

Par courrier du 31 juillet 2014, A. B.________, par le truchement de son conseil, a requis son déplacement à un autre poste au sein de l'administration communale.

D. Par acte du 31 juillet 2014, A. B.________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre la décision précitée du 14 juillet 2014 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à son annulation, au maintien des rapports de travail moyennant son déplacement à un autre poste de travail admissible et correspondant à ses aptitudes, ainsi qu'au versement d'une indemnité de 10'000 francs avec intérêt à 5 % l'an à partir du 1^er août 2014. Subsidiairement, la recourante a conclu au versement, par l'autorité intimée, d'une indemnité de 50'000 francs avec intérêt à 5% l'an à partir du 1^er juillet 2013, échéance moyenne, à l'établissement d'un certificat de travail final reflétant l'excellence de ses prestations, ainsi qu'au paiement du solde de ses vacances, de ses indemnités de jours fériés et de 16 heures supplémentaires, selon précisions données en cours d'instance, avec intérêt à 5% l'an à partir du 1^er août 2014. La recourante a demandé à ce que le recours soit assorti de l'effet suspensif. À titre de mesures d'instruction, elle a requis la production de l'intégralité des échanges de courriels entre elle-même d'une part et les ressources humaines de la police et la ville de Lausanne d'autre part, celle de l'intégralité des mesures de protection prises par l'employeur en sa faveur ainsi que celle de son dossier personnel y compris les mentions pour la période allant de 2007 à 2011.

Par courrier du 17 octobre 2014, l'autorité intimée a sollicité la suspension de la procédure, "la situation dev[ant] se clarifier d'ici fin janvier 2015". Avec l'accord de la recourante, la juge instructrice a suspendu l'instruction jusqu'au 11 novembre 2014, puis jusqu'au 2 février 2015. Par courrier du 31 mars 2015, la recourante a sollicité la reprise de l'instruction.

L'autorité intimée a déposé sa réponse au recours le 10 juillet 2015. Elle a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable et la cause rayée du rôle. Le 15 juillet 2015, elle a demandé le retrait de l'effet suspensif, ce à quoi la recourante, par son conseil, s'est opposée par écriture du lendemain.

La recourante, par l'intermédiaire de son avocate, a déposé des déterminations complémentaires le 31 juillet 2015, dans lesquelles elle a requis l'audition de deux témoins. L'autorité intimée a répliqué le 3 août 2015. Elle a produit son dossier le 11 août 2015. La recourante s'est encore déterminée le 31 août 2015 et l'autorité intimée le 3 septembre 2015. La recourante a déposé de nouvelles observations le 4 septembre 2015.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

E. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. La recourante a le statut de fonctionnaire communale. Ses rapports de service avec l'autorité intimée sont régis par le règlement sur le personnel de l'administration communale lausannoise du 11 octobre 1977 (RPAC), sous réserve des dispositions complémentaires et dérogatoires du règlement du corps de police de la ville de Lausanne du 4 septembre 2007 (RCP). En tant qu'elle se fonde sur cette réglementation de droit public, la décision entreprise est susceptible de recours devant le Tribunal cantonal (art. 77 RPAC) et la Cour de céans est compétente pour en connaître.

2. Cela étant, il convient de déterminer l’objet du litige.

a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).

L'art. 79 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, précise du reste que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

b) En l'espèce, la décision entreprise se limite à constater la fin du droit au traitement de la recourante et à prononcer le licenciement qui en découle. Il apparaît ainsi d'emblée que les conclusions financières prises par la recourante tendant au paiement d'un solde de vacances et d'heures supplémentaires - soit des prétentions consécutives à la fin des rapports de travail - sortent du cadre du litige. Il appartiendra donc à l'autorité intimée d'examiner ces prétentions, en établissant le cas échéant un décompte, et de statuer sur leur sort dans le cadre d'une décision formelle sujette à recours. Il en va de même de la demande d'établissement d'un certificat de travail de la recourante sur lequel les parties ont eu plusieurs échanges sans toutefois qu'une décision soit prise à ce stade.

Pour le surplus, aucune disposition du RPAC ou du RCP ne permet de fonder les prétentions en dommages et intérêts et indemnités que la recourante semble déduire d'une prétendue responsabilité de son employeur dans les atteintes à la personnalité qu'elle allègue avoir subies ou de la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes (LEg; RS 151.1). La loi sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents du 16 mai 1981 (LRECA; RSV 170.11) règle en revanche la réparation des dommages causés illicitement ou en violation de devoirs de service dans l'exercice de la fonction publique cantonale ou communale (art. 1 al. 2 LRECA). Or, en vertu de l’art. 14 LRECA, les actions fondées sur cette loi ressortissent – sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce – aux tribunaux ordinaires, soit à la juridiction civile (art. 17 al. 1 LRECA). La cour de céans n'est donc pas compétente pour en connaître.

Partant, le Tribunal doit se limiter à examiner si l'autorité intimée a constaté à raison que le droit au traitement de la recourante avait pris fin, justifiant ainsi la résiliation et si la recourante peut obtenir son déplacement à un autre poste au sein de l'administration communale.

c) Quant à la requête de retrait de l'effet suspensif, celle-ci est rendue sans objet par la présente décision.

3. La recourante a sollicité la production de diverses pièces et l'audition de deux témoins.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'occurrence, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Il contient notamment le relevé des incapacités de travail de la recourante ainsi que des informations relatives à sa capacité à travailler en général et, plus spécifiquement, à sa capacité de travailler pour la Ville de Lausanne. Pour le reste, la recourante a pu faire valoir ses arguments lors de l'échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il n'y a dès lors pas lieu d'administrer les moyens de preuves qu'elle a offerts, ce d'autant moins qu'ils ont trait à des conclusions sortant du cadre du litige.

4. Avant d'examiner si la résiliation est intervenue valablement, il convient de déterminer si l'autorité intimée a constaté à raison que le droit au traitement de la recourante a pris fin.

a) Selon l'art. 45 let. b RPAC, en cas d'absence pour cause de maladie ou d'accident et jusqu'à la fin du mois au cours duquel est rendue une décision par l'assurance-invalidité ou l'assurance-accidents reconnaissant l'invalidité, le fonctionnaire a droit à son traitement entier pendant vingt-quatre mois d'absence dès la deuxième année (al. 1 let. b).

Dans le cas particulier, la recourante a été absente de son poste à la police lausannoise pour raisons médicales durant à tout le moins 752 jours - ce qu'elle n'a pas contesté. Dans ces conditions - d'ordre purement mathématique -, il sied de constater que le droit au traitement de la recourante en sa qualité de policière communale s'est effectivement éteint. Les motifs à l'origine des incapacités de travail de la recourante, le fait qu'elle ait bénéficié de mesures AI et, dans ce cadre, effectué un stage au sein du secrétariat municipal lausannois, le versement d'indemnités par l'AI à l'autorité intimée, les discussions des parties en vue d'un déplacement de la recourante à un autre poste communal et la validité du licenciement ne sont pas pertinents sous cet angle. Tout au plus, l'autorité intimée devra établir un décompte de prestations, le cas échéant, à l'occasion de l'examen des autres prétentions de la recourante en paiement d'heures supplémentaires et solde de vacances, qui devra faire l'objet d'une décision susceptible de recours (cf. consid. 2b ci-dessus).

Il y a à présent lieu de vérifier si la fin du droit au traitement justifie à elle seule la résiliation des rapports de travail.

b) D'après l'art. 72bis al. 1 RPAC, les rapports de service du fonctionnaire sont résiliés à l'échéance du droit au traitement selon l'art. 45.

La résiliation des rapports de travail par l'autorité intimée est valable, dès lors qu'elle constitue la conséquence réglementaire directe de la fin du droit au traitement de la recourante après une incapacité de travail supérieure à vingt-quatre mois, ce indépendamment de tout autre motif.

5. La recourante estime avoir un droit à un déplacement à un autre poste au sein de l'administration de l'autorité intimée.

a) Lorsqu'en raison d'une inaptitude physique ou psychique attestée médicalement, consécutive à l'exercice de ses fonctions et en l'absence de toute faute prépondérante, un policier n'est plus à même d'exercer la fonction pour laquelle il a été nommé et qu'il ne peut pas être transféré dans une autre fonction au sein du corps de police, il peut être déplacé dans une autre fonction en rapport avec ses capacités au sein de l'administration communale (cf. art. 16 al. 1 RCP).

b) En l'occurrence, en raison de son incapacité de travail et de la demande de mesures AI, la recourante ne pouvait, de fait, manifestement pas faire l'objet d'un déplacement au sein de l'administration communale. Sa demande de rente AI date du 13 juin 2013. Du 9 au 12 mai 2014, elle a effectué un stage de réinsertion auprès d'un tiers (C.________). L'autorité intimée a, pour sa part, tenté de réintégrer la recourante dans un poste adapté au sein du secrétariat municipal. Un stage s'est déroulé, sous l'égide de l'AI, du 12 mai 2014 au 28 février 2015. Le taux d'occupation de la recourante a varié de 40 à 80%. Dans une note du 14 janvier 2015 intitulée "Point de la situation stage SMun avec AI", il est indiqué que: "Le stage se passe bien de part et d'autre, Mme B.________ est à 80% depuis le 5.1.15. Une AIT sera mise en place par l'AI dès le 1^er mars 2015 durant 6 mois. Un point de la situation sera fait par l'AI au milieu. Le droit au ttt renait avec ce nouveau contrat. Le transfert est en cours, note Muni acceptée avec augmentation temporaire plans postes jusqu'à départ à la retraite qui libérera poste vacant." Lors d'un entretien du 19 janvier 2015, la Municipalité a proposé à la recourante un nouveau poste de travail comme secrétaire municipale. Cette proposition a été refusée par courrier du conseil de la recourante du 29 janvier 2015. A la même date, la recourante s'est retrouvée en incapacité totale de travail. A partir du 13 avril 2015, elle a débuté une nouvelle mesure de réinsertion sous l'égide de l'AI auprès de l'******** de 2******** à un taux de 50%. Dans ses déterminations du 10 juillet 2015 au Tribunal, la recourante a indiqué, sous la plume de son conseil, que son médecin lui avait "interdi[t] de continuer à œuvrer pour la Ville de Lausanne" en raison de la "situation catastrophique régnant au sein de secrétariat municipal".

Bien que l'autorité intimée se soit efforcée de trouver en son sein une nouvelle place de travail adéquate pour la recourante, force est d'admettre l'échec de cette tentative de réinsertion. On ne peut que constater qu'un retour de la recourante à son poste de travail au sein de l'administration communale est, compte tenu de son état de santé, définitivement compromis. Dans de telles circonstances, la recourante ne saurait exiger et bénéficier d'un déplacement dans une autre fonction, ce d'autant moins que l'art. 16 al. 1 RCP est de nature potestative. Elle ne semble par ailleurs plus l'exiger, de sorte que, compte tenu de l'évolution du dossier, on peut se demander si la recourante dispose toujours d'un intérêt digne de protection à l'annulation d'une décision dont l'effet serait de la contraindre à reprendre son ancien poste au sein de la police, voire, de manière plus générale, de travailler pour la Ville de Lausanne (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

6. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Il ne sera pas perçu d'émolument de justice, la jurisprudence du tribunal ayant fixé le principe selon lequel le contentieux de la fonction publique communale bénéficie de la gratuité (cf. GE.2010.0164 du 7 mars 2013 consid. 7). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. La décision de la Ville de Lausanne du 14 juillet 2014 est maintenue.

III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 décembre 2015

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.