TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 4 mai 2015
Composition	M. Robert Zimmermann, président; M. Pierre Journot et M. Pascal Langone, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

X.______________ SA, à 1.**************, représentée par Me Markus Jungo, avocat à Fribourg.

  

Autorité intimée

Municipalité de 1.**************, représentée par Me Serge Demierre, avocat à Moudon.

  

Autorité concernée

Direction générale de l'environnement, Division support stratégique, à Lausanne.

  

 

Objet	Transfert de la concession      Transfer
	Recours X.______________ SA c/ décision de la Municipalité de 1.************** du 3 octobre 2014 (concession no *************)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.______________ SA est inscrite au Registre du commerce du canton de Vaud depuis le ***************. Elle a son siège à 1.************** et a pour but depuis le ******************: exploitation d'un port de plaisance, soit la location d'installations à des tiers, le commerce de bateaux et de matériel nautique, la location de locaux à des entreprises ayant une activité directe ou indirecte avec les sports nautiques ainsi que la location d'un club house. De ****************** jusqu’à son décès en ****************** (source: www.Y.______________.ch), Y._______________ en a présidé le conseil d’administration.

B.                               Le ******************, le Conseil d’Etat du canton de Vaud a accordé à la commune de 1.************** (ci-après: la commune), pour une durée de cinquante ans, renouvelable, une concession, portant le n°*************, autorisant celle-ci à faire usage des eaux et de la grève publique du lac de ****************** pour construire et exploiter un port public de plaisance au lieu-dit «A 1.**************» (soit une surface d’environ 29'195m² délimitée sur le plan de situation). Aux termes de l’art. 16 de cet acte de concession:

«La commune de 1.************** peut passer une convention avec une personne physique ou morale pour la construction et l’exploitation du port. Cette convention stipulera les droits et les obligations découlant de la présente concession et devra être approuvée par le Département des travaux publics.»

Le 8 septembre 1980, la commune a cédé à Y._______________ l’exercice de cette concession, à charge pour ce dernier, notamment, de rembourser à la commune la taxe fixe de concession et autres redevances dues par celle-ci au canton et de réaliser le port, sans participation financière de la commune, moyennant transfert du droit de prélever les taxes d’amarrage et d’entretien. A teneur de l’art. V de cet acte de cession:

«La Commune exercera un droit de police dans l’exploitation du port. Dans la mesure du possible, la Municipalité désignera le garde-port parmi le personnel de l’entreprise Y._______________. Le public aura accès aux espaces qui lui sont réservés selon le plan d’extension partiel précité.

L’attribution des places d’amarrage se fera dans l’ordre de priorité suivant:

Besoins locaux, régionaux du canton de Vaud, canton de Fribourg, canton de Berne, autres cantons.

Les résidences secondaires sont comprises dans les besoins locaux, respectivement régionaux.

Les places attribuées aux propriétaires d’embarcations domiciliées dans d’autres cantons que Vaud, Fribourg ou Berne ne doivent pas dépasser le 25% de la capacité totale.

Les taxes de location sont fixées par l’exploitant. Le tarif doit être approuvé par le Conseil d’Etat.»

Aux termes de son article VI, l’acte de cession précise:

«1) Toutes les charges, responsabilités et tous les droits ainsi octroyés à M. Y._______________ sont transmissibles à son successeur, personne physique ou morale.

 2) L’éventuelle désignation par M. Y._______________ de son successeur est soumise à l’agrément préalable de la Commune de 1.************** et du Département des travaux publics.

 3) M. Y._______________ ou ses successeurs s’engagent à accepter une demande de participation de la part de la Commune à une société ou fondation à créer, ayant pour but unique l’exploitation du port.

La part communale ne sera pas inférieure à 15% du capital de ladite société.

Une telle demande pourra être faite à partir de la dixième année après la mise en service du port. Les conditions et modalités seront fixées à ce moment-là.»

Cette cession a été approuvée par le Département des travaux publics le ******************.

Les installations portuaires ont été réalisées par Y._______________ à la fin des années huitante; le port comprend 350 places à l’eau et environ 100 places à sec (source: www.Y.______________.ch).

C.                               Le ******************, Y._______________ a constitué Chantier Naval Y._______________ SA, dont le siège est à 1.**************, qu’il a fait inscrire au Registre du commerce du canton de Vaud le ****************** et dont le but est: construction, vente, entretien et réparation de bateaux en tout genre; hivernage de bateaux et exploitation de ports. Le 18 octobre 1996, Chantier Naval Y._______________ SA a adressé à l’administration communale de 1.************** une correspondance dont le contenu est le suivant:

«(…)
Nous nous référons à la convention, ainsi qu’au règlement communal du port.

Conformément à l’art. 2, 2^ème paragraphe du règlement, nous vous informons que le responsable de la concession sera dorénavant X.______________ SA.

(…)»

De 1999 à 2012, la commune a régulièrement adressé le bordereau des redevances de la concession à X.______________ SA; celles-ci ont été acquittées.

Postérieurement au décès de Y._______________, son épouse, Z._______________, a cédé en 2011 Chantier Naval Y._______________ SA et X.______________ SA, à deux employés, A._______________ et B._______________ (source: www.Y.______________.ch). Le conseil d’administration de ces deux sociétés est présidé depuis lors par Markus Jungo, avocat à Fribourg.

D.                               Le 20 décembre 2012, X.______________ SA a requis des autorités cantonales l’autorisation d’augmenter les tarifs du port de plaisance. Le 29 janvier 2013, la Direction générale de l’environnement (ci-après: DGE) a invité X.______________ SA à entreprendre au préalable les démarches en vue de faire approuver par la commune et le département concerné le transfert des droits et obligations résultant de la convention du 8 septembre 1980 et à lui soumettre dans un premier temps un projet de convention. Les représentants de X.______________ SA ont rencontré ceux de la Municipalité de 1.************** le 11 septembre 2013. Le 27 février 2014, X.______________ SA a invité la Municipalité de 1.************** à approuver le transfert de dite convention. On cite ici un extrait de la réponse de la Municipalité, du 14 mars 2014:

«(…)

A) Tout d’abord, nous vous indiquons que nous ne sommes pas enclins à purement et simplement remplacer Y._______________ par X.______________ SA comme vous nous le demandez et ainsi dupliquer la Convention conclue à l’époque.

 

B) Suite à notre séance de septembre 2013, nous avons repris la convention et avons analysé les différentes clauses à la lumière de notre discussion.

1) A ce stade, sans entrer dans les détails, nous constatons que la Commune avait le droit, par convention, d’intégrer une société à créer dont le but unique serait la gestion du port. A ce jour, et malgré plusieurs tentatives de discussion, cela n’a pas été possible.

2) Ensuite, nous avons constaté que la clause d’attribution des places n’était aucunement respectée. Nous prenons pour preuve la publication sur votre site internet indiquant que l’achat d’un bateau en votre chantier donne droit à une place d’amarrage.

"Acheter un bateau neuf dans notre chantier naval, c’est l’assurance d’une place d’amarrage dans notre port"(…).

3) Il semble que l’activité du Chantier Naval Y._______________ SA est mélangée à celle de X.______________ SA. Y._______________ SA semble également intervenir dans la gestion du port, ce qui est contraire à la Convention signée entre la Commune et feu Y._______________.

4) Lors de la séance précitée, la Commune a émis la possibilité d’intégrer X.______________ SA, proposition qui a été refusée.

 

C) A ce jour, nous devons constater qu’il n’existe aucune Convention entre la Commune de 1.************** et X.______________ SA. Partant X.______________ administre et gère le Port de manière illicite et dénuée de tout fondement juridique.

Cet avis est partagé par le Service étatique concerné.

 

D) Au vu de ce qui précède, nous vous annonçons ne pas être fermés à l’établissement d’une nouvelle Convention entre X.______________ SA et la Commune. Nous vous indiquons d’ores et déjà que les conditions de la Commune seront au minimum celles établies dans la Convention primaire. Une discussion doit être instaurée entre les parties.

 

E) Cependant, au vu de l’absence de tout pouvoir de X.______________ SA d’administration du port, dont la Commune demeure bénéficiaire de la concession envers le Canton, nous vous prions de nous transmettre dans les plus brefs délais la liste complète des locataires avec leurs cordonnées.

Dès réception de celle-ci la Commune statuera sur l’administration provisoire du Port.

Dans l’intervalle, la Commune, en sa qualité de bénéficiaire de la Concession, interdit à X.______________ SA de conclure ou transiger toute opération en lien avec la gestion du port. En cas de situation urgente, X.______________ SA prendra au préalable contact avec l’administration communale.

 

F) A toutes fins utiles, nous rappelons que l’adressage d’une facture n’a pas valeur d’engagement de la Commune. Pour être valable, la Convention doit revêtir la forme écrite et obtenir l’aval de l’autorité cantonale. Ces deux conditions font défaut.

(…)»

 Le 8 avril 2014, X.______________ SA a contesté le point de vue de la Municipalité; elle a rappelé que Y._______________ avait transféré les droits et obligations découlant de la convention du 8 septembre 1980 et que la commune avait, selon elle, donné son agrément à ce transfert.

Les représentants de la DGE ont reçu ceux de la Municipalité et de X.______________ SA, le 12 août 2014. Il a été convenu au cours de cette séance que celle-ci demande l’approbation du transfert de la convention de cession passée entre la commune et Y._______________. Le 14 août 2014, X.______________ SA a invité la Municipalité à approuver de manière formelle et écrite le transfert de la concession n°************* en sa faveur. Le 21 août 2014, la DGE a rappelé à X.______________ SA qu’il avait été convenu, au cours de la séance précitée, que celle-ci demande l’approbation du transfert de la convention de cession du 8 septembre 1980 et non le transfert de la concession n°************* octroyée par l’Etat de Vaud à la commune. Le 29 août 2014, la Municipalité s’est déterminée de la façon suivante:

«(…)

Pour répondre à votre courrier du 14 août 2014, la Municipalité de 1.************** tient à vous informer de ce qui suit:

 

1. La concession, comme vous l’a fait justement remarquer la Direction générale de l’Environnement par courrier du 21 août 2014, ne sera pas transférée au nom de X.______________ SA, mais restera en faveur de la commune de 1.**************.

 

2. Nous sommes disposés à ouvrir la discussion en vue de l’établissement d’une nouvelle convention avec les représentants de X.______________ SA. Cette convention reprendrait, dans les grandes lignes, le contenu de l’ancienne convention passée avec Feu Y._______________, mais devrait notamment prendre en compte les éléments suivants:

- la possibilité à la commune de 1.************** de faire partie en tout temps de la société X.______________ SA, à un pourcentage encore à définir;

- afin de régler les problématiques soulevées par la DGE, notamment la suppression des bouées illicites à 1.************** et la suppression des places d’amarrages le long du canal de la Broye, par la création d’une extension du port de 1.**************.

Afin de trouver une solution équitable dans ce dossier, nous vous demandons de nous faire parvenir plusieurs dates à choix en vue d’un entretien ouvert et constructif.

(…)»

Le 9 septembre 2014, X.______________ SA a pris note de ce que la concession n°************* était inaliénable; elle a invité une nouvelle fois la Municipalité à approuver de manière formelle et écrite le transfert en sa faveur de la convention du 8 septembre 1980, rappelant que celui-ci avait été agréé de manière implicite, toujours selon elle. X.______________ SA a requis la notification d’une décision, avec indication des voies et délais de recours. Le 3 octobre 2014, la Municipalité a maintenu sa prise de position du 29 août 2014.

E.                               Le 5 novembre 2014, X.______________ SA a recouru au Tribunal cantonal contre la décision du 3 octobre 2014; ses conclusions sont les suivantes:

«(…)

1.           Le recours est admis.

 

2.           Principalement

Partant, elle (réd.: La Cour de droit administratif et public) constate que la Commune de 1.************** a approuvé le transfert à la société X.______________ de la convention du 8 septembre 1980 au sujet de l’exercice de la concession qui a été octroyée le ************* par le Conseil d’Etat du canton de Vaud à la Commune de 1.**************.

 

Subsidiairement:

Partant, la Commune de 1.************** est condamnée à approuver le transfert à la société X.______________ de la convention du 8 septembre 1980 au sujet de l’exercice de la concession qui a été octroyée le ************* par le Conseil d’Etat du canton de Vaud à la Commune de 1.**************.

(…)»

Appelée à la procédure en sa qualité d’autorité concernée, la DGE a produit son dossier, sans prendre de conclusion.

La Municipalité conclut à titre préliminaire à ce que l’avocat Markus Jungo ne puisse postuler en tant qu’avocat dans la présente cause et à ce que le recours soit déclaré irrecevable. A titre principal, elle propose son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.

A l’issue du second échange d’écritures ordonné par le juge instructeur, X.______________ SA et la Municipalité ont maintenu leurs conclusions respectives.

F.                                Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Dans sa réponse, l’autorité intimée a conclu à titre préliminaire à ce que l’avocat Markus Jungo ne puisse postuler en tant qu’avocat dans la présente cause. Elle voit un conflit d’intérêts dans le fait que ce mandataire préside à la fois le conseil d’administration de Chantier Naval Y._______________ SA et celui de X.______________ SA. Elle évoque à cet égard l’art. 12 let. c de la loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS 935.61), qui prévoit que, parmi les règles professionnelles auxquelles il est soumis, l’avocat évite tout conflit entre les intérêts de son client et ceux des personnes avec lesquelles il est en relation sur le plan professionnel ou privé. C’est omettre que Markus Jungo, comme tout avocat, est subordonné à une autorité de surveillance (art. 14 LLCA), non seulement dans le canton dans lequel il est inscrit, mais également au dehors, celle-ci devant informer l'autorité de surveillance du canton au registre duquel l'avocat est inscrit en cas d’ouverture d’une procédure disciplinaire contre un avocat non inscrit dans le registre du canton (cf. art. 16 al. 1 LLCA). Or, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal l'autorité cantonale, qui n’est pas chargée de la surveillance des avocats, n’a aucune compétence en la matière. Celle-ci relève de la Chambre des avocats (art. 9 al. 1 de la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur la profession d’avocat [LPAv; RSV 177.11]), laquelle se saisit d'office, sur plainte ou sur dénonciation, de toute question concernant l'activité professionnelle d'un avocat (art. 10 al. 1 LPAv). Il appartiendra dès lors à l’autorité intimée de dénoncer le mandataire de la recourante, si elle estime que celui-ci a violé les règles professionnelles auxquelles la loi le soumet. Quoi qu’il en soit, cette violation, pour autant qu’elle soit démontrée, n’affecte nullement la validité formelle du pourvoi dont la recourante a saisi le Tribunal cantonal.

2.                                Il importe au préalable de vérifier la compétence du Tribunal de connaître du présent recours à raison de la matière.

a) On rappelle à titre préliminaire que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet (art. 3 al. 1 LPA-VD): de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Sont des autorités administratives les organes du canton, des communes, des associations ou fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions (art. 4 LPA-VD). Les règles définissant les compétences des autorités administratives sont de nature impérative; on ne peut donc ni les modifier ni y déroger, pas même par le biais d'un accord entre autorité et partie (cf. art. 6 al. 2 LPA-VD). De même, les prorogations ou les clauses attributives de juridiction, par lesquelles les parties conviennent de déroger à une règle de droit public de compétence à raison de la matière, sont en principe exclues; tel est le cas notamment lorsque doit être suivie la voie de la procédure de décision (arrêt GE.2002.0102 du 17 novembre 2004 consid. 2b et les références).

b) Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages, grèves sont du domaine public (art. 138 al. 1, ch. 2 de la loi d’introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910). Ainsi en est-il des eaux du lac Léman. Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1^er de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; RSV 731.01]), qui peut en octroyer l’usage pour des ports sous forme de concession (art. 24 al. 1 LLC). Dès lors, le stationnement permanent d'un bateau dans un port constitue un usage privatif du domaine public lacustre, soumis, en droit vaudois, à concession (v. en dernier lieu, arrêts GE.2011.0119 du 20 février 2012; GE.2010.0141 du 16 février 2011; v. en outre GE.2007.0043 du 24 août 2007). L'autorisation du département est accordée sous la forme d'une concession; sa durée est de huitante ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). L'autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n'excède pas cinquante ans, s'il s'agit d'installations communales, et trente ans, s'il s'agit d'installations privées (art. 84 al. 1 du règlement d'application du 17 juillet 1953 de la LLC et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal [RLLC; RSV 731.01.1]).

On considère généralement que la concession, acte relevant exclusivement du droit public, présente une nature mixte, pour partie unilatérale (objet d'une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD) et pour le surplus bilatérale (objet d'un contrat). Les clauses unilatérales résultent directement ou impérativement de la loi, tandis que le contenu des clauses bilatérales est négocié par les parties. Celles-ci n'engagent en principe que leurs intérêts propres; en d'autres termes, l'intérêt public n'est pas concerné au même degré. La clause fixant la durée de la concession est typiquement une clause bilatérale, la loi se contentant généralement de définir une limite à l'autonomie de la volonté de l'autorité concédante et du concessionnaire en fixant un maximum qu'ils ne sauraient dépasser (ATF 130 II 18 consid. 3.1 p. 21 et les réf. cit.; cf. également arrêts GE.2010.0141 du 16 février 2011 consid. 1b; GE.2002.0102, déjà cité, consid. 2c; cf., sur la nature juridique de la concession, Bernhard Waldmann, Die Konzession – Eine Einführung, in: Die Konzession, Häner/Waldmann [éds] Bâle/Genève 2011, p. 17 et ss). Doctrine et jurisprudence s'accordent en revanche pour qualifier d'unilatérales les clauses permettant à l'autorité concédante d'intervenir pour s'assurer directement du respect de l'intérêt public; tel est le cas, en particulier, des dispositions incorporées dans le règlement d'un port pour permettre à l'autorité de révoquer dans ce but, par le biais d'une décision, les sous-concessions délivrées à des particuliers (cf. arrêt GE.2002.0102 précité, consid. 2c et les références). 

c) Dans le cas d’espèce, la concession délivrée par le Conseil d'Etat le *************, fondée sur les art. 4 al. 1 et 24 al. 1 LLC, permet à la commune de 1.************** d'accorder elle-même des droits d'usage du domaine public, lesquels peuvent être qualifiés de "sous-concessions du domaine public" (v. sur ce point JT 1986 III p. 34 ss; voir également arrêts GE.2012.0212 du 22 avril 2013 consid. 1b; GE.2010.0141 du 16 février 2011 consid. 1b; GE.2007.0043 du 24 août 2007 consid. 2b). En l’occurrence, elle l’a fait en cédant le 8 septembre 1980 à Y._______________ l’exercice de dite concession. Les rapports fondés sur une sous-concession du domaine public étant exclusivement régis par le droit public, les dispositions contractuelles régissant le droit du bail dans le Code des obligations ne peuvent être invoquées, même à titre de droit cantonal supplétif (v. arrêts GE.2012.0212 et GE.2007.0043, déjà cités).

Requise d’approuver formellement et par écrit le transfert de cette sous-concession à la recourante, l’autorité intimée n’a donné aucune suite à cette demande. Les parties semblent s’accorder pour dire que c'est par le biais d'une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. c LPA-VD que l'autorité intimée aurait statué. Comme on le verra plus loin, on pourrait cependant y voir une absence de décision. Quoi qu’il en soit, le litige relève en conséquence de la compétence du Tribunal cantonal, singulièrement de la CDAP, dès lors que la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 94 al. 1 LPA-VD). Du reste, plus généralement, le Tribunal administratif, auquel la CDAP a succédé le 1^er janvier 2008, a déjà eu l'occasion de relever que les décisions prises en vertu d’un acte de puissance publique consistant à céder l'usage d'une partie du domaine public sont sujettes à recours devant l'autorité de céans (arrêts GE.2005.0211 du 25 janvier 2007; GE.2005.0077 du 30 juin 2006).  

3.                                Toujours sur le plan procédural, l’autorité intimée fait valoir que la recourante aurait agi à tard et que, par conséquent, son recours devrait être déclaré irrecevable.

a) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD). Les délais fixés dans la loi ne peuvent être prolongés (art. 21 al. 1 LPA-VD). Ceux impartis par l’autorité peuvent être prolongés s’il existe des motifs sérieux ou suffisants et que la demande de prolongation est présentée avant l’expiration de ces délais (ibid., al. 2). Les délais de recours sont péremptoires; cela signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point, Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, op. cit., n° 2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la restitution (v. Jean-Maurice Frésard, in: Commentaire de la loi sur le Tribunal fédéral, Berne 2009, ad art. 47 LTF n° 4, p. 314).

Une décision est en règle générale définitive lorsqu'elle ne peut plus faire l'objet d'un recours, le délai imparti à cet effet s'étant écoulé sans avoir été utilisé (cf. art. 58 let. a LPA-VD; v. sur cette question, Moor/Poltier, op. cit., nos 2.1.2.2 et 2.2.1.2). Dès lors que les administrés ou institutions qui auraient qualité pour recourir y renoncent ou que la loi la met à l’abri de tout recours, la décision est définitive, ce qui signifie que, quelque irrégulière qu’elle soit (sauf nullité), elle bénéficie de la force de chose décidée et sera de droit aussi longtemps que l’autorité compétente ne l’aura pas modifiée aux conditions propres – et restrictives – de ce genre d’opération (Moor/Poltier, nos 2.2.1.2 et 2.4.1). Ainsi, elle acquiert, pour ses destinataires, force formelle et matérielle de chose décidée et ne peut plus être mise en cause par eux que par une voie juridictionnelle extraordinaire (v. André Grisel, Traité de droit administratif, tome II, Neuchâtel 1984, pp. 891-892; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 285).

b) Selon l'art. 27 al. 2 Cst./VD, les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 Cst protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités). L'erreur peut consister en l'omission pure et simple de l'indication obligatoire de la voie de droit, ou en une indication fausse, peu claire, équivoque ou incomplète, notamment pour ce qui concerne le délai de recours (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 298/299). Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice affectant l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p. 54; 129 II 125 consid. 3.3 p. 134/135; 127 II 198 consid. 2c p. 205; 121 II 72 consid. 2a p. 78; 119 IV 330 consid. 1c p. 333, et les arrêts cités; indication erronée du délai de recours contre une décision d’adjudication, v. ATF 2P.56/2006 du 17 mars 2006; cf. également arrêt PS.2005.0054 du 15 juin 2005 consid. 1a p. 3). En particulier, ne mérite pas de protection la partie dont l’avocat eût pu déceler l’omission ou l’erreur par la seule lecture du texte légal, sans recourir à la consultation de la jurisprudence ou de la doctrine (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p. 54; 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 203; 127 II 198 consid. 2 c p. 205).

c) En l’espèce, il n’est ni contestable, ni du reste contesté, que la recourante exploite actuellement le port de plaisance faisant l’objet de la concession du *************. Cette indication figure même expressément sur le site Internet de la commune (cf. http://www.1.**************.ch/index.php?mh=1.**************%20pratique&menu=Tourisme&smenu=Ports&ssmenu=Nouveau%20port). Toutefois, c’est à la réception de la correspondance de la DGE du 29 janvier 2013 que la recourante, qui souhaitait augmenter les tarifs du port, s’est rendue compte qu’il lui appartenait au préalable de faire approuver formellement par les autorités compétentes, à savoir la Municipalité de 1.************** et le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: DTE), le transfert de la cession du 8 septembre 1980 par la commune à Y._______________ de l’exercice de la concession du *************. Elle a invité l’autorité intimée à procéder à ce transfert et, dans sa réponse du 14 mars 2014, celle-ci a sans doute fait connaître son refus d’approuver purement et simplement ce transfert, comme elle en avait été pourtant requise. Dans le même temps toutefois, ce refus n’apparaissait guère comme étant définitif, puisque l’autorité intimée se disait disposée à discuter de l’établissement d’une nouvelle convention et proposait même de rencontrer les représentants de la recourante à cet effet. L’on ne saurait dès lors reprocher à la recourante de n’avoir pas recouru à ce moment-là, ceci d’autant moins que cette correspondance ne saurait être assimilée à une décision au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD.

L’autorité intimée fait cependant valoir que la recourante savait, au moins depuis la réception de sa correspondance du 29 août 2014, que son refus d’approuver le transfert de la convention du 8 septembre 1980 devait être considéré comme définitif. Pour elle, la recourante aurait agi tardivement en déférant ce refus au Tribunal cantonal le 5 novembre 2014 seulement. L’autorité intimée perd de vue que dans cette correspondance, elle n’a fait que répéter les explications de la DGE, aux termes desquelles la concession n°************* du ************* n’était pas cessible. Toutefois, nonobstant la teneur inappropriée de la demande de la recourante, telle qu’elle a été formulée le 14 août 2014, celle-ci entendait non pas que cette concession lui fût cédée, mais bien que la commune approuve par écrit le transfert de la convention du *************. C’est au demeurant ce qui avait été convenu à l’issue de l’entretien du 12 août 2014 ayant réuni les représentants des parties dans les locaux de la DGE. Or, l’autorité intimée, là également, n’a pas répondu de façon claire à cette demande, puisqu’elle a exprimé son souhait de vouloir discuter au préalable des termes d’une nouvelle convention avec la recourante. Là également, il ne s’agit pas d’une décision par laquelle l’autorité manifeste, sans ambiguïté aucune, son rejet d’une demande tendant à créer ou constater des droits et obligations au sens de l’art. 3 al. 1 let. c LPA-VD. L’autorité intimée ne peut dès lors pas être suivie lorsqu’elle soutient que la recourante aurait agi de façon tardive.

4.                                Avant d’entrer en matière sur le recours, il reste à interpréter la correspondance de l’autorité intimée du 3 octobre 2014, que la recourante paraît considérer comme une décision négative.

a) Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.). L’autorité saisie d’une demande tendant au prononcé d’une décision vérifie d’abord si le demandeur dispose à cela d’un intérêt; à défaut, elle refuse d’entrer en matière. Si le demandeur a qualité de partie, l’autorité examine si les conditions matérielles que fixe la loi pour l’octroi de la décision réclamée sont remplies; selon la réponse à cette question, elle admettra la demande ou la rejettera; dans un cas comme dans l’autre, elle rendra une décision formelle, répondant aux exigences légales (cf. art. 42 LPA-VD; v. également ATF 130 II 521 consid. 2.5 p. 525/526; ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2010/29 consid. 1.2.2; cf. en outre arrêt AC.2012.0344 du 22 mai 2013 consid. 2).

b) Le Tribunal cantonal peut également être saisi d’un recours contre l’absence de décision, lorsque l’autorité tarde ou refuse à statuer (art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 de la même loi). Pour que le Tribunal entre en matière sur un recours pour déni de justice, il faut que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit au prononcé de la décision et que le recourant dispose de la qualité de partie dans la procédure (cf. ATF 130 II 521 consid. 2.5 p. 525/526; ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2010/29 consid. 1.2). S’il est admis, le recours pour déni de justice conduit au prononcé d’une décision en constatation de droit par l’autorité de recours; celle-ci ne statue pas elle-même au fond (arrêts AC.2012.0344 du 22 mai 2013, consid. 3; CR.2013.0004, du 28 mars 2013, consid. 3 et les arrêts cités; cf. ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2009/1 consid. 4.2).

c) En l’occurrence, la recourante a, le 9 septembre 2014, invité une seconde fois l’autorité intimée à approuver de manière formelle et écrite le transfert en sa faveur de la convention passée avec Y._______________ et à lui notifier une décision sur ce point, avec indication des voies et délais de recours. Pour toute réponse, l’autorité intimée a, dans sa réponse du 3 octobre 2014, simplement maintenu la position qui résultait de sa correspondance précédente du 29 août 2014. Ainsi qu’elle l’a demandé, la recourante était pourtant en droit d’obtenir de la part de l’autorité intimée une décision claire et dénuée d’ambiguïté sur l’approbation du transfert de la sous-concession. Force est cependant d’admettre qu’aucune décision sur ce point, même négative, ne lui a été notifiée, ceci d’autant moins que la correspondance évoquée est dépourvue de l’indication de la voie et du délai de recours. Cela constitue un déni de justice formel. Au surplus, l’on ne saurait considérer que ce vice a été réparé durant la procédure par les conclusions que l’autorité intimée a prises, lesquelles tendent au rejet du recours.

5.                                Il suit de ce qui précède que le recours sera admis et l’autorité intimée, invitée à statuer sur l’approbation du transfert à la recourante de la sous-concession octroyée par la commune à Y._______________ le *************. Vu l’issue du recours, les frais seront laissés à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD) et il ne sera pas alloué de dépens, aucune partie n’obtenant gain de cause (art. 33, 91 et 99 LPA-VD). Au surplus, dans la mesure où son mandataire est membre du conseil d’administration de la société recourante, il y a lieu de considérer que celle-ci a plaidé elle-même sa cause. Or, ce n'est qu'à certaines conditions (affaire compliquée, valeur litigieuse élevée, défense des intérêts ayant nécessité un travail important qui dépasse ce qui peut être raisonnablement exigé d'un justiciable) qu'une partie qui défend sa propre cause peut se voir exceptionnellement allouer des dépens (v. Bernard Corboz, in Commentaire de la LTF, Berne 2009, n. 15 ad art. 68 et les références citées); ces conditions ne sont pas réunies en l’espèce (dans le même sens, arrêt GE.2013.0144 du 28 novembre 2013).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La Municipalité de 1.************** est invitée à statuer sans délai sur la demande de X.______________ SA en vue d’approuver le transfert en sa faveur de la sous-concession octroyée par la Commune de 1.************** à Y._______________ le *************.

III.                                Les frais d’arrêt sont laissés à la charge de l’Etat.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 4 mai 2015

 

 

Le président:                                                                                             Le greffier           :

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.