TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 21 janvier 2015
Composition	M. André Jomini, président;  M. Pierre Journot et M. Xavier Michellod, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

X.________, à 1********, représentée par Y.________, à 2********,

  

Autorité intimée

Association de communes Sécurité Riviera, Police du commerce, à Clarens.

  

 

Objet

Recours X.________ c/ lettre de l'Association de communes Sécurité Riviera, Police du commerce, du 8 octobre 2014 (distribution de tracts à Vevey).

 

Vu les faits suivants:

A.                                Le 29 septembre 2014, X.________ a écrit à l'Association de communes Sécurité Riviera (Association Sécurité Riviera, ASR), en lui faisant part de son projet de faire "des distributions de tracts à but idéal à Vevey, sur le domaine public proche de la gare ainsi que dans d'autres zones piétonnes du domaine public". Elle expliquait qu'elle était membre de l'association "Pour l'Egalité Animale", que la distribution de tracts avait pour but de faire réfléchir les gens au sujet de notre rapport aux animaux, et elle demandait ce qui suit:

"Une personne que je connais m'a néanmoins signalé que, selon elle, je ne pouvais pas faire de distribution de prospectus à but idéal à Vevey sans demander d'autorisation et que je pouvais même recevoir une amende pour cela, ce qui m'a très surprise vu que la liberté d'expression est garantie par la Constitution fédérale.

Je souhaiterai donc s'il vous plaît que vous me confirmiez que les divers membres de l'association Pour l'Egalité Animale et ainsi que moi individuellement avons bien le droit de distribuer des tracts à but idéal sur le domaine public sans avoir à demander d'autorisation."

B.                               La commune de Vevey fait partie de l'Association Sécurité Riviera. Dans ce cadre, une police intercommunale a été créée et un règlement général de police (RGPi) a été édicté, qui contient en particulier des dispositions sur la police du domaine public (art. 71 ss RGPi).

C.                               Le 8 octobre 2014, sous la signature du chef des services généraux et de la responsable de la police du commerce, l'Association Sécurité Riviera a répondu ce qui suit à X.________ :

 " La distribution de tracts publicitaires, en ville de Vevey, est soumise à autorisation, laquelle est délivrée par nos services. Les conditions sont les suivantes:

·         Remise de main en main aux passants, lesquels ne devront pas être importunés outre mesure,

·         interdiction de stand fixe,

·         garantie de libre cheminement des piétons,

·         interdiction de glisser les documents sous l'essuie-glace des véhicules en stationnement ou de remise aux conducteurs des véhicules engagés dans le trafic.

En conséquence, nous vous confirmons que les membres de l'Association pour l'Egalité Animale ainsi que vous-même devez obtenir une autorisation de distribution de flyers, sur le domaine public, moyennant une demande préalable. Les éléments suivants devront nous être communiqués:

-          la/les date(s) de distribution,

-          l'horaire de présence,

-          le lieu souhaité,

-          la remise d'un exemplaire du flyer distribué.

Nous restons bien entendu à votre disposition pour toute autre information que vous pourriez souhaiter.

 [salutations]".

D.                               Le 7 novembre 2014, X.________ a recouru contre cette lettre devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, à ce que la "décision attaquée" soit annulée et à ce qu'il soit constaté qu'elle a le droit de distribuer des tracts à but idéal sur le domaine public à Vevey sans demander d'autorisation.

Dans sa réponse du 5 décembre 2014, l'Association Sécurité Riviera conclut à l'irrecevabilité du recours en faisant valoir que sa lettre du 8 octobre 2014 n'est pas une décision au sens formel, mais uniquement une lettre-type précisant les obligations et conditions pour l'obtention d'une autorisation de distribution de tracts publicitaires. Elle cite également l'art. 72 RGPi qui dispose notamment que toute utilisation du domaine public susceptible d'en restreindre l'usage commun, temporairement ou durablement, est soumise à une autorisation préalable du Comité de Direction.

La recourante a répliqué le 3 janvier 2014, sans modifier ses conclusions.

Considérant en droit:

1.                                Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision en ces termes:

"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b.  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). Ne sont pas assimilables à une décision l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (voir notamment arrêts CDAP PE.2013.0214 du 14 août 2014; GE.2014.0041 du 27 mai 2014 et les références).

b) En l'espèce, l'Association Sécurité Riviera a été invitée par la recourante à lui donner une information sur la pratique locale relative à l'usage du domaine public. La recourante ne demandait pas aux organes de l'association intercommunale de rendre une décision en constatation. Par sa réponse du 8 octobre 2014, cette collectivité publique a bel et bien donné un renseignement, au sujet du régime juridique applicable à la distribution de "tracts publicitaires" sur le domaine public en ville de Vevey. La lettre de la recourante n'a pas été traitée comme une demande d'autorisation et, partant, le chef des services généraux ainsi que la responsable de la police du commerce de l'ASR n'ont pas statué sur le droit de la recourante de distribuer des tracts ou des prospectus. La lettre du 8 octobre 2014 n'a ainsi pas pour effet de créer, modifier ou supprimer un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni même de constater formellement l'existence, l'inexistence ou l'étendue d'un tel droit. Elle ne fait que renseigner la recourante sur une pratique administrative, en réponse à une demande d'information. Cela s'inscrit ainsi dans ce que la jurisprudence considère comme une communication, un renseignement ou une information, qui ne sont pas des décisions sujettes à recours en vertu de l'art. 92 LPA-VD.

Au cas où le renseignement serait inexact ou incomplet, cela n'en modifierait pas pour autant la nature juridique. En d'autres termes, l'administré qui obtient un renseignement faux n'a pas le droit de saisir le Tribunal cantonal pour qu'il le corrige dans le cadre d'une procédure de recours.

c)  La recourante prétend que la collectivité publique intimée aurait néanmoins accompli un acte matériel à son encontre, qui serait en tant que tel susceptible de recours. Or, on ne voit pas quel acte matériel la police intercommunale aurait accompli dans ce contexte. En particulier, la recourante ne prétend pas avoir été concrètement empêchée de distribuer des prospectus à Vevey, ni avoir reçu une autre injonction sur le domaine public. On ne se trouve à l'évidence pas dans la situation, traitée par la jurisprudence fédérale, où des actes matériels de la police peuvent directement faire l'objet d'un recours, à défaut d'autres moyens effectifs de protection juridique (cf. ATF 130 I 369).

d)  Le recours est donc irrecevable, l'acte attaqué ne pouvant pas faire l'objet d'un recours.

2.                                Il convient néanmoins d'observer ce qui suit. La lettre du 8 octobre 2014 évoque la distribution de "tracts publicitaires", notion pouvant viser avant tout des documents à caractère commercial et non pas idéal. La distribution de tracts politiques, ou à but purement idéal (en faveur de la protection de la nature, des animaux, etc.), sur une place publique ou dans des rues piétonnes, par une personne seule, qui n'installe pas de stand et qui ne cherche pas à engager la discussion avec les passants en vue de leur offrir des prestations, est une action qui ne requiert en principe pas d'autorisation. Dans la mesure où l'on ne vise pas à créer un attroupement ni à provoquer des discussions trop animées dans la rue, on ne va pas au-delà de l'usage commun (ordinaire) du domaine public, qui est accessible à tous et n'est pas réglementé, contrairement à l'usage commun accru (cf. ATF 135 I 302 consid. 3.2; 126 I 133 consid. 4c; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II p. 548; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 290). Les dispositions du règlement général de police sont conformes à ces principes: l'art. 71 RGPi fixe d'abord la règle selon laquelle le domaine public est destiné au commun usage de tous, puis l'art. 72 al. 1 RGPi prévoit l'obligation d'obtenir une autorisation préalable pour "toute utilisation du domaine public susceptible d'en restreindre l'usage commun", c'est-à-dire en particulier pour une activité de propagande impliquant un usage commun accru du domaine public.

La distribution dans la rue d'un écrit qui recommande l'achat d'une marchandise peut être considérée comme un usage commun accru du domaine public (cf. Grisel, op. cit., p. 548 et 553); aussi peut-on y appliquer l'art. 72 RGPi. La lettre du 8 octobre 2014 n'est donc pas critiquable en tant qu'elle rappelle cette exigence pour les "tracts publicitaires". Il aurait pu y être indiqué, pour que les renseignements fussent complets, qu'un autre régime s'appliquait lorsque le texte a une valeur idéale, exprimant des opinions politiques, religieuses, philosophiques, etc., sans viser un but commercial, puisque sa distribution peut être compatible avec l'usage commun du domaine public, non soumis à autorisation (cf. art. 71 RGPi). La recourante pouvait toutefois trouver ces renseignements en consultant la doctrine juridique et la jurisprudence.

3.                                La recourante, qui succombe, doit payer les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est  irrecevable.

II.                                 Un émolument judiciaire de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante X.________.

 

Lausanne, le 21 janvier 2015

 

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.