TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 avril 2015
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et M. Marcel Yersin, assesseurs; Mme Liliane Subilia, greffière.

 

Recourant

X.________, à Valeyres-sous-Montagny

  

Autorité intimée

Bureau du Conseil général de la Commune de Valeyres-sous-Montagny, p.a. Greffe municipal

  

Autorité concernée

Municipalité de Valeyres-sous- Montagny

  

 

Objet	Loi sur l'information
	Recours X.________ c/ décision du Conseil général de la Commune de Valeyres-sous-Montagny du 13 octobre 2014

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ est domicilié à Valeyres-sous-Montagny.

B.                               Le 13 octobre 2013, le Bureau du Conseil Général de la Commune de Valeyres-sous-Montagny (ci-après: le bureau) a répondu à une demande de transmission de tous les procès-verbaux du Conseil général rédigés par "l'actuelle secrétaire", formulée par X.________, à une date ne ressortant pas du dossier. Il a refusé la transmission sollicitée au motif qu'elle occasionnerait un travail manifestement disproportionné, car il ne possédait pas les procès-verbaux signés sous forme informatique et devrait photocopier 16 procès-verbaux, soit un total de 45 pages. Le bureau proposait dès lors à X.________ de venir consulter les documents sur place, sur rendez-vous, en présence du président et d'une tierce personne; il pourrait à cette occasion demander des copies, cas échéant contre émolument. Le bureau relevait en outre que X.________ avait déjà reçu la liste des membres du Conseil général, mais que leur adresse privée ne lui serait pas communiquée, pour des raisons de protection de la sphère privée.

C.                               Le 12 novembre 2014, X.________ (ci-après: le recourant) a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Selon lui, le bureau se retranche arbitrairement derrière la justification d'un travail disproportionné. Il considère aussi qu'il est illégal de ne pas notifier les décisions et les procès-verbaux du Conseil général aux conseillers. Enfin, il reproche au président du Conseil général de ne pas respecter la loi sur les communes et d'utiliser à mauvais escient les concepts de majorité absolue et de majorité simple.

Le 31 décembre 2014, le recourant a complété son pourvoi. Il expose notamment que ni les conseillers ni le public ne connaissent la composition du Conseil général. Il reproche aussi au bureau de falsifier les procès-verbaux.

D.                               La Municipalité de la Commune de Valeyres-sous-Montagny (ci-après: la municipalité ou l'autorité concernée) s'est déterminée le 30 janvier 2015 en concluant au rejet du recours. Elle appuie la décision du Conseil général de transmettre des copies papier des procès-verbaux requis. Elle s'oppose en revanche formellement à la transmission de ces documents sous forme de fichiers électroniques. En effet, le recourant exploite un site internet qui arbore l'écusson communal sur sa page d'accueil avec l'adresse www.valeyres.info. Cette situation créerait un risque de confusion avec le site de la commune.

Le bureau (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminé le 1^er février 2015, rappelant la chronologie des interventions du recourant. Sur le fond, il relève qu'il a été proposé à ce dernier de venir consulter les documents et d'en obtenir une copie papier. Il a transmis au tribunal, en précisant que cela était à l'intention du recourant, la copie papier des documents concernés. Il confirme son refus de transmettre les fichiers informatiques, de peur qu'ils ne se retrouvent sur le site internet que le recourant exploite en laissant croire qu'il s'agit du site officiel de la commune.

E.                               Le 3 février 2015, la juge instructrice a transmis au recourant copie des écritures des autorités intimée et concernée, ainsi que les pièces produites par l'autorité intimée à son intention. Elle l'a en outre informé que, compte tenu de la production des documents précités, le recours paraissait désormais, à première vue, dénué d’objet. Un bref délai lui a été imparti pour indiquer s’il retirait, maintenait ou modifiait son recours.

Le recourant s'est déterminé le 20 février 2015, reprenant pour l'essentiel les griefs déjà invoqués. Il indique en particulier avoir reçu uniquement des copies sur papier bleu foncé, de plus incomplètes. Il déclare maintenir son recours, en demandant soit des copies informatiques soit des copies sur papier blanc complètes.

L'autorité intimée a produit des déterminations complémentaires le 14 mars 2015. Elle invite le recourant à indiquer quelles copies de procès-verbaux font défaut afin de pouvoir les lui transmettre. Elle a joint à ses écritures copie d'un courrier adressé au recourant le 8 septembre 2014, dont il ressort que la liste des membres du Conseil général (état au 23 juin 2014) lui a été transmise à cette occasion.

F.                                Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais ni étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées). De la même manière, l'art. 79 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, RSV.173.36) précise que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

b) En l'espèce, les questions soulevées par le recourant tendant à déterminer, d'une part, s'il existe une obligation de notifier les décisions et les procès-verbaux du Conseil général aux conseillers selon l'art. 44 al. 2 LPA-VD et, d'autre part, si le président du Conseil général a appliqué correctement les règles de l'art. 35 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) ne font pas l'objet de la décision attaquée; elles ne seront donc pas examinées par le tribunal de céans.

2.                                Il convient à ce stade d’étudier la question de l’intérêt digne de protection au recours.

a) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Le droit de recours suppose en particulier que l'intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise soit actuel. Cet intérêt doit exister non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours. (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; 128 II 34 consid. 1b p. 36). S'il disparaît pendant la procédure, la cause est rayée du rôle comme devenue sans objet (TF arrêt 2C_423/2007 du 27 septembre 2007, consid.1; ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490; 111 I b 56 consid. 2a p. 58 et les références). Exceptionnellement, on renonce à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 135 I 79 consid. 1.1 p. 81; cf. aussi ATF 131 II 670 consid. 1.2 p. 674; 129 I 113 consid. 1.7 p. 119).

b) Dans le cas présent, il se pose la question de l'existence d'un intérêt actuel au recours en ce qui concerne la requête de remise des procès-verbaux du Conseil général. En effet, si l'existence d’un tel intérêt en rapport avec cette conclusion devait être reconnue lors du dépôt du recours le 12 novembre 2014, il fait défaut aujourd'hui, suite à la remise des procès-verbaux du Conseil général par l’autorité intimée le 1^er février 2014. Dans ses déterminations du 20 février 2015, le recourant a expressément admis qu'il pourrait se satisfaire de copies complètes sur papier blanc. Or les copies qui lui ont été transmises constituent indiscutablement des copies papier, quand bien même le papier utilisé à cet effet est du papier de couleur bleue. De telles copies doivent être assimilées à des copies sur papier blanc dès lors qu'elles sont tout aussi lisibles. Il ne s'agit aucunement, comme le prétend le recourant, d'"impressions blafardes sur papier bleu foncé". Il convient ainsi de considérer que l'autorité intimée a acquiescé à la demande du recourant et que le recours est dès lors sans objet sur ce point. Quant au grief du recourant, selon lequel les copies obtenues seraient incomplètes, il doit être écarté, l'intéressé n'ayant pas répondu à la demande de l'intimée du 14 mars 2015 au sujet des prétendues copies manquantes.

Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de trancher définitivement la question de savoir s'il existe un droit à obtenir un fichier informatique sur la base de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21). Quoi qu'il en soit, la loi ne le prévoit pas expressément (cf. art. 13 LInfo). Quant à la jurisprudence, elle a jusqu'à présent uniquement considéré que l'autorité était tenue de donner des renseignements écrits sur les données informatisées qu'elle détenait (cf. arrêt GE.2004.0148 du 25 avril 2005) mais n'a pas consacré d'obligation de transmettre des fichiers informatiques.

3.                                Sur le fond, le litige porte encore sur l’existence d’intérêts privés prépondérants qui s’opposeraient, selon l'autorité intimée, à la transmission des adresses des membres du Conseil général.

a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information transmise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales (art. 2 al. 1 LInfo) qui doivent, sur demande, transmettre certaines informations aux intéressés ou autoriser la consultation de dossiers (art. 8 ss LInfo). Selon l'Exposé des motifs et projet de loi sur l'information (ci-après: l'EMPL), les "demandes d'information peuvent émaner aussi bien d'une personne physique que d'une personne morale (par ex. des sociétés privées, des fondations, des associations) que d'autres autorités" (BGC, septembre 2002, p. 2646). A titre de comparaison, l'art. 6 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir de la part des autorités des renseignements sur leur contenu. Cette disposition marque, de manière un peu plus claire que l'art. 8 LInfo, l'existence d'un droit conféré à chacun, sans que le requérant n'ait besoin de justifier d’un intérêt particulier, ni à expliquer l’usage qu’il entend faire de l’information sollicitée (voir à ce sujet Mahon/Gonin, in Brunner/Mader, éd., Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, n° 20 ss ad art. 6 LTrans).

Un document doit remplir trois conditions cumulatives pour être considéré comme officiel au sens de l'art. 9 LInfo. En premier lieu, il doit être achevé. En second lieu, le document doit être détenu ou élaboré par une autorité (qu'elle en soit l'auteur ou non). Enfin, il doit concerner l'accomplissement d'une tâche publique (BGC septembre-octobre 2002 p. 2647).

Le droit à l'information institué par la LInfo n'est cependant pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit en particulier que les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Sont en particulier réputés intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concerné (al. 3 let. a). Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al. 4). Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'art. 31 LPrD ou pour faire valoir les droits prévus aux art. 32 et suivants de cette même loi (al. 5). Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (art. 17 al. 1 LInfo). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant (art. 17 al. 2 LInfo).

L'EMPL (BGC septembre-octobre 2002 p. 2658) définit les intérêts privés prépondérants comme suit:

"Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d’idées, la transmission d’un document contenant des noms de personnes n’est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d’une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1952 qui les définit comme suit:

- Les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;

- La santé, la sphère intime ou l’appartenance à une race;

- Les mesures d’aide sociale;

- Les poursuites ou sanctions pénales et administratives.".

b) En l'occurrence, il n'apparaît pas évident que la communication au recourant des adresses des membres du Conseil général pourrait porter atteinte à des intérêts privés prépondérants au sens décrit ci-dessus. En effet, on peut logiquement supposer qu'une partie de ces données est disponible sur des sites internet publics (tels que "local.ch." par ex.) En outre, selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; RSV 142.01), le bureau de contrôle des habitants est autorisé à renseigner les particuliers sur l'état civil, la date de naissance, l'adresse et l'adresse postale complète, les dates d'arrivée et de départ, le précédent lieu de séjour et la destination d'une personne nommément désignée.

Cela étant, la garantie de l'accès à l'information et au renseignement, ancrée à l'art. 8 LInfo, ne saurait contraindre l'autorité administrative à faire suite à toute demande qui lui est soumise. En d'autres termes, le principe prescrivant la délivrance d'informations ou de renseignements trouve ses limites dans le but de la loi, à savoir la libre formation de l'opinion publique. En l'espèce, le recourant peut facilement se procurer par ses propres moyens les données souhaitées, à savoir les adresses des membres du Conseil général. Il lui suffit de consulter internet, voire de s'adresser au contrôle des habitants de sa commune. Il n'y a pas de raison que l'autorité intimée se charge à sa place de ce travail. La LInfo n'a pas pour but de d'imposer aux autorités des travaux de secrétariat en rapport avec des données par ailleurs publiquement accessibles par d'autres biais aux administrés. Le recours doit donc être rejeté sur ce point.

4.                                Au vu de ce qui précède, le recours doit être considéré comme partiellement sans objet, en tant qu'il est dirigé contre le refus de transmettre au recourant copie des procès-verbaux des séances du Conseil général rédigés par "l'actuelle secrétaire", puisque l'autorité intimée a donné suite à la demande du recourant en cours de procédure. Il doit être rejeté au surplus, de sorte que la décision attaquée sera confirmée en tant qu'elle refuse de communiquer au recourant l'adresse privée des membres du Conseil général.

Conformément à l'art. 27 LInfo, la procédure est gratuite. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours, en tant qu'il est dirigé contre le refus du Bureau du Conseil général de la Commune de Valeyres-sous-Montagny du 13 octobre 2014 de transmettre au recourant copie des procès-verbaux des séances du Conseil général rédigés par "l'actuelle secrétaire", est sans objet. Il est rejeté pour le surplus.

II.                                 La décision du Bureau du Conseil général de la Commune de Valeyres-sous-Montagny du 13 octobre 2014, en tant qu'elle refuse de communiquer au recourant l'adresse privée des membres du Conseil général, est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 24 avril 2015

 

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.