TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 janvier 2016

Composition

M. François Kart, président; M. Roland Rapin et
M. Antoine Rochat, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourants

AX.________, à 1********,

BX.________, à 1********,

représentés par Me Filippo RYTER, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Villars-sous-Yens, représentée par Me Charles-Henri DE LUZE, avocat, à Lausanne.

Objet
	Recours AX.________ et BX.________ c/ décision de la Municipalité de Villars-sous-Yens du 17 octobre 2014 (refus de naturalisation)

Vu les faits suivants

A. AX.________, de nationalité italienne, au bénéfice d'un permis C CE/AELE, est né en Italie le ******** 1956. Il est arrivé en Suisse enfant; il y a suivi sa scolarité puis y a travaillé quelques années. Il est reparti en Italie vers 1980 avant de revenir en Suisse en 1995, pays dans lequel il réside depuis cette date. BX.________, de nationalité italienne, au bénéfice d'un permis C CE/AELE, est née en Italie le ******** 1960. Elle est arrivée en Suisse en 1964, elle y a suivi sa scolarité puis y a travaillé quelques années. Elle est repartie en Italie vers 1980, avant de revenir en Suisse en 1996, pays dans lequel elle réside depuis cette date. AX.________ et BX.________ sont établis à Villars-sous-Yens depuis le 1^er juin 2009. Ils sont parents de deux enfants majeurs, de nationalité italienne, domiciliés en Suisse.

B. Le 21 janvier 2011, AX.________ et BX.________ ont déposé une demande conjointe de naturalisation.

C. Le 11 mai 2011, la Municipalité de Villars-sous-Yens (ci-après: la municipalité) a informé le Commandant de la police cantonale vaudoise qu'elle était entrée en matière sur la demande de naturalisation de AX.________ et BX.________ et qu'elle lui saurait gré de lui adresser un rapport de naturalisation sur ces personnes.

D. Le 3 janvier 2012, la Police cantonale a établi un rapport au sujet de AX.________ et BX.________, dont on extrait les passages suivants:

"(...)

Conditions de vie et situation financière

Comportement dans la vie professionnelle et familiale

Depuis 2005, M. AX.________ est administrateur et Mme BX.________ est administratrice vice-présidente de Y.________ SA, opérations immobilières, gérance et surveillance technique d’immeubles, assistance aux maîtres d’ouvrages, siège à 2******** / VD, chemin ********.

Mme AX.________ est aussi titulaire de l’entreprise individuelle Z.________, import-export et commerce d’articles cadeaux de toute nature, domiciliée dans les mêmes locaux que la société ci-dessus.

Ce couple de candidats déclarent avoir aussi des intérêts dans les entreprises administrées par leurs deux enfants, Mme CX.________ et M. DX.________, soit A.________ SA, construction, réparation, pose et toute opération dans le domaine des canalisations destinées au transport de fluides, toute activité dans le domaine de la soudure et/ou de l’usinage de métaux et montage d’éléments métalliques; B.________ SA, exploitation, promotion et gestion de biens immobiliers ainsi que commerce et location de véhicules automobiles, principalement de prestige; ainsi que l’entreprise individuelle nommée C.________, vente de vêtements et d’articles de diverse nature. Ces trois raisons sociales sont domiciliées à la même adresse, à 2******** / VD, chemin ********.

Le comportement et le genre de vie de Mme BX.________ et de M. AX.________ n’ont pas attiré défavorablement l’attention des autorités des communes de 2******** / VD puis de Villars-sous-Yens / VD, où ils résident depuis juin 2009. Rien ne les distingue des autres personnes de la région.

Revenu professionnel / salaire mensuel / loyer

M. AX.________ gagne 1’450.- CHF brut par mois, et Mme BX.________, son épouse, ayant un salaire de 10’000.- CHF, brut, selon certificats de salaire, pour leurs activités au sein de Y.________ SA.

M. AX.________ bénéficie aussi d'une rente entière d’invalidité qui s’est élevée à 15’540.- CHF pour l'année fiscale 2010.

Mme BX.________ reçoit encore un salaire mensuel de 3’000.- CHF, brut, pour son activité à mi-temps chez B.________ SA.

A 1168 Villars-sous-Yens / VD, route ********, Mme BX.________ et M. AX.________ occupent un appartement de 4 pièces et demie et selon eux de 150 à 250 m2 habitables, situé dans les locaux de l’ancienne scierie réaménagée, propriété de l’une des sociétés qu’ils dirigent. Pour ce logement, ils payent mensuellement 1’150.- CHF, charges et parking compris, auprès du bailleur B.________ SA.

Mme BX.________ déclare être propriétaire unique d’une villa contiguë de quelque 225 m2 habitables, à 3********, chemin ********, acquise à sa construction en 1996. Cette propriété est actuellement louée à raison de 3’500.- CHF par mois, ce qui couvrirait selon la candidate l’amortissement et les intérêts des dettes hypothécaires qu’elle dit s’élever à 630’000.- CHF au total.

Mme BX.________ et M. AX.________ déclarent n’avoir ni dettes personnelles ni fortune autre que ce bien immobilier.

Intégration et attitude à l'égard du système démocratique suisse

D’origine italienne, Mme BX.________ et M. AX.________ ont passé la majorité de leur vie en Suisse, principalement dans le canton de Vaud, et maîtrisent très bien la langue française. Ils y ont développé leurs activités professionnelles et créé plusieurs sociétés qu’ils gèrent avec leurs enfants, aussi établis dans la région morgienne. Ils s’estiment parfaitement intégrés à notre société et désirent poursuivre durablement leur vie ici.

Les candidats déclarent connaître le système de démocratie directe appliqué en Suisse, qu’ils estiment comme étant excellent, mais disent ne pas faire de politique. Ils disent totalement adhérer à ces principes et désirent par l’acquisition de la nationalité suisse pouvoir prendre part à la destinée de notre pays.

Mme et M. X.________ jugent que l’armée est nécessaire à tous pays et qu’elle est une excellente école de la vie pour les appelés, bien que M. AX.________ reconnaisse avoir été exempté de cette obligation dans son pays d’origine. Ils ne peuvent cependant se prononcer sur son organisation et sur celle du service civil en Suisse, car ils n’en connaissent pas toutes les particularités.

Remarques

Mme BX.________ et M. AX.________ ne sont pas membres d’une autorité, d’une association ou d’un club local ou régional. Ils disent consacrer leur temps aux affaires et à leur famille".

E. Le 23 avril 2012, la municipalité s'est adressée au Conseiller d'Etat en charge du Département de l'Economie pour lui faire part des questions que soulevait le cas de AX.________ et BX.________. Elle indiquait que l'affirmation contenue dans le rapport de la police selon laquelle les intéressés n'avaient pas attiré défavorablement l'attention des autorités la laissait perplexe. En effet, dès leur arrivée dans la commune, AX.________ et BX.________ avaient procédé à des travaux sans autorisation. Ensuite, les annexes au rapport de police montraient que AX.________ avait fait l'objet de diverses plaintes pénales. En outre, AX.________ et BX.________ avaient déclaré louer un appartement appartenant à une société gérée par leurs enfants, alors que le registre du commerce montrait qu'ils en étaient eux-mêmes actionnaires. Enfin, les intéressés ne déclaraient pas de fortune mais bénéficiaient des largesses de plusieurs sociétés créées par eux-mêmes ou leurs enfants, pratique qui n'était pas interdite mais qui laissait la municipalité sceptique.

F. Le 16 mai 2012, le Conseiller d'Etat en charge du Département de l'Economie a répondu à la municipalité qu'elle avait toute latitude pour instruire les dossiers de naturalisation et qu'il lui appartenait de statuer sur la base de motifs objectifs.

G. AX.________ et BX.________ ont été auditionnés par la commission de naturalisation ad hoc et un membre de la municipalité en date du 26 février 2013.

H. Le 26 mars 2013, la municipalité s'est adressée au Service de la population (SPOP), Secteur des naturalisations, relevant que la commission ad hoc se posait des questions concernant le bien-fondé de la demande de naturalisation. Elle indiquait que AX.________ et BX.________ ne déclaraient pas de fortune mais bénéficiaient des largesses de plusieurs sociétés créées par eux-mêmes ou leurs enfants, pratique qui la laissait perplexe. En outre, AX.________ et BX.________ avaient déclaré louer un appartement appartenant à une société gérée par leurs enfants, alors que le registre du commerce montrait qu'ils en étaient eux-mêmes actionnaires. Enfin, dès leur arrivée dans la commune, AX.________ et BX.________ avaient effectué des transformations sans mise à l'enquête, qui avaient entraîné l'intervention de la municipalité et du Service du développement territorial, le dossier n'étant pas encore réglé. La commission ad hoc s'était dès lors prononcée favorablement en faveur de BX.________, mais ne pouvait pas se déterminer sur la demande de AX.________. Pour sa part, la municipalité, dans sa séance du 11 mars 2013, avait refusé d'octroyer la bourgeoisie à AX.________ et BX.________.

I. Le 1^er janvier 2014, AX.________ et BX.________ ont déménagé à 1********.

J. Le 21 mai 2014, AX.________ et BX.________ ont demandé à la syndique de Villars-sous-Yens des informations quant à leur demande de naturalisation.

K. Le 29 septembre 2014, la municipalité a notifié à AX.________ et BX.________ un courrier muni des voies de droit, leur indiquant que, par décision du 11 mars 2013, elle avait refusé de leur octroyer la bourgeoisie de Villars-sous-Yens.

L. Le 17 octobre 2014, AX.________ et BX.________ ont écrit à la municipalité que la décision du 29 septembre 2014 était illégale dans la mesure où elle n'était pas motivée. Ils lui impartissaient dès lors un délai de 10 jours pour annuler la décision et leur adresser une décision motivée qui ouvrirait la voie du recours au Tribunal cantonal.

M. Le 17 octobre 2014, la municipalité a notifié à AX.________ un courrier muni des voies de droit, lui indiquant pour quels motifs, par décision du 11 mars 2013, elle avait refusé de lui octroyer, ainsi qu'à son épouse, la bourgeoisie de Villars-sous-Yens, selon les termes suivants:

"Vous avez tous les deux été auditionnés par la commission de naturalisation de Villars-sous Yens le 26.02.13. Le préavis de cette dernière est positif pour votre épouse mais négatif pour vous.

La synthèse de cette audition est la suivante:

Pour vous: Connaissance de la langue française: bon. Intégration sociale (activités, loisirs, contacts) : satisfaisant. Intégration culturelle (mode de vie et usages suisses) : insatisfaisant. Intégration professionnelle/études: ---. Connaissances civiques (commune/canton/confédération/droit de vote): satisfaisant. Connaissances historiques/actualité (canton/Suisse): insatisfaisant. Connaissance géographiques (pays): satisfaisant.

Pour votre épouse: Connaissance de la langue française: très bon, Intégration sociale (activités, loisirs, contacts) : satisfaisant. Intégration culturelle (mode de vie et usages suisses) : satisfaisant. Intégration professionnelle /études : satisfaisant. Connaissance civiques (commune/canton/confédération/droit de vote): satisfaisant. Connaissances historiques/actualité (canton/Suisse): satisfaisant. Connaissance géographiques (pays): satisfaisant.".

La municipalité a également adressé un courrier muni des voies de droit à BX.________, lui indiquant pour quels motifs, par décision du 11 mars 2013, elle avait refusé de lui octroyer, ainsi qu'à son époux, la bourgeoisie de Villars-sous-Yens.

N. Par acte du 20 novembre 2014, AX.________ et BX.________ (ci-après: les recourants), sous la plume de leur avocat, ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre le refus du 17 octobre 2014 de la municipalité de leur octroyer la bourgeoisie. Ils ont conclu, avec dépens, à l'admission du recours et à la modification de la décision attaquée "en ce sens qu'il doit être admis que les conditions d'obtention de la naturalisation suisse sont remplies". Les recourants estiment remplir tous les critères de naturalisation: ils ont résidé près de 35 ans en Suisse, leurs casiers judiciaires sont vierges, ils ne font l'objet d'aucune poursuite ou acte de défaut de biens et sont à jour dans le paiement de leurs impôts. Ils se prévalent avant tout du défaut de motivation de la décision attaquée. Ils exposent aussi qu'il semblerait, selon un entretien informel qu'ils ont eu avec la syndique, que le fait que le recourant soit au bénéfice d’une rente Al serait le motif officieux du refus de l’octroi de la bourgeoisie. Ils soulignent que le recourant a une capacité de travail résiduelle de 30%, qu'il est président du conseil d’administration d’une société active dans le secteur immobilier et qu'on ne saurait donc admettre qu'il n’est pas intégré de manière satisfaisante au niveau professionnel. S’agissant de l’intégration culturelle, le recourant conteste aussi que son niveau soit insatisfaisant.

O. La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminée le 18 février 2015 et a conclu au rejet du recours. Sur le plan procédural, elle estime que, au vu des conclusions du recours, le tribunal n'a pas à examiner si sa manière de procéder prête le flanc à la critique. Sur le fond, elle expose que les recourants ont fourni des prestations médiocres lors de l'audition (sans autre précision). En outre, le recourant a fait l'objet de trois enquêtes pénales. L'autorité déclare ignorer le sort des deux premières enquêtes (qui concerneraient des cas de concurrence déloyale et d'infraction à la LPNMS), mais souligne que dans le troisième cas, concernant des injures et des menaces, les poursuites avaient cessé au vu du retrait de plainte mais que le recourant avait dû supporter les frais de la cause, ce qui donnait à penser qu'il avait adopté un comportement prêtant le flanc à la critique. Les recourants avaient également enfreint l'ordre juridique suisse en construisant sans autorisation et en faisant l'objet de poursuites, qui devaient être justifiées puisque les recourants avaient fini par les acquitter. En outre, les recourants n'étaient membres d'aucune autorité, association ou club local ou régional, mais consacraient leur temps à leurs affaires et à leur famille.

P. Les recourants se sont déterminés le 27 avril 2015. Ils ont reformulé leurs conclusions en ce sens qu'ils concluent à l'admission du recours, à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision en ce sens que leur demande d'octroi de bourgeoisie est admise, sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale. Sur le plan des faits, ils exposent que le recourant a fait une seule fois l’objet d’une plainte pénale, consécutive à un litige de voisinage. La plainte a très rapidement été retirée par le voisin qui l’avait déposée, ce dernier s’apercevant que le Ministère public n’accordait aucun crédit à ses déclarations totalement farfelues. L’ouverture d’une enquête pénale à elle seule ne permet dès lors en aucun cas de juger du respect par un individu de l’ordre juridique suisse. Concernant les transformations auxquelles l'autorité intimée fait allusion, il s'agit de la construction d’une pergola, dans leur jardin, d’une dimension de 6m x 6m, entièrement couverte de vieilles planches en bois. La syndique lui aurait assuré que le fait de construire cette simple petite pergola n’était rien de grave et qu’il suffisait de faire une mise à l’enquête subsidiaire à la réalisation du projet. L’autorisation aurait ultérieurement été accordée, sans aucune difficulté. Le recourant ajoute qu'il fait partie depuis plusieurs années du club de tir D.________ à 4********. Il participe régulièrement aux assemblées de l’association et aux activités qu’elle organise. Au surplus, aucune obligation n’est faite aux citoyens suisses de faire partie d’une quelconque association. D’ailleurs, aucun texte légal régissant les conditions d’octroi de la naturalisation ne prévoit une telle obligation pour accéder à la nationalité suisse. Les recourants indiquent qu'ils sont également particulièrement sensibles à la pauvreté qui touche certaines familles du village. C’est pourquoi le recourant n’a pas hésité à donner fr. 2'000.-- à la syndique pour qu’elle les remette à une association caritative de la région. Enfin, le recourant admet qu'il a fait l’objet de quelques poursuites. Ces dernières résulteraient pour la plupart de désaccords avec des créanciers et ont toutes été à ce jour soit payées, soit radiées. Sur le plan des moyens, les recourants soulignent à nouveau que la motivation est clairement insuffisante.

Q. L'autorité intimée a déposé des déterminations complémentaires le 19 juin 2015. Elle estime que l'argumentation relative au droit d'être entendu des recourants tombe à faux dès lors qu'ils n'ont conclu qu'à la réforme de la décision entreprise et non à son annulation. Elle affirme également que le recourant a eu le rôle de prévenu dans trois affaires pénales différentes. Elle conteste que la syndique ait fait la déclaration invoquée en rapport avec la pergola. Quant au montant de fr. 2'000.--, elle précise que la syndique l'a reçu à fin 2010, soit peu avant la demande des recourants. Elle estime qu'une commune a le droit de ne pas vouloir recevoir comme bourgeois des gens qui ne paient pas leurs dettes alors qu'ils en ont les moyens et qui s'en prennent aux autres d'une manière répréhensible, pénalement parlant.

R. Une audience publique a eu lieu le 13 novembre 2015. Le procès-verbal établi à cette occasion retient ce qui suit:

"Le juge instructeur demande pour quelle raison la CN [note: la commission de naturalisation] a considéré que le recourant ne remplissait pas la condition "Intégration culturelle - Mode de vie – Usages suisses".

Les membres de la CN répondent que, deux ans après les faits, ils ne sont plus à même de dire exactement quelles sont les questions auxquelles le recourant n’a pas pu répondre. Mme E.________ précise que le recourant n’était pas prêt alors que sa femme était bien préparée.

Le juge instructeur demande si le candidat a reçu un ouvrage à consulter.

La syndique répond qu’il a reçu un petit livre préparé par la Commune de 4********.

Le recourant expose qu’il a bien étudié ce petit livre, mais que la CN n’a pas voulu lui poser de questions politiques, vu que sa femme connaissait bien le sujet et avait déjà bien répondu sur ce point. Il indique aussi qu’on lui a reproché de n’avoir pas su qu’il y avait une fabrique de coton à Berne. Les membres de la CN ne se souviennent pas de la question de l’usine de coton. Ils ne peuvent pas non plus confirmer avoir refusé de poser des questions politiques au recourant. Celui-ci explique que la CN lui a ensuite demandé de parler de ses "délits"; il a été choqué par ce mot. Sur l’intégration, la syndique expose que le recourant a bien participé aux manifestations à son arrivée dans le village, mais qu’il n’a pas joué le jeu sur le plan du respect des règlements. Lorsqu’il a dû répondre aux questions de géographie notamment, le recourant était très imprécis (ne savait pas quels cantons entouraient le Canton de Vaud). Le recourant répond que la question ne portait pas sur les cantons mais sur les communes qui entouraient le village de Villars-sous-Yens et qu’il a oublié de mentionner 1********.

Sur le plan des constructions, le juge instructeur demande si l’épisode de la pergola était isolé ou s’il y a eu d’autres infractions.

La syndique expose qu’il y a aussi eu un problème avec un mur en face de la propriété du recourant en zone agricole qui a été remblayé, qu’un poulailler a été ajouté contrairement aux règles de la zone, que des treillis ont été posés contrairement à la loi sur la faune de même qu’un éclairage trop puissant, alors même que les recourants, comme tous les gens achetant hors zone, sont renseignés par la commune sur les règles qui s’appliquent.

Le recourant explique qu’une voiture était montée sur talus et presque tombée sur la maison, que des pierres avaient donc ont été posées pour éviter ce genre d’incident. Quant aux lumières, elles étaient nécessaires pour éclairer la nuit; elles étaient à basse intensité et ont ensuite enlevées.

Un des membres de la CN indique qu’il lui semble que, dans sa nouvelle maison à 1********, le recourant continue à enfreindre les règles de la zone. Le recourant dit qu’il a obtenu toutes les autorisations nécessaires du canton.

Se référant à la décision attaquée, M. F.________ demande pourquoi, sous la rubrique "intégration professionnelle/études" concernant Monsieur, il y a un trait.

La syndique explique Madame travaille alors que Monsieur touche une rente AI.

Le juge instructeur demande si la pergola a obtenu une autorisation a posteriori.

La syndique répond que ce n’est pas le cas et que la pergola a été enlevée par les époux recourants. Dès qu’il y a un problème en zone agricole sur le territoire, la syndique explique qu’elle fait venir le SDT. Les recourants se sont pliés aux instructions reçues.

Le juge instructeur demande des explications au sujet de la plainte déposé par un voisin pour injures et menace.

Le recourant explique qu’il y avait un pont qui séparait sa parcelle de celle d’un voisin. Ce voisin utilisait ce pont pour passer par sa propriété et le recourant n’était pas d’accord. Il a fait venir le canton, un notaire et un géomètre qui ont confirmé que le voisin ne disposait pas de servitude de passage sur ce pont. Il a ensuite décidé avec l’accord du voisin de construire une barrière, mais ledit voisin a cassé le soir même la barrière neuve avec une masse. A ce moment, le recourant a traité son voisin de « connard » et celui-ci a déposé plainte. Le recourant explique que, au final, le voisin a pris en charge les frais de démontage du pont et lui-même les frais de la plainte.

Me De Luze dit qu’il ne sait rien de cet accord, qui ne ressort pas du prononcé pénal.

Le juge instructeur interroge aussi le recourant au sujet de la plainte déposée pour concurrence déloyale. Celui-ci explique qu’il a quitté l’entreprise G.________ et a décidé d’ouvrir sa propre entreprise, avec la quelle il a obtenu un marché. Furieuse, l’autre entreprise l’a dénoncé, mais il a gagné.

Le juge instructeur interroge aussi le recourant sur la plainte déposée pour infraction à la LPNMS. Le recourant a gagné en appel. Il a abattu des arbres qui étaient dangereux avant d’en faire la demande.

Sur la question des poursuites, le recourant explique qu’en 2001, il a été paralysé du jour au lendemain et a eu quelque souci financier. Il a perdu son salaire (salaire d’une SA qu’il administrait). Ensuite il a de nouveau pu payer ses factures.

Me Hogue demande à la syndique s’il est vrai qu’elle a eu une conversation au sujet de la rente AI avec le recourant et qu’elle lui aurait dit que c’était la raison du refus. La syndique répond que la question a été juste évoquée, mais qu’elle n’a jamais mentionné que c’était la cause du refus.

Répondant à M. H.________, le recourant expose qu’il touche chaque mois une rente de 1330 fr. et un salaire de 500 fr. dans une SA. Son pourcentage d’invalidité: 70%.

Me De Luze demande au recourant quels étaient les actionnaires de la SA qui le salariait au moment de la survenue de son invalidité. Le recourant ne souhaite pas répondre.

Répondant à Me De Luze, les membres de la CN exposent qu’ils ont eu à traiter une autre demande de naturalisation, qui a été accueillie favorablement (concernant une personne de couleur de peau noire). Pour ce qui concerne les recourants, les membres de la CN ont estimés qu’ils n’étaient pas engagés dans la vie du village et qu’ils n’avaient pas des connaissances générales suffisantes.

Me Hogue demande s’il est vrai qu’un apéro aurait été organisé à la fin de l’entretien pour fêter ensemble la réussite du recourant. Celui-ci confirme que des personnes lui ont dit que c’était réussi. La syndique explique qu’elle a uniquement dit que c’était bon parce que l’audition avait été faite mais qu’elle n’a jamais dit que c’était bon pour la naturalisation.

M. H.________ demande s’il y a un conseil général dans la commune. La syndique répond que c’est bien le cas et que les étrangers peuvent en faire partie. Le recourant dit qu’on ne l’a jamais invité au conseil général, mais qu’il était souvent présent aux manifestations. La syndique répond qu’on n’invite pas les gens au conseil général, que la convocation se fait par affichage au panneau public. Elle croit se rappeler que le recourant a participé à une fête du village.

M. I.________, né le ******** 1943, retraité, est auditionné en tant que témoin. Il déclare:

"Je connais les époux X.________ depuis longtemps, sauf erreur j’avais participé à la procédure d’obtention d’autorisation de séjour de Mme. J’y avais participé en qualité de mandataire. J’ai dirigé l’office cantonal des étrangers de 1985 à 1992. L’élément essentiel à mon sens dans une procédure de naturalisation est la question de l’intégration. Je ne peux me prononcer sur ce point concernant les époux X.________. Je ne sais notamment pas s’ils participent à la communauté, à la vie associative par exemple. Ce que je peux dire en revanche, c’est qu’ils maîtrisent très bien le français, qu’ils sont là depuis longtemps, que Monsieur a été collaborateur dans une entreprise puis chef d’entreprise, ce qui démontre une certaine intégration. Mais il ne s’agit pas de l’élément essentiel".

S. Une copie du procès-verbal d'audience a été transmise aux parties le 16 novembre 2015.

Considérant en droit

1. a) En procédure administrative vaudoise, l'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours (art. 79 al. 1 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Les conclusions et motifs du recours doivent manifester la volonté de recourir, c'est-à-dire de contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification: c'est là l'élément constitutif central d'un recours (PS.2010.0073 du 21 février 2011 consid. 1, PE.2009.0392 du 15 octobre 2009 consid. 1). La jurisprudence fait preuve d'une relative souplesse en ce qui concerne tant la formulation des conclusions que la motivation des recours (AC.2010.0213 du 15 septembre 2011 consid. 1a, FI.2010.0021 du 12 octobre 2010 consid. 1a). Elle n’exige ainsi pas que les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (PS.2014.0055 du 3 septembre 2014 consid. 1a, AC.2008.0092 du 9 juillet 2009 consid. 3b). La simple allégation que la décision serait erronée et le seul renvoi global à des actes de procédure antérieurs sont en revanche insuffisants (ATF 113 Ib 287, traduit in JT 1989 I pp. 313 s.).

Selon l’art. 89 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA_VD, le tribunal n’est pas lié par les conclusions des parties. Toutefois, à l’échéance du délai de recours, la contestation est nouée de manière définitive, dans le cadre tracé par les parties elles-mêmes, par le biais des conclusions qu’elles ont prises en temps utile; les parties ont la faculté, ultérieurement, de réduire ces conclusions ou de les préciser, mais non pas de les augmenter ou de les modifier, ce qui reviendrait à étendre l’objet de la contestation (GE.2007.0111 du 29 avril 2009 consid. 2, AC.2004.0130 du 27 janvier 2005, AC.1998.0065 du 10 décembre 1998 consid. 1c/bb, qui se réfère à RDAF 1998 I, p. 34).

b) L'autorité intimée soutient que le tribunal n'a pas à examiner si sa manière de procéder prête le flanc à la critique, dès lors que les recourants n'ont conclu qu'à la réforme de la décision entreprise (en ce sens qu'il est admis que les conditions de la naturalisation sont remplies) et non à son annulation. La position de l'autorité intimée, excessivement formaliste en procédure administrative, ne peut pas être suivie. En effet, dans la partie consacrée à la motivation, les recourants écrivent: "Au vu de ces éléments, il convient d'annuler ladite décision". Même si cette phrase ne se trouve pas dans la partie consacrée aux conclusions, il n'y a pas de raison de ne pas en tenir compte. En outre, la motivation de l'acte de recours est tout à fait claire. Il ressort sans ambiguïté de l'acte de recours que les recourants concluent à la réforme, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée.

c) Le recours étant de surcroît signé et déposé dans le délai de trente jours prescrit à l’art. 95 LPA-VD, il est recevable en la forme.

2. Est litigieux le refus de la naturalisation au niveau communal.

a) L'art. 38 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que la Confédération règle l'acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d'autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de naturalisation (al. 2).

b) Selon l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), l’étranger ne peut demander l’autorisation fédérale de naturalisation que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Dans le calcul des douze ans de résidence, le temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte double (art. 15 al. 2 LN). La résidence est, pour l'étranger, la présence en Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers (art. 36 LN). Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté suisse (let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 LN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169 consid. 6.3 p. 173 s., traduit et résumé in RDAF 2014 I, p. 259; 138 I 305 consid. 1.4.3 p. 310 s., traduit et résumé in JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I, p. 352 et 441).

c) L'art. 8 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Selon l'art. 13 LDCV, la municipalité peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat (al. 1). Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de ses groupes politiques (al. 2). La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la municipalité (al. 4).

L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).

d) La Commune de Villars-sous-Yens s'est dotée d'un règlement communal sur l'acquisition et la perte de la bourgeoisie, entré en vigueur le 1^er juillet 2006 (ci-après: le règlement). L'art. 7 dispose que le candidat doit réunir les conditions suivantes:

"a) satisfaire simultanément aux conditions fédérales et cantonales de la naturalisation,

b) avoir résidé en fait et en droit au moins deux ans à Villars-sous-Yens et être, en principe, domicilié dans la commune au moment de la requête, sous réserve des articles 8 et 9,

c) être prêt à remplir ses obligations publiques,

d) n’avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d’une probité avérée et jouir d’une bonne réputation,

e) s’être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions,

f) sauf cas particuliers, ne pas émarger aux fonds des Services sociaux, publics ou privés".

La commission des naturalisations entend le candidat sur son aptitude à la naturalisation. Selon l'art. 15 du règlement communal, l’entretien doit permettre:

"a) de constater que le candidat connaît et respecte les institutions démocratiques de la Confédération, du Canton et de la Commune,

b) de déterminer s’il est bien intégré dans sa future Commune de bourgeoisie et dans le Canton de Vaud,

c) de juger si la connaissance de la langue française est suffisante et si, notamment par ses relations avec la population, il démontre l’intégration souhaitée aux us et coutumes locaux,

d) de s’assurer qu’il a des notions suffisantes sur la géographie du pays, les grandes lignes de son histoire et son organisation politique et judiciaire,

e) de se convaincre qu’il est prêt à devenir un citoyen suisse et vaudois, bourgeois de Villars-sous-Yens".

3. A teneur de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 s.; 138 I 143 consid. 3.1 p. 150; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244 s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (arrêts GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 1b, GE.2008.0124 du 5 septembre 2008).

Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s., traduit in JdT 2014 I 211 et RDAF 2015 I, p. 236; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, résumé et traduit in JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I, p. 352 et 441; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s., traduit in: JdT 2011 I 183 et RDAF 2012 I, p. 362).

La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239 s.).

4. Il convient d'examiner en premier lieu si la décision attaquée respecte le droit d'être entendu des recourants, en particulier s'agissant de sa motivation.

a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282). Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arrêts cités).

b) Comme on l'a vu, en droit fédéral, l'art. 15b al. 1 LN dispose que tout rejet d'une demande de naturalisation doit être motivé (cf. également ATF 140 I 99 consid. 3.5 p. 103s.).

Dans le canton de Vaud, l'art. 14 al. 4 LDCV rappelle qu'en cas de refus, la municipalité rejette la demande de naturalisation et notifie une décision motivée. Le Conseil d'Etat a précisé lors de la présentation de l'exposé des motifs et du projet de loi (EMPL) devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle, en matière de naturalisation, des organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait pour but de faciliter l'élaboration d'une décision motivée afin de permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir l'EMPL modifiant la loi sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2769ss). Le règlement communal dispose pour sa part, à son art. 18, que lorsque la municipalité rejette la demande, elle notifie au candidat une décision motivée avec l’indication des voies de recours.

c) L’obligation de motiver la décision de naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale, rendue avant l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2009, de l'art. 15b LN précité (ATF 132 I 196 consid. 3 p. 197ss; 129 I 232 consid. 3 p. 234ss; voir aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3.1 p. 276). Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la pertinence (ATF 137 I 235 consid. 3.6 p. 246). Le Tribunal fédéral a également considéré, en matière d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un tribunal cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en exigeant que le candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les diverses pratiques de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité garantisse une procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat soit évalué individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences minimales garantissaient en effet l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) (ATF 137 I 235 consid. 3.5 p. 245 s.). Enfin, le Tribunal fédéral a relevé que, dans la mesure où le rapport d'enquête, l'extrait du procès-verbal d'une assemblée communale, ainsi que la décision de première instance, inclus dans le dossier d'une demande de naturalisation ne contenaient que des remarques générales et aucune donnée détaillée qui puisse être vérifiée, l'autorité communale avait violé ses obligations procédurales, notamment de tenue du dossier (ATF 141 I 60 consid. 4.3).

d) Le Tribunal cantonal a quant à lui jugé, s'agissant d'un refus de naturalisation, que le procès-verbal d'audition d'un candidat à l'octroi de la bourgeoisie devait donner des renseignements sur les questions posées et les réponses apportées, ainsi qu'une appréciation sommaire de celles-ci, de manière à refléter, même de manière succincte, la contribution du candidat. Le rapport d'audition doit en effet permettre à la personne concernée de contester à bon escient la décision de refus d'octroi de la naturalisation et au Tribunal de déterminer si les appréciations négatives de l'autorité intimée étaient ou non justifiées (arrêts GE.2013.0215 du 26 février 2014 consid. 3c, GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 3c/bb, GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 3c).

e) En l'occurrence, la décision attaquée et les formulaires de résultats de l'audition du 26 février 2013 sont muets sur les questions qui ont été posées aux recourants ainsi que sur les réponses apportées dans tous les domaines et en particulier dans le cadre du sujet "connaissances historiques/actualité". L’autorité intimée n’expose aucunement les éléments d’appréciation sur lesquels elle s’est fondée pour aboutir à la conclusion que le recourant ne remplissait pas l’une des conditions légales à la naturalisation. Même dans sa réponse au recours, la municipalité n'expose pas précisément quels éléments faisaient défaut. Lors de l'audience du 13 novembre 2015, le juge instructeur a interrogé les membres de la commission de naturalisation présents afin d'obtenir plus d'informations à ce sujet. Toutefois, ceux-ci ont répondu que, deux ans après les faits, ils n'étaient plus à même de dire exactement quelles étaient les questions auxquelles le recourant n’avait pas pu répondre. Seules deux précisions sont apparues lors de l'audience. Premièrement, le recourant a précisé qu’on lui avait reproché de n’avoir pas su qu’il y avait une fabrique de coton à Berne. La syndique a ensuite relevé que le recourant ne savait pas quels cantons entouraient le Canton de Vaud. Le recourant a répondu que la question ne portait pas sur les cantons mais sur les communes qui entouraient le village de Villars-sous-Yens et qu’il avait oublié de mentionner 1********. Quoiqu'il en soit, ces deux éléments ne paraissent pas déterminants pour considérer que le recourant n'aurait pas un niveau de "connaissances historiques/actualité" suffisant. Il est ainsi impossible de déterminer si l'appréciation négative portée sur la prestation du recourant était justifiée. Il y a dès lors lieu d'admettre que la décision attaquée souffre d'un défaut de motivation et viole sur ce point le droit d'être entendu des recourants. La CDAP n'étant pas en mesure de réparer ce vice, le prononcé querellé doit par conséquent être annulé pour ce motif.

f) Par le dépôt d'une demande de naturalisation conjointe ainsi que par la motivation de l'acte de recours, les recourants ont manifesté la volonté d'être naturalisés conjointement ou pas du tout (sur cette question, cf. ATF 131 I 18 consid. 3.3 et 3.4 p. 22 ss, traduit, résumé et commenté par Stéphane Grodecki in RDAF 2006 I, p. 471.). Il n'y a ainsi pas lieu d'examiner individuellement la situation de chaque époux et l'argumentation figurant ci-dessus est valable pour les deux époux.

5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité municipale pour une nouvelle décision après avoir procédé à une nouvelle audition des recourants et avoir établi un procès-verbal documenté (art. 52 al. 2 LDCV). Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt sont à la charge de la Commune de Villars-sous-Yens (art. 49 LPA-VD). Celle-ci versera en outre aux recourants des dépens pour l'intervention de leur avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD), arrêtés à 2’000 francs.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Villars-sous-Yens du 17 octobre 2014 refusant l’octroi de la bourgeoisie communale en faveur de AX.________ et BX.________ est annulée, le dossier étant retourné à l’autorité précitée pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Villars-sous-Yens.

IV. La Commune de Villars-sous-Yens versera à AX.________ et BX.________ un montant de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 7 janvier 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.