TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey et Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Cynthia Christen, greffière.

Recourante

X. ________, à 1. ********

Autorité intimée

Municipalité de 1. ********, à 1. ********

Objet	Naturalisation
	Recours de X. ________ c/ décision de la Municipalité de 1. ******** du 8 décembre 2014 (refus de sa demande de naturalisation)

Vu les faits suivants

A. X. ________, ressortissante irakienne, née le ********, est entrée en Suisse le 3 juin 2002. Elle s'est établie à 1. ******** le 3 septembre suivant et a été admise provisoirement en Suisse (livret F) à partir du 16 janvier 2003.

Au cours des années 2002-2003, X. ________ a suivi des cours de français à Renens. En 2004, elle a débuté une formation auprès de l'école d'infirmières de Lausanne, l'interrompant néanmoins en 2006. En 2006 et 2007, elle a pris part aux cours préparatoires universitaires dispensés par l'Université de Fribourg. En 2008, elle a entrepris, sans les achever, des études en pharmacie à l'université de Lausanne. En 2009, X. ________ a entamé un cursus en droit auprès de l'université de Neuchâtel. Elle y a mis un terme en 2011 pour se lancer, en 2012, dans des études en lettres à l'Université de Neuchâtel. Elle prévoit d'obtenir son diplôme courant 2016.

Il ressort en outre du dossier que X. ________ est célibataire et sans enfant. Elle ne figure ni au casier judiciaire, ni au registres des poursuites. En outre, compte tenu de sa situation financière, elle ne s'acquitte pas d'impôts.

B. Le 20 avril 2014, X. ________ a déposé une demande de naturalisation auprès de la commune de 1. ********.

La Commission communale de naturalisation de la commune (ci-après : la commission) a auditionné X. ________ le 7 juillet 2014. Par écriture du 10 juillet 2014, la Municipalité de 1. ******** (ci-après : la municipalité) a relevé le "manque d'intégration" de l'intéressée et lui a retourné son dossier, l'invitant à formuler une nouvelle demande lorsqu'elle aurait terminé ses études. La municipalité a estimé que X. ________ pourrait alors "[se] consacrer entièrement à [son] intégration à la société suisse et parfaire ses connaissances sur sa future commune d'origine ainsi que sur la région de la Riviera".

Par écriture du 30 septembre 2014, X. ________ a attiré l'attention de la municipalité sur le fait qu'elle vivait en Suisse depuis plus de douze ans et que ses amis et fréquentations étaient de nationalité suisse. Elle y avait en outre effectué ses études. Elle a relevé qu'il lui serait plus facile de trouver, au terme de sa formation prévue dans une année, un travail à plein temps avec une nationalité suisse. X. ________ a en outre estimé que ses connaissances sur la Suisse, le canton de Vaud, la région de la Riviera et la commune de 1. ******** étaient suffisantes. Se considérant comme très bien intégrée, elle a prié la Commission de "reprendre [son] dossier".

Le 10 octobre 2014, la municipalité a demandé à X. ________ de fournir des informations sur les aides financière perçues et l'exercice d'une éventuelle activité professionnelle. Il ressort des attestations produites par X. ________ le 9 novembre 2014 qu'elle a, du 1^er décembre 2009 au 30 septembre 2010, bénéficié de prestations d'assistance partielle de la part de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), l'assistance étant totale depuis le 1er octobre 2010. Les montants versés par l'EVAM totalisaient quelque 56'000 fr. au 10 novembre 2014. X. ________ a par ailleurs perçu des bourses d'études du 1^er septembre 2007 au 31 août 2008.

Par décision du 8 décembre 2014, la municipalité a refusé la naturalisation suisse à X. ________. Elle a motivé sa décision par le fait que l'intéressée n'avait pas achevé ses études commencées en 2004, dépendait de l'aide sociale et n'était pas intégrée au monde professionnel.

C. X. ________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) par acte du 8 janvier 2015, concluant implicitement à l'annulation de la décision de la municipalité et à sa naturalisation. La recourante a en substance fait valoir que son intégration avait débuté dès son arrivée en Suisse par l'apprentissage du français. Elle avait ensuite cherché une voie d'étude lui correspondant puis approfondi son intégration et ses connaissances, ainsi qu'élargi son entourage. Dans ces conditions, elle se considérait comme étant Suissesse. L'entretien devant la Commission avait été humiliant et épuisant. Au cours de celui-ci, des questions personnelles portant sur sa religion, ses activités extrascolaires et son implication dans une relation de couple lui avaient été posées. Elle avait "pourtant précisé les qualités d'un Suisse" et s'était montrée prête à changer de nom. La recourante a relevé qu'elle remplissait toutes les conditions légales de la naturalisation. Toutes ses sœurs avaient été naturalisées et elle ne voyait dès lors pas pour quelle raison il n'en irait pas de même pour elle. Elle a en outre fait appel à "l'humanité de Suisse" de la cour de céans. La recourante a ajouté qu'elle mettait tout en œuvre pour pourvoir s'assumer financièrement. Il était dans les faits toutefois impossible de trouver un emploi avec un permis F. Elle désirait rendre un peu à la société suisse ce que cette dernière lui avait offert. Elle voulait pouvoir sortir des frontières cantonales et voyager. Enfin, lui concéder la nationalité suisse reviendrait à lui reconnaître le "droit d'exister" et lui permettrait de "rompre avec [ses] souffrances".

La juge instructrice a provisoirement dispensé la recourante d'une avance de frais le 30 janvier 2015, donnant ainsi suite à la demande en ce sens formulée par la recourante le 28 janvier 2015.

La municipalité a déposé sa réponse le 17 février 2015. Elle a implicitement conclu au rejet du recours et, pour l'essentiel, réitéré les arguments figurant dans la décision contestée. Elle a ajouté que la recourante s'était peu investie dans la préparation de son dossier de demande de naturalisation. Ses sœurs avaient apportés les pièces manquantes au greffe municipal et la recourante ne connaissait pas les personnes qu'elle avait citées en référence, qui étaient des amies de ses sœurs. La municipalité a également relevé qu'à la question de savoir pour quelles raisons la recourante avait changé à quatre reprises de filières d'études, celle-ci avait répondu "Mes parents trouvaient que les études de pharmacienne n'étaient pas assez bien pour moi. Ils estimaient que j 'avais des compétences supérieures et que je pouvais viser plus haut, alors j'ai opté pour le droit".

La recourante n'a pas déposé de mémoire complémentaire ni requis d'autres mesures d'instruction dans le délai qui lui avait été imparti pour ce faire échéant le 18 mars 2015.

D. La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Est litigieux le refus de la naturalisation de la recourante par la municipalité, celle-ci ayant motivé sa décision en invoquant en substance la dépendance financière de la recourante à l'aide sociale d'une part et le fait qu'elle n'avait pas achevé ses études d'autre part.

a) L'art. 38 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (RS 101 ; Cst) dispose que la Confédération règle l'acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d'autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de naturalisation (al. 2).

b) Selon l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), l’étranger ne peut demander l’autorisation que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Dans le calcul des douze ans de résidence, le temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte double (art. 15 al. 2 LN). La résidence est, pour l'étranger, la présence en Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers (art. 36 LN). Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté suisse (let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'article 14 LN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; il reste que le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169 consid. 6.3 p. 173 s.; 138 I 305 consid. 1.4.3 p. 310 s., résumé et traduit in: JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I 352 et 441).

c) L'art. 8 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Selon l'art. 13 LDCV, la municipalité peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat (al. 1). Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de ses groupes politiques (al. 2). La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la municipalité (al. 4).

L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).

d) Le Tribunal fédéral a considéré qu'il était admissible de refuser le droit de cité à une personne qui n'est pas en mesure, de façon temporaire, à pourvoir de manière autonome à son entretien. La législation zurichoise applicable conditionnait en l'occurrence le droit à la naturalisation à l'indépendance financière (ATF 136 I 309, traduit in: JdT 2011 I 52). En l'occurrence, ni la loi cantonale vaudoise, ni aucun règlement communal ne mentionnent expressément l'exigence de l'autonomie financière. Celle-ci peut toutefois constituer un indice du manque d'intégration du candidat à la naturalisation (cf. DIeyla Sow/Pascal Mahon, Code annoté de droit des migrations, Volume V: Loi sur la nationalité (LN), Berne 2014, n°22ss ad art. 14 LN, p. 53s.; Céline Gutzwiller, L'intégration dans la loi sur la nationalité: étude de cas en matière de naturalisation ordinaire, in: Cesla Amarelle (éd.), L'intégration des étrangers à l'épreuve du droit suisse, Berne 2012, p. 139 et p. 143; Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zurich/St-Gall 2014, p. 249). Dans le cadre de la procédure auprès de l'autorité fédérale, la perception de l'aide sociale ne conduit en principe au rejet de la requête que si l'intéressé est responsable de sa situation "de par son comportement" ou s'il y a des "indices d'abus" (Secrétariat d'Etat aux Migrations, Manuel sur la nationalité, ch. 4.7.2.1, p. 24s.).

2. a) A teneur de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 s.; 138 I 143 consid. 3.1 p. 150; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244 s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 de la constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (RS 101.01; Cst.-VD) qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (arrêts GE.2015.0002 du 1^er juin 2015 consid. 2; GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 1b; GE.2008.0124 du 5 septembre 2008).

b) Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s., traduit in: JdT 2014 I 211; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s., traduit in: JdT 2011 I 183).

La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239s.).

c) En l'occurrence, la recourante a débuté des études en 2004. Bien que quelque onze ans se soient écoulés depuis, elle n'a jusqu'à présent achevé aucune des quatre formations entamées (infirmerie, pharmacie, droit, lettres). La recourante, qui prétend à tort que son permis F ne lui permettrait pas de trouver un emploi, soutient avoir tout mis en œuvre pour être autonome financièrement. Elle n'a cependant produit aucune preuve de ses recherches d'emplois. Par ailleurs, alors même qu'elle est âgée de trente ans, célibataire et sans enfant, la recourante émarge à l'aide sociale et, ce depuis environ six ans. Cette situation est indubitablement due à son inconstance et son comportement tend à démontrer qu'elle n'assume pas ses responsabilités - achever sa formation dans un délai raisonnable, être autonome financièrement, travailler, payer des impôts - envers son pays d'accueil, la Suisse. Rien au dossier n'indique de manière tangible qu'il en ira autrement dans un proche avenir. Il y a ainsi lieu de considérer que la recourante n'est pas suffisamment intégrée pour être naturalisée. A cela s'ajoute que la recourante n'a, dans son recours, pas décliné l'identité de ses soi-disant amis et fréquentations suisses. Elle n'a au demeurant pas contesté ne pas connaître les personnes qu'elle avait citées comme références dans sa demande de naturalisation. La recourante n'a pas non plus expliqué en quoi son cas serait identique à celui des ses sœurs, d'ores et déjà naturalisées. Enfin, contrairement à ce qu'elle semble croire, le critère du nom de famille n'est pas déterminant lors de l'octroi ou du refus de la naturalisation, ni non plus les facilités que procureraient une naturalisation, voire les projets qui seraient potentiellement réalisés ensuite de la naturalisation. Bien à l'inverse, ce sont le comportement et les réalisations du candidat à la nationalité suisse sur les plans privé et professionnel antérieurs à la demande de naturalisation qui sont significatifs.

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La décision attaquée, qui ne viole pas la loi ni ne procède d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée, doit être confirmée. La recourante pourra déposer un nouveau dossier de naturalisation dans le cadre d'une nouvelle procédure dès que les conditions en seront remplies.

Compte tenu de sa situation financière, il est renoncé à mettre un émolument à la charge de la recourante, bien qu'elle succombe (cf. art. 49 al. 1 et 50 de loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008-RS 173.36 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de 1.******** du 8 décembre 2014 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 15 septembre 2015

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.