TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 décembre 2015
Composition	M. Pierre Journot, président; MM. André Jomini et Eric Brandt, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourant

A. B.________, à 1********, représenté par l'avocat Jean-Pierre BLOCH, à Lausanne

  

Autorité intimée

Municipalité de Bex, à Bex

  

Autorité concernée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

  

 

Objet
	Recours A. B.________ c/ décision de la Municipalité de Bex du 12 janvier 2015 (refus de naturalisation)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. B.________, ressortissant kosovare, est né le ******** 1987 à 2********. Le 30 janvier 2012, il a épousé C. B.________, née le ******** 1990, de nationalité suisse. Le couple a un fils, D., de nationalité suisse également. Depuis sa naissance, A. B.________ a vécu à 3********, avant de déménager à 1******** (Valais), où il est établi depuis le 1^er décembre 2011.

B.                               Le 23 juillet 2013, A. B.________ a déposé une demande de naturalisation auprès de la commune de Bex. Il a complété la rubrique "motivations" du formulaire de demande de la manière suivante :

"Pour moi c'est une évidence que je fasse les démarches afin d'obtenir la nationalité suisse. En effet, étant né en Suisse ayant faits mon parcours dans ce pays je me considère entièrement suisse et j'aime ce pays qui m'a donné la chance d'avoir un avenir. C'est pourquoi d'avoir la nationalité suisse me tient à cœur."

Des indications fournies à l'appui de cette demande, il ressort que le père d'A. B.________ est arrivé en Suisse 37 ans auparavant, afin de pouvoir travailler et faire vivre sa famille. L'intéressé est issu d'une fratrie de cinq enfants, qui ont fait leur chemin en Suisse. Trois de ses frère et sœurs ont la nationalité suisse. L'intéressé vit avec ses parents ainsi que son épouse et leur fils. Il a suivi l'école en Suisse. Il a une formation de cariste et de chauffeur poids lourd. Dès 2003, il a toujours travaillé et est indépendant financièrement. A la rubrique "connaissance de la langue française" du formulaire de demande de naturalisation, A. B.________ a indiqué : "langue maternelle" et à la rubrique "activités sociales et culturelles", il a exposé qu'il pratiquait le football dans l'association sportive de 3********, qu'il participait à ses activités culturelles et qu'il faisait également du fitness. Il a encore précisé qu'il gardait un lien avec son pays d'origine en y allant de temps en temps en vacances mais qu'il se considérait comme entièrement intégré en Suisse et dans le Canton de Vaud. Il ne figure ni au registre de l'Office des poursuites du district d'Aigle ni à celui de Monthey. Il est en règle avec le paiement de ses impôts.

A l'appui de la demande de naturalisation figure un extrait du casier judiciaire, du 8 juillet 2013, mentionnant une condamnation, du 10 novembre 2011 du Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois, pour violation de domicile, à une peine pécuniaire de 10 jours-amende à 30 fr., prononcée avec sursis et assortie d'un délai d'épreuve de 3 ans ainsi qu'à une amende de 200 francs.

C.                               Par lettre du 2 août 2013, la Municipalité de Bex (ci-après : la municipalité) a demandé à la police de lui faire part de son appréciation au sujet de la moralité et du comportement du requérant.

Le 29 juillet 2013, la police a indiqué à l'autorité municipale qu'A. B.________ avait déjà occupé ses services et qu'il serait judicieux de reporter d'une année la demande de naturalisation.

D.                               Le 28 août 2013, la municipalité a rendu la décision suivante :

"Au terme de l'appréciation de vos motivations dans cette démarche et considérant que vous ne remplissez pas totalement les conditions de l'article 25 de la Loi sur le droit de cité vaudois, la Municipalité a décidé de ne pas donner suite à votre demande de naturalisation. En effet, elle estime que la condamnation dont vous avez fait l'objet en 2011 confirme que nous n'êtes pas assimilé aux us et coutumes locales.

En conséquence et constatant que vous ne parvenez pas, pour l'heure, à vous conformer à la législation suisse, nous refusons, en vertu de l'art. 14 de cette même Loi, de vous accorder la bourgeoisie de la commune de Bex.

Dès lors, nous vous retournons, en annexe et à notre décharge, tous les documents originaux constituant votre dossier de candidature. Une nouvelle demande ne pourra être déposée qu'au terme du délai d'épreuve découlant de la condamnation précitée qui court jusqu'au 9 novembre 2014.

(indication de la voie de droit)."

A. B.________ n'a pas recouru contre cette décision.

E.                                Le 25 novembre 2014, A. B.________ a déposé une nouvelle demande de naturalisation auprès de la commune de Bex, actualisant les données. L'extrait de son casier judiciaire, établi le 13 novembre 2014, est vierge.

F.                                Par lettre du 2 décembre 2014, la municipalité a à nouveau demandé à la Police du Chablais vaudois de lui faire part de son appréciation au sujet de la moralité et du comportement du requérant. Le lendemain, la police a informé la municipalité que depuis le précédent rapport du 29 juillet 2013, A. B.________ n'avait plus occupé ses services.

G.                               Le 12 janvier 2015, la municipalité a rendu la décision suivante :

"(...)

Considérant que vous ne remplissez pas totalement les conditions de l'article 25 de la Loi sur le droit de cité vaudois, la Municipalité a décidé de ne pas donner suite à votre demande de naturalisation. En effet, vos antécédents judiciaires confirment que vous n'êtes pas assimilé aux us et coutumes locales.

Le fait que vous ayez quitté la Commune de Bex depuis plus de 3 ans ne nous permet pas d'établir le contraire, raison pour laquelle nous refusons, en vertu de l'article 14 al. 4 de cette même Loi, de vous accorder la bourgeoisie de la Commune de Bex.

(...)"

H.                               Par acte du 27 janvier 2015 de son avocat, A. B.________ a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) contre la décision du 12 janvier 2015, demandant que celle-ci soit rapportée et que la bourgeoisie lui soit octroyée.

Le 23 mars 2015, l'autorité intimée a remis au tribunal le dossier du recourant ainsi qu'une lettre, du 10 mars 2015, de la Police municipale de Monthey, indiquant qu'après enquête, le recourant n'avait pas de problèmes avec son voisinage et qu'il était inconnu de ses services.

I.                                   Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Est litigieux le refus de la naturalisation au niveau communal, de compétence municipale (art. 4 al. 3 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11).

a) L'art. 38 Cst. dispose que la Confédération règle l'acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d'autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de naturalisation (al. 2).

b) La loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0) subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation ordinaire la loi pose des conditions d'aptitude (art. 14 LN). Ainsi, avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). Les conditions de résidence sont exprimées par l’art. 15 LN. L'étranger ne peut demander l'autorisation que s'il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête (al. 1). Dans le calcul des douze ans de résidence, le temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte double (al. 2). Le droit cantonal régit la procédure aux échelons cantonal et communal (art. 15a LN).

c) Aux termes de l’art. 69 Cst./VD, l'Etat et les communes facilitent la naturalisation des étrangers (al. 1). La procédure est rapide et gratuite (al. 2). La loi règle la durée de résidence exigée et la procédure; elle prévoit une instance de recours (al. 3).

En application de l'art. 25 al. 1 LDCV, l'étranger né en Suisse peut déposer une demande de naturalisation facilitée s'il remplit la condition de durée de résidence en Suisse fixée par le droit fédéral (let. a), s'il a résidé sans interruption en Suisse depuis sa naissance jusqu'au moment du dépôt de la demande (let. b), s'il remplit les conditions énoncées à l'art. 22 al. 1 let. c et e à h LDCV (let. c), savoir : s'il a résidé précédemment pendant deux ans au moins ou réside depuis deux ans au moins dans le canton (art. 22 al. 1 let. c), s'il s'est intégré en Suisse (let. e), s'il s'est familiarisé avec les conditions de vie en Suisse et avec la langue française (let. f), s'il se conforme à la législation suisse (let. g) et s'il ne compromet pas la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse (let. h). L'étranger né en Suisse est présumé remplir les conditions énoncées à l'art. 22 al. 1 let. e et f (art. 25 al. 2 LDCV).

S'agissant de la procédure, la loi prévoit que la municipalité mène une enquête sur le candidat (art. 11 LDCV, applicable par renvoi de l'art. 26 al. 1). Quant à l'art. 14 LDCV (également applicable par renvoi de l'art. 26 al. 1), il prévoit ce qui suit :

"Art. 14  Décision communale

¹ Après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie.

² Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé.

³ La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale.

⁴ Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit.

⁵ Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque."

2.                                Selon l'art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative vaudoise (LPA-VD; RSV 173.36), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).

a) De jurisprudence constante, l'octroi de la bourgeoisie entre dans les attributions et tâches propres revenant aux communes, pour lesquelles l'autonomie communale est garantie (art. 50 al. 1 Cst.; 139 Cst./VD et 2 al. 2 let. g de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11); pour un arrêt récent : GE.2015.0002 du 1^er juin 2015, consid. 2 et les réf. citées).  

Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s., traduit in: JdT 2014 I 211; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s., traduit in: JdT 2011 I 183). 

b) L'art. 15b al. 1^er LN dispose que tout rejet d'une demande de naturalisation doit être motivé. La condition de la motivation de la décision est également prévue à l'art. 14 al. 4 LDCV. Il s'agit d'un principe général, ancré à l'art. 42 let. c LPA-VD.

L’obligation de motiver la décision de naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale, rendue avant l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2009, de l'art. 15b LN précité (ATF 132 I 196 consid. 3 p. 197ss; 129 I 232 consid. 3 p. 234ss; voir aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3.1 p. 276). En particulier, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la pertinence (ATF 137 I 235 consid. 3.6 p. 246).

3.                                Le recourant reproche à la municipalité de pas être de bonne foi en retenant, à l'appui du refus, des antécédents judiciaires. Il fait également valoir que même s'il habite 1********, il est possible pour la municipalité d'obtenir des renseignements à propos de son intégration. Dans ces circonstances, il qualifie la décision attaquée de manifestement injustifiée.

a) S'agissant des antécédents judiciaires, il convient de relever ce qui suit. Le comportement conforme à l'ordre juridique suisse, visé à l'art. 14 let. c LN, implique que l'étranger n'ait pas une attitude répréhensible notamment du point de vue du droit pénal et du droit des poursuites. Se conformer à la législation suisse signifie plus spécialement que le candidat ne doit pas faire l'objet d'une enquête pénale en cours ni avoir d'inscription au casier judiciaire; s'agissant de délits mineurs, une naturalisation est quand même possible (Message concernant le droit de la nationalité des jeunes étrangers et la révision de la loi sur la nationalité du 21 novembre 2001, FF 2002 1815, p. 1845). L'art. 22 al. 1 let. g LDCV a la même portée (Exposé des motifs et projets de lois sur le droit de cité vaudois, modifiant la loi sur les communes et modifiant la loi sur le Grand Conseil, séance du mardi soir 24 août 2004, pp. 2769 ss, spéc. p. 2793).

En l'espèce, le recourant ne fait pas l'objet de poursuite, ni d'acte de défaut de biens. Il est à jour avec le paiement de ses impôts. En revanche, il a été condamné, le 10 novembre 2011, pour violation de domicile, à une peine pécuniaire de 10 jours-amende à 30 fr., prononcée avec sursis et assortie d'un délai d'épreuve de 3 ans ainsi qu'à une amende de 200 francs. Cette peine n'apparaît désormais plus au casier judiciaire du recourant, qui a attendu l'échéance du délai d'épreuve avant de déposer une nouvelle demande de naturalisation.

D'après les pièces produites, le recourant n'a plus intéressé les services de police de Bex ou de Monthey depuis cette condamnation, dont le délai d'épreuve est désormais échu et qui n'est plus inscrite au casier judiciaire. En l'absence de tout autre comportement pénalement répréhensible avéré, on ne saurait opposer éternellement cette unique condamnation au recourant. L'autorité intimée l'a du reste implicitement reconnu, lorsque, dans sa décision du 28 août 2013 rejetant une première requête, elle a indiqué au recourant qu'il ne pourrait déposer de nouvelle demande de naturalisation qu'au terme du délai d'épreuve qui courait jusqu'au 9 novembre 2014. En l'état et sur la base des pièces du dossier, le comportement du recourant est conforme à l'ordre juridique suisse et la demande ne pouvait pas être rejetée pour ce motif.

b) L’autorité intimée n’a pas examiné les autres conditions à la naturalisation, retenant en quelque sorte une présomption de non-assimilation aux "us et coutumes locaux" qui n’a pas pu être renversée, à cause du déménagement du recourant dans une autre commune.

 Selon l'art. 14 let. a et b LN, le candidat à la naturalisation doit être intégré en Suisse et s'être familiarisé avec les conditions d'existence et le mode de vie en Suisse. Ces exigences figurent également à l'art. 22 al. 1^er let. et f LDCV applicable par renvoi en matière de naturalisation d'étrangers nés en Suisse (art. 25 al. 1^er let. c LDCV). S'agissant toutefois d'une naturalisation facilitée, ces conditions sont présumées remplies (art. 25 al. 2 LDCV). On extrait ce qui suit du Message à propos de ces exigences (idem, pp. 1844 s.) :

"Comme jusqu’ici, on distingue entre le fait d’être intégré et le fait d’être familiarisé, le premier terme se rapportant à la capacité d’insertion dans la vie sociale en Suisse, le deuxième faisant référence plus spécialement aux compétences linguistiques et à la capacité du candidat à participer aux processus de décision politiques en tant que futur citoyen suisse.

Il faut encore comprendre par intégration (let. a), l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse et sa disposition à s’insérer dans le contexte social, sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité. Aujourd’hui, l’intégration est  généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la population étrangère, qui présuppose tant la disposition des étrangers à s’intégrer que la volonté des Suisses d’être ouverts à cette intégration (voir art. 3 de l’ordonnance sur l’intégration des étrangers, RS 142.205). Selon la pratique de naturalisation actuelle, il n’est nullement exigé du candidat qu’il renonce à son identité pour se «glisser dans la peau d’un autre». Pour cette raison, l’entretien de relations avec le pays d’origine – p. ex. avec la famille restée au pays ou en raison de la propriété de biens fonciers dans ce pays – ne s’oppose pas à une naturalisation. Pour cette raison aussi, le terme d’intégration est préférable à celui d’assimilation qui est aujourd’hui considéré comme obsolète.

Comme la perception sociale et les idées au sujet de la volonté et de la capacité d’intégration changent au fil du temps, il n’est pas possible de fixer des critères correspondants dans la loi de manière abstraite et exhaustive. Une intégration réussie dépend non seulement d’une bonne réputation (voir aussi let. c) et de l’aptitude du candidat à communiquer avec l’entourage (let. b), mais se traduit également par la capacité de mener une vie autonome, par l’intérêt et la participation à la vie publique et sociale (p. ex. dans les domaines culturel et sportif; participation à des manifestations de quartier ou villageoises, etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence (voir art. 15), en tant que critère d’intégration purement objectif.

Il est en outre exigé du candidat qu’il soit familiarisé avec les conditions d’existence et le mode de vie en Suisse (let. b). Cette exigence comprend la maîtrise d’une des langues nationales, mais aussi une connaissance appropriée des usages et des coutumes suisses. Pour pouvoir participer à la vie politique en tant que citoyen suisse, des connaissances sur les fondements du système politique et social suisse sont également nécessaires. Cela ne signifie toutefois en aucun cas que le candidat doive posséder des connaissances approfondies sur l’histoire et les institutions suisses, et p. ex. passer un examen sur ces questions, même si certaines communes connaissent encore de telles conditions de naturalisation. Dans les dispositions du droit fédéral, il n'est pas admis d'attendre du candidat à une naturalisation qu'il en sache plus que la moyenne suisse sur l'histoire et la politique du pays."

Vu ce qui précède, la décision de la municipalité n’est à l’évidence pas admissible: elle viole l’art. 25 al. 2 LDCV, qui pose la présomption que l'étranger né en Suisse remplit les conditions d'intégration en Suisse et de familiarisation avec les conditions de vie en Suisse de l'art. 22 al. 1, let. e et f. LDCV. A part l'interpellation (après le dépôt du recours) de la police de Monthey, aucune mesure d’instruction n’a été mise en oeuvre par l’autorité communale depuis le dépôt de la demande de naturalisation en 2013; en particulier, le recourant n’a pas été invité à s’exprimer sur son intégration, ni à produire des documents à ce sujet (certificats d’employeurs, par exemple).

Si l'art. 9 al. 1^er LDCV prévoit que le candidat présente sa demande de naturalisation à la commune vaudoise où il réside, l'al. 2 dispose qu'il peut également adresser sa demande à la commune vaudoise où il a résidé antérieurement pendant deux ans, condition remplie dans le cas d'espèce puisque le recourant a vécu à 3******** durant 24 ans. Partant, l'autorité municipale ne saurait exciper d'un changement de domicile pour s'abstenir de traiter une demande.

Puisqu'il n'appartient pas au tribunal d'établir l'état de fait litigieux à la place de l'autorité de première instance et d'examiner si les conditions matérielles d'une naturalisation sont ou non remplies, il convient bien plutôt d'annuler pour ce motif également la décision entreprise et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle se prononce, après avoir procédé à toute mesure d'instruction complémentaire utile (cf. notamment arrêts PE.2014.0312 du 11 février 2015; PE.2013.0155 du 17 février 2014; PE.2011.0007 du 22 août 2011; PE.2009.0470 du 23 février 2010; cf. ég. arrêt FO.2010.0030 du 24 janvier 2011).

4.                                Règle particulière de la procédure vaudoise de naturalisation, l'art. 52 al. 2 LDCV prévoit qu'en cas d'admission du recours, le Tribunal cantonal annule la décision attaquée et renvoie l'affaire à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Le tribunal ne peut en conséquence pas faire droit à la conclusion du recourant qui tend à l'octroi de la bourgeoisie. Partant, le recours doit être partiellement admis, la décision attaquée annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau, après avoir complété l'instruction (art. 52 al. 2 LDCV). Le présent arrêt est rendu sans frais. Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de Bex du 12 janvier 2015 refusant l'octroi de la bourgeoisie à A. B.________ est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité pour nouvelle décision.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              La Commune de Bex versera à A. B.________ la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 14 décembre 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.