TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 février 2016

Composition

M. Robert Zimmermann, président; MM. Jean-Daniel Beuchat et Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

X.________ SA, à Hünenberg, représentée par Me Isabelle SALOME DAÏNA, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de 2********, représentée par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat à Vevey,

Objet
	Recours X.________ SA c/ décision de la Municipalité de 2****** du 30 janvier 2015 (refus d'autorisation pour procédé d'affichage - Centre intercommunal de 1******)

Vu les faits suivants

A. X.________ SA (ci-après: X.________) est inscrite au Registre du commerce du canton de Zoug. Son but est notamment la mise en place de panneaux publicitaires et autres objets de réclame ainsi que leur mise en location. X.________ a demandé le 20 août 2014 à la Municipalité de 2******** (ci-après: la Municipalité) l'autorisation d'installer un emplacement d'affichage F24 (2,6 m x 2,845 m) en façade sur un support matériel de type "N06 Soleil", à 4 m du sol, au Chemin ******** de la Commune de 3********. Le procédé de réclame serait situé sur la cage d'escalier attenante à l'une des façades de la patinoire de 1******** et serait visible par les usagers de la route de 2********, respectivement la rue ********, circulant en direction de 4********.

B. Le 30 janvier 2015, la Municipalité a informé X.________ qu'elle avait, dans sa séance du 9 janvier 2015, décidé de refuser la mise en place du support de réclame pour les motifs suivants:

"- l'affichage fait partie de l'environnement urbain et, pour des raisons esthétiques, la Commune souhaite éviter la pose de panneaux d'affichage en façades,

- la commune de 2******** n'autorise pas la publicité pour le compte de tiers sur le domaine privé; l'affichage pour le compte de tiers doit être réalisé sur des emplacements autorisés et selon les directives pour l'affichage, conforme au concept global de 1998,

- des panneaux de format R4 sont déjà présents dans ce secteur.

- la prolifération des panneaux publicitaires sur cet axe très passant nuit à la sécurité routière."

C. La Municipalité de 2******** a refusé le 23 février 2015, à la demande de X.________, de reconsidérer sa décision du 30 janvier 2015.

D. X.________ a recouru à l'encontre de la décision de la Municipalité du 30 janvier 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation et à sa réforme, en ce sens que l'autorisation d'implanter un emplacement d'affichage F24 au Chemin ******** à 2******** est délivrée. X.________ demande subsidiairement le renvoi de la cause à la Municipalité.

La Municipalité s'est déterminée et a conclu au rejet du recours.

A l'occasion d'un second échange d'écritures, X.________ et la Municipalité se sont déterminées et ont maintenu leurs conclusions.

E. Le Tribunal a tenu une audience le 26 novembre 2015. Il a entendu, pour la recourante, Y.________ et Z.________, assistés de Me Isabelle Salomé Daïna; pour la Municipalité, A.________, municipale, B.________, juriste, C.________, responsable de la police des constructions, assistées de Me Nicolas Mattenberger. A l'issue de l'audience, la Municipalité a été invitée à produire les documents en sa possession en relation avec l'adoption du plan cantonal relatif aux aménagements projetés en lien avec la patinoire de 1********, ainsi que le calcul de la surface d'affichage, au regard de la taille de la façade concernée. Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur le procès-verbal de l'audience et sur la procédure, ainsi que sur les nouvelles pièces produites par la Municipalité.

F. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) La loi vaudoise du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (LPR; RSV 943.11) vise à assurer la protection des sites, le repos public, ainsi que la sécurité routière, des piétons et des véhicules (art. 1 LPR). Sont interdits de façon générale tous les procédés de réclame qui, notamment par leur emplacement ou leurs dimensions, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité notamment d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique (art. 4 LPR). L’apposition, l’installation, l’utilisation ou la modification d’un procédé de réclame est soumise à une autorisation préalable (art. 6 al. 1 LPR). La loi distingue les procédés de réclame pour compte propre (art. 10 et 13-15 LPR) et pour compte de tiers (art. 10, 16 et 17 LPR). S’agissant de cette dernière catégorie, les procédés en question sont prohibés à l’extérieur des localités (art. 16 LPR). Dans celles-ci, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (art. 17 al. 1 LPR). Les communes peuvent édicter un règlement d’application de la LPR, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public, ainsi que la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 18 al. 1 LPR). La LPR est complétée par un règlement d'application adopté par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1990 (RLPR; RSV 943.11.1). La municipalité est chargée de l'application de la LPR et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal.

b) La Commune de 2******** a fait usage de la compétence réservée à l'art. 18 al. 1 LPR. Le 23 février 1995, le Conseil communal a adopté le règlement sur les procédés de réclame (RPR), approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 1995. Ce règlement a notamment pour but d'assurer, sur le territoire communal, l'esthétique de l'environnement urbain, la protection des monuments et des sites, la tranquillité et le repos public ainsi que la sécurité de la circulation routière et des piétons (art. 1 al. 1 RPR). La Municipalité est l'autorité compétente au sens de la loi et du règlement d'application. Elle peut déléguer tout ou partie de ses compétences à l'une ou l'autre de ses directions et édicter les prescriptions nécessaires à l'exécution du règlement (art. 2 RPR).

S'appuyant sur l'art. 2 RPR, la Municipalité de 2******** a, le 21 décembre 1998, adopté des directives pour l'affichage conforme au concept global (ci-après: les Directives). Celles-ci définissent la liste des types de supports d'affichage autorisés, les principes régissant leur implantation, ainsi que divers plans illustrant les zones de la commune où l'affichage est autorisé et sa densité. Elles s'appliquent aussi bien au domaine public qu'au domaine privé. S'agissant du principe d'implantation, il est précisé ce qui suit: "Alors qu'autrefois on affichait principalement sur les bâtiments, le concept global donne la priorité aux supports d'affichage indépendants. Ces derniers contribuent à l'aménagement de l'espace. Il convient donc de les disposer de façon qu'ils s'associent harmonieusement à l'architecture et au paysage environnants. Il faut aussi que leur propre rayonnement soit mis en valeur" (Directives, p. 6). Les directives précisent que les affiches de grand format (GF) sont toujours à considérer comme des cas particuliers (Directives, p. 7). Les Directives distinguent, outre les secteurs où la pose de procédés de réclame est en principe interdite, les secteurs à affichage modéré et les autres secteurs (Directives, p. 10). Il est précisé que, dans les secteurs à affichage modéré, sauf cas particulier qui s'impose pour lui-même, aucune affiche en format R200, R12 ou GF n'est admissible, excepté en combinaison avec du mobilier urbain. Des circonstances particulières peuvent ponctuellement justifier la présence d'un emplacement d'affichage qui paraît opportun (Directives, p. 10). Dans les autres secteurs, touts les formats et types d'affiches sont envisageables à condition que leur densité soit adaptée à l'environnement (Directives, p. 10).

c) Dans la mesure où l'emplacement requis se situe dans une zone permettant l'affichage commercial, ce que les parties ne contestent pas, il y a lieu d'examiner si le refus de la Municipalité d'autoriser l'installation d'un support publicitaire procède d'un abus de son pouvoir d'appréciation. Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d’appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations dénuées de pertinence, étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que la prohibition de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 140 I 257 consid. 6,3,1 p. 267; 137 V 71 consid. 5.1 p. 73; 123 V 150 consid. 2 p. 152).

2. La Municipalité soutient en premier lieu que la pose de panneaux d'affichage en façade doit être évitée pour des raisons esthétiques.

a) Les communes vaudoises disposent d'une autonomie maintes fois reconnue en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions (cf. notamment ATF 108 Ia 74 consid. 2b p. 76/77), en particulier lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118/119, 363 consid. 3b p. 367; arrêt P.265/1985 du 16 avril 1986 consid. 3 paru in RDAF 1987 p. 155). Il en va de même lorsque, saisies d'une demande d'autorisation d'installer des procédés de réclame relevant de leur compétence, elles doivent apprécier si, par leur emplacement, leur dimension, leur éclairage, le genre de sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, ils nuisent notamment au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique. L'art. 4 LPR, qui consacre le principe général d'interdiction de tels procédés de réclame, s'inspire directement de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui traite de l'esthétique des bâtiments et de leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues (ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; Droit vaudois de la construction, Lausanne, 1987, note 3 ad art. 86 LATC).

Si l'autorité peut ainsi s'opposer à l'installation d'une réclame qui nuirait à l'aspect d'un site, chaque mesure de ce genre constitue une restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique garanties par la Constitution fédérale et doit donc se justifier par un intérêt public suffisamment important, ce qui implique que le projet concerné soit examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique des constructions et du site concerné (ATF 120 Ia 270 consid. 4a, 118 Ia 384 consid. 5a).

En particulier, le Tribunal fédéral a considéré que si la clause d'esthétique contenue à l'art. 4 LPR était formulée de manière très large du point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique, cela ne signifiait pas qu'une telle formulation permette à l'autorité de l'invoquer pour sauvegarder des objets ou des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée (arrêt du 16 avril 1986 dans la cause Commune de Rossinière, in RDAF 1987 p. 155 consid. 3). Une clause d'esthétique ne saurait être appliquée que dans le respect du principe de la proportionnalité, à l'instar de toute restriction aux garanties constitutionnelles (ATF du 16 avril 1986 in RDAF 1987 p. 155 consid. 3; ATF du 17 février 1992 in RDAF 1993 p. 53 consid. 3). Ainsi, la question de l'intégration d'une construction ou d'une installation dans un site ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; dans tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; ZBL 99/1998 p. 170 consid. 3b).

b) En l'espèce, le panneau litigieux serait installé sur la façade de la patinoire de 1********, visible depuis une route très fréquentée. Il ne s'inscrirait pas dans un contexte où l'esthétique mérite d'être protégée, s'agissant d'un environnement urbanisé ne présentant aucun intérêt particulier, tant d'un point de vue architectural que paysager. La Municipalité ne le conteste d'ailleurs pas. Cela étant, la Municipalité a expliqué qu'elle entendait limiter les affichages de publicité en façade. Un tel objectif est expressément mentionné dans les Directives (cf. p. 6), qui prévoient que la priorité doit être donnée aux supports d'affichage indépendants. La recourante conteste la pertinence de cette pratique, en se référant à l'art. 4 RLPR. Selon la première phrase de cette disposition, les procédés de réclame sont posés en principe en façade. L'art. 4 RLPR est intégré au Chapitre III du règlement, relatif au calcul des dimensions. Or, ce dernier ne s'applique en principe qu'aux procédés de réclame pour compte propre, à l'exclusion des procédés de réclame pour compte de tiers (sous réserve de la problématique des dimensions maximales autorisées, cf. ci-dessous, consid. 3). On ne saurait dès lors d'emblée exclure la possibilité, pour la Municipalité, de limiter les possibilités d'affichage en façade pour des raisons esthétiques, à tout le moins s'agissant des affiches publicitaires pour le compte de tiers.

3. La Municipalité a relevé, lors de l'audience, que l'affichage publicitaire de la recourante excéderait les exigences quantitatives de l'art. 8 RLPR.

Le LPR distingue les procédés de réclame pour compte propre et les procédés de réclame pour compte de tiers. Les premiers présentent un rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et les firmes, les entreprises, les produits, les prestations de services, les manifestations ou les idées pour lesquelles ils font de la réclame (art. 10 al. 1 LPR). Lorsque ce rapport de lieu et de connexité n’est pas établi, les procédés de réclame sont réputés réclames pour compte de tiers (art. 10 al. 2 LPR). Les prescriptions de dimensions fixées par l'art. 8 RLPR, avant tout destinées à réglementer la taille des procédés de réclame pour compte propre, s'appliquent également aux procédés de réclame pour compte de tiers. Il n'y a pas de raison en effet que de tels procédés soient soustraits à toute contrainte de dimensions (cf. arrêt GE.2004.0117 du 9 mai 2005 confirmé par l'ATF 2P.161/2005 du 17 octobre 2005).

L'art. 8 RLPR réglemente la surface maximale autorisée par le procédé de réclame. Celle-ci est calculée en fonction de la hauteur à laquelle est posé le procédé de réclame, de la largeur de la rue ou de la place et de la nature de la zone, selon la formule suivante: "surface maximale en m2 = maximum de base + (longueur de la façade en m – 10) x c", dans laquelle "c" est un coefficient qui dépend de la hauteur à laquelle est posé le procédé de réclame, de la largeur de la rue ou de la place et de la nature de la zone. Pour les valeurs maximum de base et de "c", l'art. 8 al. 2 RLPR renvoie au tableau 1 annexé au règlement.

La problématique consiste en l'occurrence à déterminer ce qu'est une façade. Selon l'art. 3 al. 2 RLPR, sont considérés comme façades distinctes les corps de bâtiments dont le saillant du décrochement par rapport à la façade principale excède 20% de la longueur totale de l'ensemble de la façade, ou les façades rompues par un angle de 30 degrés ou plus. Selon la Municipalité, la cage d'escalier doit être considérée comme un corps de bâtiment. Lors de l'inspection locale, le Tribunal a pu constater que cette partie du bâtiment de la patinoire, réalisée en tôle ondulée et comprenant un escalier, est séparée du corps de bâtiment principal, dont il n'est relié que par une passerelle. Dans de telles circonstances, il n'apparaît pas que la Municipalité ait fait une application arbitraire de l'art. 3 al. 2 RLPR, en retenant que la cage d'escalier constituait une façade distincte. Il convient dès lors d'admettre que la façade déterminante pour le calcul de l'art. 8 RLPR a une longueur de 5,71 m, pour une hauteur de 9,04 m, soit une surface de 51,6 m2. Au vu de ces configurations, c'est à juste titre que la Municipalité a retenu que la surface de la façade n'est pas suffisante pour recevoir de l'affichage publicitaire. Pour une hauteur de pose de 4 m, le maximum de base en zone industrielle et commerciale est de 2,5 m2. La Municipalité, en optant pour une hauteur de pose de 5 m, a choisi l'hypothèse la plus favorable pour la recourante, puisque le maximum de base est plus élevé (soit 4 m2). Il y a lieu, partant, de confirmer le calcul de l'autorité intimée, qui obtient un résultat négatif de 0,3 m2 (4 m2 + [5,71 - 10]). Dans ces circonstances, la Municipalité pouvait refuser d'autoriser l'implantation d'un procédé d'affichage sur la façade de l'escalier extérieur de la patinoire.

Même dans l'hypothèse décrite par la recourante, tendant à considérer que la façade sur laquelle s'appuie la cage d'escalier, d'une longueur de 14,3 m d'après ses estimations, l'affichage projeté excéderait les exigences quantitatives de l'art. 8 RLPR. Lorsque la hauteur de pose est inférieure à 5m, le tableau 1 prévoit une surface maximale de base de 2,5 m2 en zone industrielle et commerciale. Quant au coefficient "c", applicable lorsque la façade a une longueur supérieure à 10 m, il est de 0,15.

La surface maximale autorisée n'excéderait ainsi pas 3,145 m2 (2,5 m2 + [14,3 – 10] x 0,15). L'affiche prévue, de 7,397 m2 (2,6 x 2,845) excèderait largement cette valeur. Il en irait de même d'une affiche dont la surface serait deux fois moins grande.

Il s'ensuit que c'est à juste titre que l'autorité intimée a exclu la possibilité, pour la recourante, d'apposer sur l'escalier extérieur de la patinoire le procédé de réclame litigieux. On se dispensera dès lors d'examiner si des motifs de sécurité routière, de saturation ou relevant d'autres dispositions réglementaires communales, pourraient également fonder le refus de la Municipalité.

4. Il s'ensuit que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La Municipalité, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens. Les frais sont mis à la charge de la recourante, qui succombe.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de 2******** du 30 janvier 2015 est confirmée.

III. Un émolument de 2'500 francs est mis à la charge de X.________ SA.

IV. X.________ SA versera à la Municipalité de 2******** une indemnité de 2'500 francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 février 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.