TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 avril 2015
Composition	M. Robert Zimmermann, président; M. André Jomini et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourante

X._______________ Sàrl, à 1.*************, représentée par Me César Montalto, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de la promotion économique et du commerce (SPECo),

  

Autorité concernée

Municipalité de 1.*************,

  

Tiers intéressé

Y._______________ SA, à 2.************* VD, représentée par Me Claudio Venturelli, avocat à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours X._______________ Sàrl c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) du 19 mars 2015 (conditions d'exploitation et ordre de fermeture)

 

Vu les faits suivants

A.                                La société X._______________ Sàrl (ci-après: X._______________), à 1.*************, a pour but l’exploitation d’un restaurant à l’enseigne «Il X._______________», à 1.*************. Z.______________ est la gérante de la société. Le 16 décembre 1996, la société Y._______________ S.A. (devenue dans l’intervalle Y._______________ S.A., ci-après: Y._______________) a conclu avec X._______________ un contrat de bail à loyer pour locaux commerciaux, portant sur les locaux du restaurant. Il était prévu que le contrat prenne fin le 1^er janvier 2005. Le 20 mai 2003, Y._______________ a résilié le bail, avec effet au 1^er janvier 2005. Le 24 novembre 2004, X._______________ a saisi le Tribunal des baux d’une demande tendant à ce que soit constatée la nullité de la résiliation du bail, subsidiairement que cette résiliation soit annulée. Lors de l’audience tenue le 21 mars 2005 par le Tribunal des baux, les parties ont conclu une transaction prévoyant que le bail était prolongé une seule fois jusqu’au 31 mars 2015. Le 23 janvier 2015, X._______________ a saisi la Commission de conciliation en matière de baux à loyer du district de l’Ouest lausannois d’une requête tendant à la prolongation du bail jusqu’au 31 mars 2021. Cette requête est pendante. Le 11 mars 2015, X._______________ a saisi le Tribunal des baux d’une demande tendant à l’annulation de la transaction judiciaire du 21 mars 2005. Cette requête est pendante. Le 1^er avril 2015, Y._______________ a saisi le Tribunal des baux d’une requête en expulsion de X._______________ des locaux dont Y._______________ est la propriétaire. Cette requête est pendante. Dans aucune de ces procédures des mesures provisionnelles n’ont été rendues, qui autoriseraient X._______________ à demeurer dans les locaux litigieux après le 31 mars 2015.

B.                               Le 16 mars 2004, le Département de l’économie avait délivré à X._______________ une autorisation d’exploiter son restaurant; A.______________ était le titulaire de l’autorisation d’exercer. Le 5 janvier 2015, X._______________ a demandé au Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) le renouvellement de son autorisation d’exploiter, B.______________ étant désigné comme le nouveau titulaire de l’autorisation d’exercer. Le 14 janvier 2015, Y._______________ a indiqué à X._______________ son accord à contresigner la requête du 5 janvier 2015, comme propriétaire des locaux du restaurant, étant entendu que l’exploitation ne pourrait se poursuivre que jusqu’au 31 mars 2015, date de l’échéance définitive du bail. X._______________ n’a donné aucune suite à cette proposition. Le 19 mars 2015, le SPECo a constaté que le restaurant était exploité sans licence depuis le 13 octobre 2014 (ch. 1 du dispositif) et que X._______________ ne pouvait se prévaloir ni de l’accord du propriétaire pour la poursuite de l’exploitation, ni d’une décision judiciaire prolongeant le bail au-delà du 31 mars 2015 (ch. 2). Le SPECo a ordonné la fermeture du restaurant dès le 31 mars 2015 à 10h (ch. 3) et retiré l’effet suspensif à un éventuel recours (ch. 5).

C.                               X._______________ a recouru contre la décision du 19 mars 2015, dont elle demande principalement la réforme, en ce sens que la licence pour l’exploitation du restaurant lui est octroyée, subsidiairement jusqu’à droit connu sur les procédures pendantes devant la juridiction civile. La recourante a demandé la restitution de l’effet suspensif.

D.                               Par avis du 26 mars 2015, le juge instructeur a restitué provisoirement l’effet suspensif au recours (ch. 6). Le 26 mars 2015, Y._______________ est intervenue dans la procédure pour revendiquer sa qualité de partie à la procédure, d’une part, et demander la levée de l’effet suspensif, d’autre part. La recourante s’est opposée à cette démarche, dans ses deux éléments, le 26 mars 2015. Le 2 avril 2015, le SPECo a demandé le retrait de l’effet suspensif au recours.

E.                               Le juge instructeur a tenu une audience d’instruction le lundi 13 avril 2015 au Palais de justice de l’Hermitage, à Lausanne. Il a entendu Z.______________, assistée de Me Laure Emonet, avocate-stagiaire remplaçant Me Cesar Montalto, avocat à Lausanne, excusé; C.______________, chef de service, et D.______________, pour le SPECo; E.______________, Secrétaire municipal, pour la Municipalité de 1.*************; Y._______________, assisté de Me Claudio Venturelli, avocat à Lausanne, accompagné par Me Vanessa Lucas, avocate-stagiaire, pour Y._______________.

F.                                Le 16 avril 2015, le juge instructeur a admis la demande de levée de l’effet suspensif présentée par le SPECo. La recourante a interjeté un recours incident contre cette décision. Cette cause est pendante (RE.2015.0007).

G.                               La Cour a statué selon la procédure simplifiée régie par l’art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36).

 

Considérant en droit

1.                                Aux termes de l’art. 82 LPA-VD, applicable par analogie dans la procédure du recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 de la même loi, l’autorité peut renoncer à l’échange d’écritures ou, après celui-ci, à toute autre mesure d’instruction, lorsque le recours paraît manifestement irrecevable, bien ou mal fondé (al. 1); dans ces cas, elle rend à bref délai une décision d’irrecevabilité, d’admission ou de rejet, sommairement motivée (al. 2). 

2.                                Il se pose en premier lieu la question de savoir si Y._______________ doit être appelée en cause. Le juge instructeur a expressément réservé l’avis de la Cour sur ce point, dans son avis du 30 mars 2015 (ch. 2) et lors de l’audience du 13 avril 2015.

a) A teneur de l’art. 13 al. 1 LPA-VD, ont notamment qualité de parties les personnes qui peuvent être touchées par la décision à prendre et participent à la procédure (let. a); les personnes auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b); les personnes qui disposent d’un moyen de droit contre la décision attaquée (let. c); les personnes intervenant dans une procédure d’enquête publique ou de consultation (let. d). Seules les hypothèses visées à l’art. 13 al. 1 let. a et c sont envisageables en l’occurrence.

b) La loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31) règle les conditions d’exploitation des établissements de restauration (art. 1 al. 1 let. a LADB). Pour l’exercice de cette activité, l’autorisation préalable du SPECo est nécessaire (art. 4 LADB, mis en relation avec l’art. 2 al. 1 et 2 du règlement d’application de la LADB, du 9 décembre 2009 – RLADB; RSV 935.31.1). La licence d’établissement comprend l’autorisation d’exercer, d’une part, et l’autorisation d’exploiter, d’autre part (art. 4 al. 1 LADB, mis en relation avec l’art 34 de la même loi). L’autorisation d’exercer est délivrée à la personne physique responsable de l’établissement (art. 4 al. 2 LABD), l’autorisation d’exploiter au propriétaire du fonds de commerce (art. 4 al. 3 LADB). Celui qui demande une licence d’établissement, une autorisation d’exercer ou une autorisation d’exploiter, sans être lui-même propriétaire de l’immeuble dans lequel il se propose d’exploiter un établissement, doit produire l’autorisation du propriétaire (art. 40 LADB et 62 al. 2 let. f RLADB). En l’occurrence, le SPECo a rejeté la demande de licence présentée par la recourante au motif que l’accord de Y._______________ comme propriétaire des locaux faisait défaut.

c) La procédure devant le SPECo concernait uniquement la recourante. C’est à celle-ci qu’incombait le devoir de présenter, à l’appui de sa demande de licence, l’accord de Y._______________. Celle-ci n’a pas été invitée à participer à la procédure par le SPECo, qui ne lui a partant pas notifié la décision attaquée. Ni la LADB, ni le RLADB ne prévoient, au demeurant, que le propriétaire des locaux de l’établissement public prend part à la procédure d’octroi de la licence d’établissement présentée par son locataire. L’art. 13 al. 1 let. a LPA-VD reconnaît la qualité de partie lorsque deux conditions cumulatives sont réunies: le fait d’être touché par la décision à prendre; la participation à la procédure antérieure (cf. arrêt FO.2009.0015 du 4 septembre 2009). Comme cette deuxième condition n’est pas remplie en l’espèce, il est superflu d’examiner ce qu’il en est de la première. Il n’y a pas lieu de l’appeler en cause selon l’art. 14 LPA-VD, mis en relation avec l’art. 13 al. 1 let. a de la même loi.  

d) Y._______________ n’a pas davantage qualité de partie au regard de l’art. 13 al. 1 let. c LPA-VD et ne peut demander dès lors d’être appelée en cause au sens de l’art. 14 LPA-VD. Y._______________ n’aurait pas pu recourir contre la décision attaquée, selon l’art. 75 let. a LPA-VD, auquel renvoie l’art. 13 al. 1 let. c LPA-VD. On ne discerne pas, en effet, quel intérêt elle aurait pu faire valoir pour contester la décision du SPECo refusant l’octroi d’une licence d’établissement à sa locataire, à raison du défaut de son accord, alors que toutes les démarches que Y._______________ a entreprises, sur le plan civil, tendaient précisément à faire reconnaître que le bail la liant à la recourante a définitivement pris fin.

e) La demande de Y._______________, demandant à être appelée en cause, doit être rejetée. Les conclusions au fond prises par Y._______________ lors de l’audience du 13 avril 2015 sont irrecevables. 

3.                                La recourante reproche au SPECo une mauvaise application des art. 40 LADB et 62 al. 2 let. f RLADB.

a) Le contrat de bail du 16 décembre 1996 a cessé de produire ses effets au 1^er janvier 2005. Sa validité a été prolongée au 31 mars 2015. Y._______________, propriétaire de l’immeuble, a subordonné son accord, requis au regard des art. 40 LADB et 62 al. 2 let. f RLADB, à la libération des locaux au 31 mars 2015, ce que la recourante a refusé. Au moment où le SPECo a rendu la décision attaquée, la recourante ne s’était pas conformée aux obligations découlant pour elle des art. 40 LADB et 62 al. 2 let. f RLADB. Cela entraîne le rejet de la conclusion principale formulée à l’appui du recours.

b) A titre subsidiaire, la recourante a demandé à ce qu’elle soit autorisée à demeurer dans ses locaux jusqu’à droit connu sur les procédures pendantes devant la juridiction civile. 

aa) Une décision (même provisoire) du juge compétent en matière de baux et loyers peut tenir lieu d’autorisation ou d’accord du bailleur au sens de l’art. 40 LADB (arrêt GE.2007.0209 du 22 janvier 2008, consid. 3). De même, l’absence d’autorisation de la part du propriétaire ne dispense ni l’autorité administrative, ni le juge des mesures provisionnelles de la charge d’examiner si une exploitation ne doit pas être admise provisoirement, pour le temps nécessaire au juge civil pour trancher la question de savoir si le propriétaire refuse abusivement son autorisation ou si le bail passé avec l’exploitant ne l’oblige pas à donner son accord à une demande de licence (arrêts RE.1994.0026 du 6 mai 1994 consid. 2d; RE.2001.0008 du 13 mars 2001, consid. 2). Dans l’arrêt GE.1994.0021 du 22 juin 1994, faisant suite à l’arrêt RE.1994.0026, précité, le Tribunal administratif a constaté que l’agrément du propriétaire, exigé par la loi, faisait défaut. Il a tenu le recours pour manifestement mal fondé. Selon cet arrêt, la question de savoir si le propriétaire refuse abusivement son autorisation et si le bail passé avec l’exploitant n’oblige pas le propriétaire à donner son accord à la poursuite de l’exploitation ne relève pas de la compétence des autorités administratives. C’est au juge civil qu’il appartient de trancher cette question et de rendre, le cas échéant, les mesures provisionnelles tenant lieu d’autorisation au sens de la LADB (consid. 2 in fine).

bb) Dans sa décision du 16 avril 2015, le juge instructeur, statuant sur la demande de levée de l’effet suspensif, a rappelé que le juge civil est saisi parallèlement d’une demande de prolongation de bail, d’une requête en annulation de la transaction du 21 mars 2005 et d’une requête en expulsion de la recourante. Or dans aucune de ces procédures, des mesures provisionnelles n’ont été ordonnées à ce jour, qui autoriseraient la recourante à demeurer dans les locaux qu’elle occupe, jusqu’à droit connu sur ces différentes demandes, toutes pendantes. Le 16 avril 2015, le Président du Tribunal des baux a communiqué aux parties les motifs de son ordonnance de mesures provisionnelles du 13 mars 2015. Il a considéré notamment que la recourante n’avait pas rendu vraisemblable que sa demande en révision de la transaction du 21 mars 2005 avait des chances d’aboutir (consid. II c de cette ordonnance). Le Président du Tribunal des baux a en revanche tenu pour suffisamment vraisemblable que le bail conclu le 16 décembre 1996 avait irrémédiablement pris fin le 31 mars 2015; partant, Y._______________ est en droit d’obtenir le départ de la recourante à cette échéance (consid. II d et e). Le Président du Tribunal des baux a rejeté, faute d’urgence et de démonstration d’un dommage difficilement réparable, la conclusion de Y._______________, prise par voie de mesures provisionnelles, relative à l’exécution directe de sa conclusion en déguerpissement de la recourante.

cc) Compte tenu de cette appréciation et du fait que le juge administratif n’a pas, sur le vu de la jurisprudence qui vient d’être rappelée (consid. 3b/aa), à interférer dans le domaine réservé au juge civil, la conclusion subsidiaire du recours doit également être rejetée.

4.                                Le recours doit ainsi être rejeté. Les frais sont mis à la charge de la recourante (art. 49 LPA-VD). Y._______________, qui n’a pas la qualité de partie à la procédure, n’a pas droit aux dépens.    

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.

III.                                Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.