TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 juillet 2015

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. François Kart et
M. Guillaume Vianin, juges.

Recourant

Syndicat Unia, Secrétariat régional, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains,

Objet	Ouvertures des magasins
	Recours Syndicat Unia c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 16 juillet 2015 (autorisant les magasins de la commune à ouvrir jusqu'à 19h au lieu de 18h la veille du 1er août 2015)

Vu les faits suivants

A. Par courrier du 27 avril 2015, la Société industrielle et commerciale Yverdon/Grandson et environs a sollicité de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) une "modification de l'horaire d'ouverture le samedi", visant à prolonger l'horaire réglementaire de 17h à 18h. Elle indiquait que depuis plusieurs années le commerce yverdonnois souffrait d'un tourisme d'achat, soit en faveur de la France voisine soit, sans aller si loin, en faveur de la zone commerciale de Chamard, laquelle bénéficiait d'horaires d'ouverture beaucoup plus en phase avec les nouveaux modes de consommation. La situation du franc après l'abandon du taux plancher par la Banque Nationale suisse confortait dramatiquement le tourisme d'achat en direction de la France. Le poids de ces éléments était particulièrement vif en fin de semaine. Or, le samedi était évidemment un jour crucial en termes de chiffres d'affaires.

B. A ce courrier, la Société industrielle et commerciale Yverdon/Grandson annexait les interpellations que ses membres lui avaient adressées en vue de cette modification.

Ainsi, notamment, l'Association des commerçants du Centre commercial Métropole Yverdon avait fait valoir le 17 avril 2015 que la décision de la BNS d'un taux de change flottant pour le franc suisse avait eu des répercussions importantes sur la marche de ses affaires. En effet, cette mesure avait encore accéléré le tourisme d'achat sur la France, tourisme déjà fortement présent précédemment. Ses membres souffraient d'une situation d'une clientèle s'orientant sur la France en fin de semaine. Les horaires proposés à leur clientèle ne correspondaient plus aux besoins de celle-ci. Ce constat était d'ailleurs révélé par les données de Montagny, zone commerciale bénéficiant d'une heure supplémentaire d'ouverture le samedi. En substance, la mesure avait pour but de contribuer à la conservation et à la création d'emplois dans son centre commercial et par-là de maintenir l'attractivité du centre-ville.

De même, le magasin Manor avait souligné le 20 avril 2015 que les habitudes d'achat de ses clients évoluaient. Ils souhaitaient faire leurs achats plus longtemps le samedi dans les commerces du centre ville, comme dans les autres communes. Ses clients désertaient le samedi le centre ville pour faire leurs courses dans la zone commerciale de Montagny, qui restait ouverte jusqu'à 18h le samedi, ce qui engendrait du chiffre d'affaire à l'extérieur de la ville. La décision de la BNS avait en outre malheureusement conforté le tourisme d'achat vers la France. Des actions commerciales avaient été menées, mais qui n'avaient pas eu les réponses escomptées du fait que le problème ne venait pas de là. Le magasin concluait qu'il ne pouvait attendre que la situation empire et qu'il entendait trouver des solutions garantissant la sécurité et créant de nouveaux emplois.

Le 21 avril 2015, la COOP société coopérative avait souhaité se conformer, notamment, aux horaires appliqués dans la zone commerciale avoisinante de Montagny. Cette heure supplémentaire permettrait de renforcer son attractivité au centre-ville avec pour objectif d'éviter la fuite de ses clients vers les zones commerciales situées en périphérie, offrir un service clientèle plus étendu et lutter contre la cherté du franc et le tourisme d'achat. Cette mesure s'inscrirait dans un principe gagnant-gagnant entre employeur et employés, car ces derniers, pour la majorité des étudiants le samedi, recevraient ainsi un salaire mensuel plus conséquent.

Enfin, les commerces C&A Mode et Charles Vögele s'étaient exprimés peu ou prou dans des termes analogues.

C. Par lettre du 30 juin 2015, la Société coopérative Migros Vaud a requis de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains l'autorisation de prolonger de 18h à 19h30 l'horaire du vendredi 31 juillet 2015, veille du jour férié du 1^er août. A l'appui, elle relevait:

"(...) Cette année, la veille du 1er août tombe un vendredi, jour de l'ouverture prolongée des magasins Migros Yverdon Métropole et Migros Yverdon-Sud.

Dans la mesure où cette constellation est exceptionnelle, nous aimerions solliciter votre autorisation pour maintenir l'horaire normal c.à.d. 0800 - 19h30.

Nous sommes convaincus que les habitants d'Yverdon apprécieront cette facilité d'horaire la veille de la Fête Nationale.

(...)"

Par courriel du 8 juillet 2015, la Secrétaire générale de la Municipalité a interpellé le Syndicat Unia, dans les termes suivants:

"La Municipalité est interpellée par des grands distributeurs de la place, concernant l'heure de fermeture à la veille du samedi 1er août. Pour rappel, les dispositions réglementaires prévoient (art. 5 du règlement sur les ouvertures de magasin) la fermeture des magasins à 18h, les veilles de jours fériés lorsque les premières tombent un autre jour qu'un samedi.

Certains commerçants sollicitent de pouvoir fermer à 19h30, comme usuellement le vendredi.

Merci de nous communiquer votre position, dès que possible, mais au plus tard le mardi 14 juillet, à 12h."

Le 14 juillet 2015, le Syndicat Unia a préavisé défavorablement cette demande, en mentionnant notamment qu'elle constituait une dérogation à l'art. 5 du règlement, ce qui créerait un précédent.

D. Par décision du 16 juillet 2015, adressée au syndicat et en copie à la Société industrielle et commerciale Yverdon/Grandson et environs, la municipalité a décidé à titre exceptionnel pour l'année 2015 seulement d'autoriser l'ouverture des magasins le vendredi 31 juillet 2015 de 8h00 à 19h00 (au lieu de l'élargissement à 19h30 requis). Ce prononcé était rédigé dans les termes suivants:

" La Municipalité a été interpellée par des grands distributeurs de la place afin de permettre l'ouverture des magasins le vendredi 31 juillet 2015, veille d'un jour férié, en conservant l'ouverture prolongée habituelle des vendredis de 8h00 à 19h30.

Cette demande est faite à titre exceptionnel pour tenir compte du calendrier 2015 portant le 1^er août, jour férié, au samedi.

La Municipalité a examiné cette demande lors de sa dernière séance. Elle a décidé, à titre exceptionnel pour l'année 2015, seulement, d'autoriser l'ouverture des magasins le vendredi 31 juillet 2015 de 8h00 à 19h00.

Cette décision est fondée sur la marge d'appréciation que lui permet l'article 5 de son règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins du 28 janvier 1999 et le caractère tout-à-fait exceptionnel du calendrier 2015. "

E. Agissant le 23 juillet 2015, le Syndicat Unia a formé recours contre la décision précitée du 16 juillet 2015, concluant à son annulation. Il fait valoir, en substance, qu'il n'a jamais été interpellé sur la demande des "grands distributeurs de la place" et que les conditions permettant de déroger exceptionnellement au règlement, qui prévoit un horaire de fermeture à 18h, ne sont pas réalisées.

La municipalité a déposé sa réponse et un lot de pièces le 27 juillet 2015, concluant au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 28 juillet 2015.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit

1. a) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la fermeture des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la police des mœurs et au titre de la police de l'exercice des activités économiques selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) (cf. GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid. 3b). Selon l'art. 94 LC, les communes sont pour le reste tenues d'avoir un règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le chef de département concerné.

b) Selon l'art. 102 du règlement de police de la Commune d'Yverdon-les-Bains, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre 1991, les horaires d'ouverture et de fermeture des magasins font l'objet d'un règlement établi par la Municipalité.

En exécution de cette disposition, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a édicté un règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 mars 1999 (ci-après: le règlement). A teneur de son art. 1, ce règlement fixe, sur le territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains, les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins. Ses art. 3 à 5 ont la teneur suivante:

" Horaire général

Jours de repos publics

Article 3.- Les magasins sont en principe fermés les dimanches ainsi que les jours fériés usuels, soit: les 1er et 2 janvier, le Vendredi-Saint, le lundi de Pâques, l'Ascension, le lundi de Pentecôte, le 1er août, le lundi du Jeûne fédéral et Noël. La Municipalité peut, dans des cas exceptionnels, autoriser certaines dérogations.

Heure d'ouverture

Article 4.- En règle générale, les magasins peuvent être ouverts dès 6 heures du matin.

Heure de fermeture

Article 5.- En règle générale, les magasins sont fermés à 18h30 du lundi au jeudi, à 19h30 le vendredi, à 17h le samedi et à 18h les veilles de jours fériés autres que le samedi.

Durant la période de Noël, comprise entre le 1er et le 23 décembre, les magasins peuvent rester ouverts deux soirs jusqu'à 22 h., à condition que ces ouvertures retardées aient lieu un jour ouvrable. La Municipalité fixe ces soirs d'ouverture prolongée après avoir consulté les organisations professionnelles locales concernées.

Les travaux et services en cours à l'heure de fermeture peuvent être achevés à porte close."

Les art. 6 à 12 du règlement régissent les "horaires spéciaux" en ce qui concerne les petits magasins d'alimentation - boulangeries-pâtisserie (art. 6), les épiceries-alimentations de camping (art. 7), les traiteurs (art. 8), les fleuristes - tabacs-journaux (art. 9), les stations-service (art. 10), la pharmacie de garde (art. 11) et les salons de coiffure (art. 12).

2. Il découle ainsi de l'art. 5 al. 1 du règlement qu'en "règle générale", les magasins sont fermés du lundi au jeudi à 18h30, le vendredi à 19h30, soit une heure plus tard, le samedi à 17h, et, les veilles de jours fériés autres que le samedi, à 18h.

S'agissant de ce dernier point, les parties l'interprètent en ce sens que, lorsque la veille d'un jour férié n'est pas un samedi (autrement dit, lorsque le jour férié n'est pas un dimanche), l'heure d'ouverture des magasins est prolongée de 17h à 18h. Ainsi, à lire l'art. 3 du règlement, si les jours fériés que sont les 1^er, 2 janvier, 1^er août et Noël tombent du mardi au samedi, les magasins seront ouverts la veille jusqu'à 18h. En l'espèce, le 1^er août tombant un samedi, l'heure de fermeture du vendredi doit ainsi être fixée à 18h.

Il n'est dès lors pas contesté que la décision litigieuse constitue une dérogation à la norme, faculté implicitement autorisée par l'usage de la formule "en règle générale".

3. Il reste par conséquent à examiner si les conditions d'une telle dérogation sont réunies.

a) En l'espèce, l'autorité intimée justifie la dérogation accordée par le caractère tout à fait exceptionnel du calendrier 2015, où le 1^er août tombe un samedi. Dans sa réponse, elle précise qu'elle a examiné "une demande particulière, celle du grand distributeur Migros, en écho d'un courrier plus général, adressé aux autorités par la société industrielle et commerciale, le 27 avril 2015, pour les alerter sur les difficultés rencontrées par les commerçants. Etaient évoquées en particulier, la problématique de la concurrence des grands centres commerciaux en périphérie, ainsi que celle des commerces frontaliers, en raison du franc fort." L'autorité intimée ajoute qu'elle a fait preuve de mesure, puisqu'elle a pris en considération la situation particulière des grands distributeurs qui subissent de plein fouet l'effet du franc fort, tout en réduisant la demande initiale en n'acceptant une prolongation que d'une heure et non d'une heure et demie par rapport à l'heure réglementaire usuelle.

Pour sa part, le recourant affirme que l'expression "en règle générale" réserve les exceptions prévues par le règlement lui-même aux art. 6 à 12. De plus, si l'al. 2 de l'art. 5 prévoit expressément la possibilité pour la municipalité de fixer des heures d'ouvertures prolongées pendant les périodes de fin d'année, il oblige la municipalité à consulter les organisations professionnelles locales concernées, dont les syndicats. A contrario, l'al. 1, qui ne prévoit pas expressément la possibilité d'une dérogation, ne saurait être interprété de manière à permettre à la municipalité de prolonger l'horaire d'ouverture des magasins la veille d'un jour férié sans consultation des organisations professionnelles. Enfin, peu importe que le 1^er août tombe en 2015 un samedi, ce qui peut arriver pour les jours fériés fixes dans le calendrier. La situation n'est donc pas exceptionnelle.

b) Il convient en liminaire de relever qu'il ne ressort pas du règlement que les exceptions à la "règle générale" mentionnées par l'art. 5 se limiteraient exclusivement aux art. 6 à 12 du règlement. Au contraire, il apparaît que le législateur communal a entendu réserver à la municipalité une faculté de dérogation dans des cas exceptionnels non prévus par les art. 6 à 12 du règlement.

c) Selon la doctrine, lorsque le législateur met sur pied un régime juridique, il peut considérer comme justifié de l'établir de manière uniforme. Il peut toutefois considérer qu'il est nécessaire de réserver à l'autorité la faculté de prévoir des exceptions. Ces dérogations se justifient, selon le principe de la proportionnalité, par le souci d'éviter une mise en oeuvre qui, par une trop grande rigidité, irait dans des circonstances particulières à l'encontre d'un intérêt public légitime, frapperait des intérêts privés trop lourdement par rapport à la fin visée ou engendrerait des effets non voulus. Ainsi, l'autorisation exceptionnelle permet d'exercer une activité qui, dans la règle, pour des motifs d'intérêt public, est généralement interdite. Les dérogations dont la loi confère la possibilité à l'autorité s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Cela peut être, au sens précis, une liberté d'appréciation: celle d'octroyer ou de refuser, ou de choisir la mesure adéquate. Cela sera aussi la latitude de jugement qui caractérise certaines catégories de notions juridiques indéterminées. En effet sans cette liberté, l'administration ne saurait adapter comme il convient la mesure particulière aux circonstances qui lui sont propres. Elle est néanmoins liée par quelques règles. La plus importante d'entre elles s'impose d'elle-même: l'octroi de dérogations ne doit pas se faire en nombre tel que la norme générale à laquelle il est fait exception soit vidée de son contenu. Lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande de dérogation, l'administration devra soigneusement établir la particularité du cas, en fonction des circonstances qui lui sont propres. Il faut une analyse approfondie et spécifique, sur la base de laquelle on déterminera s'il y a véritablement un "cas de rigueur", un intérêt privé légitime lésé outre mesure, ou si sous l'angle de l'intérêt public, il y a effectivement une manifeste inopportunité. Il faut en outre mettre en balance l'intérêt à la dérogation avec l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (Moor et al., Droit administratif, vol. I, 3^ème éd., 2012, n. 4.4.1 et les références citées).

d) En l'espèce, la mesure adoptée par la municipalité vise, d'une manière générale, à préserver les commerces d'Yverdon-les-Bains d'une désertion des consommateurs vers la commune voisine de Montagny, qui dispose d'un centre commercial (En Chamard) aux horaires plus étendus, et à diminuer le tourisme d'achat vers la France. Ces motifs ne sauraient certes à eux seuls justifier une extension des horaires sans modification du règlement. Cette année toutefois, le 31 juillet 2015 s'avère une date spécialement sensible compte tenu de la conjonction de deux éléments: d'une part, les consommateurs tendent, un vendredi précédant deux jours fériés consécutifs, à procéder à des achats en grandes quantités, dans les commerces leur accordant une ouverture étendue après les heures de travail et de surcroît de l'autre côté de la frontière; d'autre part et surtout, cette dernière tendance est accentuée par le franc fort.

Dans ces conditions, il peut être admis que la municipalité n'a pas outrepassé sa large latitude d'appréciation en considérant qu'il existait des circonstances exceptionnelles permettant de déroger à la règle générale de l'art. 5 du règlement, par une prolongation d'une heure de l'ouverture des magasins le 31 juillet 2015. Par ailleurs, cette extension n'étant que d'une heure, il peut être retenu qu'elle n'atteint pas les intérêts des travailleurs dans une mesure excessive.

Cela étant, le présent arrêt ne préjuge en rien du bien-fondé de dérogations éventuelles à l'avenir, quand bien même les effets du franc fort pourraient se prolonger.

4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée doit être confirmée. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument judiciaire. Il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 16 juillet 2015 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 30 juillet 2015

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.