TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 juin 2016

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. André Jomini, juge et M. Roland Rapin, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.

A. X.________, à 1********, représenté par David VAUCHER, à Orbe,

Autorité intimée

Comité de direction du SDIS du Nord vaudois, à Yverdon-les-Bains,

Objet	Recours A. X.________ c/ décision du Comité de direction du SDIS du Nord vaudois du 15 juin 2015 (mettant fin à son incorporation au sein du SDIS du Nord vaudois)

Vu les faits suivants:

A. A. X.________, domicilié à 1********, a été incorporé auprès du Service défense incendie et secours du Nord vaudois (ci-après: le "SDIS") le 1^er janvier 2014, en qualité de sapeur-pompier volontaire.

B. A une date indéterminée et sur demande du SDIS, A. X.________ a produit un extrait de son casier judiciaire, daté du 20 mars 2015, dont il ressort qu'il a été condamné le 9 août 2011 à une peine pécuniaire de 30 jours-amende pour abus de confiance, le 26 février 2013 à une peine de travail d'intérêt général de 240 heures pour faux dans les titres et, le 8 mai 2014, à une peine pécuniaire de 30 jours-amende pour avoir circulé sans assurance responsabilité civile.

C. Par décision du 15 juin 2015, signée par la présidente et la secrétaire du Comité de direction du SDIS, il a été mis fin avec effet immédiat à l'incorporation de A. X.________ au sein du SDIS. Cette décision a la teneur suivante:

"Nous nous référons à l'entretien téléphonique que vous avez eu le 5 juin 2015 avec M. le Commandant B. Y.________.

En effet, après réception de votre extrait de casier judiciaire, qui a eu pour conséquence une rupture du lien de confiance, nous sommes contraints de renoncer à poursuivre notre collaboration et ceci avec effet immédiat.

Nous vous remercions de prendre contact avec le Cap [...] afin de fixer un rendez-vous pour la reddition de votre matériel. En cas de non-retour du dit matériel, d'ici au 17 juillet 2015, ce dernier vous sera facturé."

Cette décision ne comporte pas l'indication de la voie de recours.

D. Par acte du 16 juin 2015, adressé au Préfet du Jura-Nord vaudois, A. X.________, représenté par un mandataire, a recouru contre la décision du Comité de direction du 15 juin 2015 précitée. Son recours a été transmis d'office à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), comme objet de sa compétence. Le recourant conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du 15 juin 2015 précitée, au maintien de son incorporation au sein du SDIS, ainsi qu'à l'octroi d'une "équitable indemnité de partie". Il prend également des conclusions préalables tendant au maintien, le cas échéant à la restitution de l'effet suspensif au recours, à sa réintégration au sein du SDIS dans l'attente de l'issue du recours, ainsi qu'à la restitution de son matériel. Le recourant soutient qu'il aurait toujours donné satisfaction au SDIS. Il fait également valoir que la décision serait inopportune, dans la mesure où le SDIS ne disposerait pas d'effectifs suffisants.

Au titre de mesures d'instruction, le recourant demande la production du dossier du SDIS, ainsi que l'audition de son supérieur hiérarchique, le Commandant B. Y.________. Il se réfère à une correspondance du 20 avril 2015 de son supérieur hiérarchique qu'il aurait co-signée et qui aurait été adressée au Comité de direction. Dans cette lettre, son supérieur hiérarchique aurait indiqué que les condamnations figurant dans l'extrait du casier judiciaire du recourant ne seraient pas de nature à remettre en cause le lien de confiance entre ce dernier et le SDIS, ni son aptitude à exercer l'activité de sapeur-pompier.

E. Par avis du 30 juillet 2015, la juge instructrice a constaté que l'effet suspensif au recours n'avait pas été levé dans la décision querellée. Elle a rappelé que le recours avait effet suspensif légal, conformément à l'art. 80 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).

L'autorité intimée s'est déterminée, le 10 septembre 2015, en concluant préalablement à la restitution de l'effet suspensif et à la restitution par le recourant de l'intégralité de son matériel. Au fond, elle conclut au rejet du recours, partant à ce que le recourant ne soit pas réintégré au sein du SDIS régional du Nord vaudois, à ce que les frais soient mis à la charge du recourant et qu'il ne lui soit pas octroyé de dépens. Elle conteste l'existence d'une correspondance du 20 avril 2015 qui lui aurait été adressée par le Commandant B. Y.________. Elle conteste l'existence de toute autre correspondance relative à cette affaire, à l'exception de sa décision du 15 juin 2015. Sur le fond, elle fait valoir que la découverte des infractions commises par le recourant a entraîné une rupture du lien de confiance qui justifie selon elle la révocation de son incorporation au sein du SDIS.

Elle a joint à son recours le règlement et les statuts du SDIS, ainsi qu'un extrait du casier judiciaire du recourant.

F. Par avis du 14 septembre 2015, la Juge instructrice a constaté que le dossier transmis par l'autorité intimée paraissait incomplet dès lors qu'il ne comportait aucun renseignement relatif à l'incorporation du recourant et aux éventuels échanges qui auraient pu avoir lieu depuis cette incorporation. Il était relevé que le dossier ne comportait même pas la décision attaquée. L'autorité intimée était dès lors invitée à produire son dossier original et complet concernant le recourant, y compris toute note et correspondance, d'ici au 22 septembre 2015. Elle était en particulier invitée à préciser la date d'incorporation du recourant, sa qualité de sapeur-pompier volontaire ou professionnel, ainsi que la date de demande d'un extrait de casier judiciaire.

L'autorité intimée a répondu le 22 septembre 2015 en indiquant qu'elle n'avait pas d'autres pièces à produire dans cette affaire. Elle confirmait que le recourant avait été incorporé au SDIS en date du 1^er janvier 2014 en qualité de sapeur-pompier volontaire. La demande de l'extrait du casier judiciaire avait été faite selon elle au moment de son incorporation mais le recourant ne l'avait alors pas produite.

Le recourant s'est encore déterminé le 23 septembre 2015.

G. La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris, ci-dessous, dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Le recours est dirigé contre une décision du Comité de direction mettant fin à l'incorporation du recourant au sein du SDIS.

a) Conformément à l'art. 92 LPA-VD; RSV 173.36, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La décision contestée dans la présente procédure émane d'un organe d'une association de communes régie par les art. 112 ss de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11). L'art. 114 LC prévoit que les dispositions concernant les communes et les autorités communales sont applicables par analogie à l'association, à la fédération de communes, à l'agglomération et à toute autre forme de corporation de droit public comprenant des communes prévue par la présente loi ou les lois spéciales, pour autant que ces dispositions ne soient pas en contradiction avec les lois précitées. L'art. 145 al. 1 LC dispose que les décisions prises par le conseil communal ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat (cette disposition est applicable aux organes des associations de communes par renvoi des art. 114 et 123 al. 3 LC). En l'occurrence, la contestation porte sur la décision d'exclure le recourant du SDIS. Cette décision ayant été rendue par le Comité de direction dans le cadre de ses compétences (cf. infra consid. 4), la voie du recours au Conseil d’Etat n'apparaît dès lors pas ouverte au regard de l'art. 145 LC.

Ni la loi sur le service de défense contre l'incendie et de secours du 2 mars 2010 (LSDIS; RSV 963.15) ni le règlement de la LSDIS du 15 mars 2010 (RLSDIS; RSV 963.15.1) ne prévoient d'autorité de recours contre les décisions du Comité de direction. Quant au Règlement de l'association intercommunale en matière de défense incendie et secours de la région du Nord vaudois, entré en vigueur le 30 janvier 2014 (ci-après: le "Règlement"), il renvoie, s'agissant des décisions du Comité de direction, aux règles de la LPA-VD.

Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que la CDAP est compétente pour connaître du présent recours, conformément à l'art. 92 al. 1 LPA-VD.

b) Conformément à l'art. 7 LPA-VD, le recours adressé à une autorité incompétente est transmis d'office à l'autorité compétente. En l'espèce, le recours, adressé par erreur au Préfet du Jura-Nord vaudois, a été transmis d'office à la CDAP, comme objet de sa compétence. Le recours intervenu dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et selon les formes prévues par la loi (art. 79 et 99 LPA-VD) est recevable.

2. L'autorité intimée a requis la levée de l'effet suspensif au recours. Cette requête est toutefois devenue sans objet, compte tenu de l'issue du recours.

3. Il y a lieu d'examiner d'office la validité formelle de la décision attaquée.

a) Conformément à l'art. 42 LPA-VD, la décision comporte les indications suivantes:

"a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale;

b. le nom des parties et de leurs mandataires;

c. les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie;

d. le dispositif;

e. la date et la signature;

f. l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."

b) Il convient de relever d'emblée que la décision litigieuse ne comporte pas l'indication des voies de droit, contrairement aux exigences de l'art. 42 let. f LPA-VD. Néanmoins, le recourant a pu l'attaquer et son recours, adressé à une autorité incompétente, a été transmis d'office à l'autorité compétente pour en connaître. Le recourant n'a donc pas subi de préjudice en raison de l'absence de la mention des voies de droit.

c) Cela étant, l'art. 42 let. a LPA-VD dispose que la décision doit comporter l'indication du nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale. Cette exigence doit permettre de s'assurer du respect des règles relatives à la compétence de l'autorité et permettre aux parties de s'assurer qu'il n'existe aucun motif de récusation au sens de l'art. 9 LPA-VD (Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, ch. 4.1 ad art. 42). Le droit à une composition correcte de l'autorité fait partie des garanties générales de procédure consacrées par l'art. 29 Cst (FO.2007.0003 du 10 janvier 2008 consid. 3).

En l'occurrence, la composition de l'autorité qui a statué ne ressort pas de la décision attaquée. Il n'est ainsi pas possible de vérifier dans quelle mesure cette autorité a valablement statué et la décision paraît ainsi contraire aux exigences de forme de l'art. 42 let. a LPA-VD.

4. a) Quant à la procédure à suivre dans le cas présent, la compétence pour décider de mettre fin (d'exclure) à l'incorporation d'un sapeur-pompier milicien du SDIS appartient au Comité de direction, conformément à l'art. 122 al. 4 LC, qui dispose que le Comité de direction nomme et destitue le personnel et exerce à son égard le pouvoir disciplinaire, et à l'art. 23 al. 2 du Règlement, qui prévoit que la suspension ou l'exclusion du SDIS est prononcée par le Comité de direction (CoDir) sur proposition de l'Etat-major.

Les règles sur la composition et les délibérations du Comité de direction sont fixées dans les Statuts de l'association intercommunale en matière de défense incendie et secours de la région du Nord vaudois entrés en vigueur le 30 octobre 2013 (ci-après: les "Statuts"). Le Comité de direction se compose de sept membres (art. 18 al. 1 des Statuts). Conformément à l'art. 20 al. 2 des Statuts, les délibérations du Comité de direction sont consignées dans un procès-verbal, signé du président et du secrétaire, ou de leurs remplaçants.

L'art. 21 des Statuts prévoit un quorum dans les termes suivants:

"Le comité de direction ne peut prendre de décision que si la majorité de ses membres est présente.

Chaque membre a droit à une voix.

Les décisions sont prises à la majorité des membres présents. Le président prend part au vote; en cas d'égalité, sa voix est prépondérante."

b) En l'occurrence, la décision litigieuse est signée par la présidente et la secrétaire du Comité de direction. Cette décision ne fait pas mention d'une séance du Comité de direction au cours de laquelle la décision de mettre fin à l'incorporation du recourant au sein du SDIS aurait été prise selon les règles de majorité prescrites par les Statuts. Elle n'est en outre pas accompagnée du procès-verbal consignant les éventuelles délibérations du Comité de direction quant à la décision d'exclure le recourant du SDIS. Dans la procédure de recours, l'autorité intimée a été invitée, à deux reprises, à produire l'intégralité de son dossier, conformément à l'art. 30 al. 1 LPA-VD. Or pour tout dossier, l'autorité intimée a produit l'extrait du casier judiciaire du recourant ainsi que les Statuts et Règlement précités. Elle a déclaré qu'elle n'avait pas d'autres documents à propos de cette affaire. Dans ces conditions, la décision attaquée apparaît contraire aux art. 20 et 21 des Statuts.

c) A cela s'ajoute que, conformément à l'art. 23 du Règlement, la décision d'exclure un membre du SDIS est prise sur proposition de l'Etat-major. Celui-ci est notamment composé du commandant du SDIS (art. 5 du Règlement). Le recourant allègue que son commandant aurait confirmé, dans une lettre du 20 avril 2015, que le passé pénal du recourant ne ferait pas obstacle au maintien de son incorporation. L'autorité intimée conteste l'existence de cette lettre. Quoi qu'il en soit, le dossier de la cause ne comporte aucune trace d'une éventuelle proposition de l'Etat-major relative à l'exclusion du recourant. La décision attaquée n'apparaît dès lors pas non plus conforme à l'art. 23 du Règlement.

Le Tribunal n'étant pas en mesure de vérifier le respect des exigences procédurales précitées, la décision contestée doit être annulée. En effet, la jurisprudence cantonale a déjà considéré à maintes reprises qu'il n'appartient pas au Tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (AC.2013.0243 du 15 novembre 2013; AC.2011.0170 du 31 août 2011; AC.2010.0239 du 13 mai 2011; PE.2009.0010 du 1^er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 et les arrêts cités).

5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Succombant, l'autorité intimée supportera l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD). Le recourant a agi avec l'assistance d'un mandataire, sans toutefois établir qu'il s'agit d'un mandataire professionnel. Il ne se justifie en conséquence pas de lui allouer de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Comité de direction du SDIS du Nord vaudois du 15 juin 2015 est annulée.

III. Un émolument de justice, de 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge du Service défense incendie et secours du Nord vaudois.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 juin 2016

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.