TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 février 2016

Composition

M. Robert Zimmermann, président; M. Pierre Journot et
M. Laurent Merz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourant

 

X.________, à 1********, représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Département des finances et des relations extérieures, Secrétariat général, 

  

Autorité concernée

 

Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours X.________ c/ décision du Département des finances et des relations extérieures du 5 août 2015 (expropriation partielle pour l'agrandissement d'un bâtiment scolaire)

 

Vu les faits suivants

A.                     X.________ est propriétaire de la parcelle n°******** du Registre foncier de la Commune d'Ollon, au lieu-dit "Y.________". Ce bien-fonds, d'une surface de 12'497 m2, est colloqué dans la zone d'installations (para-)publiques, selon le plan partiel d'affectation "Perrosalle", entré en vigueur le 17 juin 2014. La parcelle n°******** est bâtie dans sa partie supérieure d'un rural avec habitation d'une surface de 1'075 m2, ainsi que d'une place-jardin aménagée d'une surface de 3'480 m2. Le reste, soit 7'942 m2 est en nature de pré-champ. Cet immeuble est actuellement affermé à Z.________, agriculteur, qui l'exploite.

B.                     La parcelle n°******** est bordée, à l'Est et au Sud-Est, par la parcelle n° 921, propriété de la Commune d'Ollon, où se situe le collège de Perrosalle. Le complexe scolaire comprend actuellement trois bâtiments principaux, ainsi qu'un bâtiment provisoire.

C.                     La Municipalité d'Ollon  (ci-après: la Municipalité) a entrepris, depuis 2009, diverses démarches en vue de l'extension du collège de Perrosalle. Le 26 juin 2009, le Conseil communal d'Ollon a autorisé la Municipalité à entreprendre les études préliminaires pour l'extension du collège de Perrosalle pour un montant de 200'000 fr. Par publication dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 6 octobre 2009, la municipalité a mis à l'enquête publique, du 7 octobre au 5 novembre 2009, le projet d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation du projet d'agrandissement du collège de Perrosalle. A teneur du plan de situation, le projet consistait à créer une emprise de 7'942 m2 sur la parcelle n°******** (soit la partie en nature de pré-champ). Ce projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle de X.________. Le 1er février 2010, la Commune d'Ollon, par sa Municipalité, a requis du Département des finances et des relations extérieures (ci-après: DFIRE) la délivrance d'une déclaration d'intérêt public l'autorisant à exproprier les terrains et les droits nécessaires. Le Chef du DFIRE, par décision du 12 juillet 2010, a levé les oppositions, déclaré le projet d'intérêt public et a autorisé la Commune d'Ollon à exproprier les terrains et droits nécessaires pour la réalisation du projet d'agrandissement sur une surface d'environ 7'942 m2 à détacher de la parcelle n°********. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, saisie d'un recours de A.________, X.________ et B.________ à l'encontre de la décision du 12 juillet 2010, l'a admis par arrêt du 10 janvier 2012 (cause GE.2010.0158). Elle a retenu que l'expropriation du bien-fonds propriété des recourants était prématurée, dans la mesure où la réalisation de l'agrandissement projeté des infrastructures supposait encore de mener à terme la procédure de classement des terrains dans la zone d'équipements publics et l'élaboration d'un plan précis des constructions envisagées (arrêt GE.2010.0158 du 10 janvier 2012 consid. 4e).

D.                     Le Conseil communal d'Ollon, dans sa séance du 28 juin 2013, a autorisé la Municipalité à entreprendre l'organisation d'un concours d'architecture pour la rénovation, la transformation et l'agrandissement du collège de perrosalle, pour un montant total de 378'000 fr.

E.                     La Commune d'Ollon a approuvé le 11 avril 2014 le Plan partiel d'affectation  "Perrosalle" (ci-après: le PPA) et son règlement (ci-après: RPPA), approuvés préalablement par la Cheffe du Département du Territoire et de l'Environnement le 30 avril 2014 et mis en vigueur le 17 juin 2014. Le PPA classe l'intégralité des parcelles n°921 et ******** dans la zone d'installations (para-) publiques.

F.                     La Municipalité a confié au bureau d'architectes C.________ SA le soin de réaliser une étude de capacité de terrain. Le rapport, daté du 10 novembre 2014, contient une étude de la faisabilité d'une extension du collège exclusivement sur la parcelle n°921. Les auteurs du rapport préconisent toutefois pour des motifs d'esthétique et de qualité architecturale, une solution qui s'étenderait sur la parcelle n°********, dans sa partie en nature de pré-champ. Le rapport contient les conclusions suivantes:

"Cette étude permet de conclure en affirmant que l'acquisition de tout ou partie de la parcelle n°******** est indispensable à l'agrandissement du Centre scolaire de Perrosalle tel qu'il a été programmé pour satisfaire les besoins de la population.La preuve en est bien faite au plan quantitatif, dans l'hypothèse excessive de rassembler la presque totalité des nouveaux locaux programmés dans un volume unique et compact, qu'il s'agisse de salles de classe, de salles de gymnastique ou de piscine. Cependant, il est aussi nécessaire, dans la recherche légitime d'une architecture de qualité, d'offrir aux concurrents la possibilité de fractionner le programme et d'implanter les volumes de manière plus ouverte que la configuration de la parcelle n°921 ne le permet."

Le bureau d'architectes C.________ SA a réalisé, en parallèle, un document provisoire daté du 11 novembre 2014, portant sur le programme du concours d'architecture.

G.                    Par avis d'enquête du 11 novembre 2014 (n°128/14), la Municipalité a mis à l'enquête publique, du 15 novembre au 14 décembre 2014, le projet d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation du projet d'agrandissement du collège de Perrosalle. D'après le dossier de la Municipalité, il ne semble en revanche pas que le projet ait fait l'objet d'une publication dans la FAO. A teneur du plan de situation, le projet consistait à créer une emprise de 7'954 m2 sur la parcelle n°******** (soit la partie en nature de pré-champ et une petite partie de la parcelle en nature place-jardin). Le plan de situation décrit, à titre indicatif, l'emplacement des bâtiments et aménagements projetés, ainsi que du bâtiment dont la démolition est envisagée. Ce projet a suscité deux oppositions, dont celle de X.________.

H.                     Le 12 février 2015, la Commune d'Ollon, par sa Municipalité, a requis du DFIRE la délivrance d'une déclaration d'intérêt public l'autorisant à exproprier les terrains et les droits nécessaires. Le Chef du DFIRE, après avoir procédé à une inspection locale le 11 juin 2015, a levé le 10 juillet 2015 les oppositions, déclaré le projet d'intérêt public et a autorisé la Commune d'Ollon à exproprier les terrains et droits nécessaires pour la réalisation du projet d'agrandissement sur une surface d'environ 7'954 m2, à détacher de la parcelle n°********. Le Chef du DFIRE a précisé que le dossier serait transmis au Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois pour former le tribunal d'expropriation selon la procédure d'estimation.

I.                       X.________ a recouru à l'encontre de la décision du DFIRE du 10 juillet 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation. X.________ a requis la mise en oeuvre d'une inspection locale.

La Municipalité a conclu au rejet du recours. Le DFIRE, agissant par l'intermédiaire de la Direction du Registre foncier, s'est référé à sa décision, sans formuler de remarques.

Invité à répliquer, X.________ a maintenu ses conclusions, ainsi que sa demande tendant à la mise en oeuvre d'une inspection locale.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      Le recourant requiert la mise en oeuvre d'une inspection locale, ainsi que la production de diverses pièces.

a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (cf. ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 208 consid. 2.2 p. 210).

b) Le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Il contient l'ensemble des documents fondant, selon l'autorité intimée, la demande d'expropriation, en particulier le plan de situation dressé à cette fin, ainsi que le rapport d'études préliminaires sur la capacité du terrain, évoquant les solutions envisageables. Il y a dès lors lieu de rejeter, par appréciation anticipée des moyens de preuve, la requête du recourant tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale.

c) Le recourant a également requis la production de l'ensemble des projets d'architecture reçus dans le cadre du concours. A supposer que ces documents existent, il ne se justifierait pas de les verser à la procédure. Sur le vu des considérants qui suivent, l'existence de ces pièces ne dispenserait en effet pas la Municipalité d'élaborer un plan précis des constructions envisagées, avant de solliciter l'expropriation des terrains nécessaires à leur réalisation. Il se justifie dès lors, par appréciation anticipée des moyens de preuve, de rejeter la requête formulée par le recourant en ce sens.   

2.                      Il semble que le projet d'expropriation n'ait pas fait l'objet d'une publication dans la FAO conformément aux exigences de l'art. 16 de la loi du 25 novembre 1974 sur l’expropriation (LE; RSV 710.01).

Selon cette disposition, le projet est rendu public par les soins de l'expropriant, par avis affiché au pilier public et inséré dans la FAO ainsi que dans les journaux locaux désignés par la municipalité (art. 16 al. 1 LE). L'expropriant porte en outre préalablement le projet à la connaissance des personnes figurant au tableau des intéressés par envoi du texte de la publication sous pli recommandé (art. 16 al. 2 LE). Le projet reste déposé au greffe municipal où les intéressés peuvent en prendre connaissance dans un délai de trente jours dès la publication dans la «Feuille des Avis officiels» (art. 16 al. 3 LE).

Le recourant ne se plaint pas d'une violation des exigences formelles relatives à la mise à l'enquête publique. Le recourant et le fermier exploitant la parcelle propriété du recourant ont été personnellement informés du projet d'expropriation. On doit ainsi admetttre que toutes les personnes susceptibles d'êtres touchées par ce projet en ont eu connaissance, de sorte qu'une éventuelle violation de l'art. 16 LE n'a pas porté atteinte aux droits du recourant.  

3.                      La protection contre l’expropriation est de rang constitutionnel (art. 26 al. 2 Cst; 25 al. 2 Cst./VD). Les règles qui conditionnent la restriction aux droits fondamentaux s’appliquent en conséquence (art. 36 Cst; 38 Cst./VD). L’expropriation cause une atteinte grave au droit de propriété; elle doit dès lors reposer sur la loi au sens formel (art. 36 al. 1, deuxième phrase, Cst.; 38 al. 1, deuxième phrase, Cst./VD). L’art. 3 LE concrétise ce principe. Il précise que l'expropriation ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant expressément ce mode d'acquisition. Le Tribunal cantonal avait jugé que l'ancien art. 110a de la loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01), mis en relation avec l'ancien art. 109 al. 1 LS, contenant l'obligation des communes de mettre à disposition les locaux et installations nécessaires à l'enseignement, constituait, sur le principe, une base légale suffisante pour entreprendre une procédure d'expropriation (arrêt GE.2010.0158 du 10 janvier 2012 consid. 4). Ces dispositions ont été reprises dans la loi du 7 juin 2011 sur l'enseignement obligatoire (LEO; RSV 400.02).

Selon l'art. 135 LEO, les communes sont autorisées à exproprier les droits nécessaires à la construction et à l’exploitation rationnelle des bâtiments, locaux et installations prévus à l’article 27. L'art. 27 LEO est formulé en ces termes:

"Art. 27 Compétence et responsabilité des communes

a) Bâtiments scolaires, infrastructure et logistique

1 Les communes, d’entente avec l’autorité cantonale et les directions d’établissement, planifient et mettent à disposition des établissements les locaux, installations, espaces, équipements et mobiliers nécessaires à l’accomplissement de leur mission.

2 Elles assument la maintenance et l’exploitation des bâtiments ainsi que la fourniture des énergies et l’élimination des déchets.

3 Les locaux et installations sont destinés en priorité à l’enseignement et aux prestations qui lui sont directement liées, notamment les cours de langue et de culture d’origine. Les autorités communales peuvent autoriser d’autres utilisations, notamment l’accueil parascolaire, pour autant qu’elles ne nuisent pas au bon fonctionnement de l’école.

4 Un règlement élaboré après consultation des communes fixe les procédures et les normes à appliquer et définit les équipements nécessaires. Une convention vient, le cas échéant, concrétiser la relation Etat-communes dans leurs demandes."

Sont réputées installations scolaires les bâtiments abritant des classes enfantines, primaires ou secondaires, les salles de gymnastique, les salles polyvalentes, les terrains de sport et les piscines scolaires couvertes (art. 3 du règlement du 14 août 2000 sur les constructions scolaires primaires et secondaires – RCSPS; RSV 400.01.3).

Les art. 27 et 135 LEO, ainsi que les dispositions réglementaires y relatives, ont la même portée que les anciens art. 109 et 110a LS. Ils constituent ainsi en principe  également une base légale suffisante pour entreprendre une procédure d'expropriation. Le recourant ne le conteste d'ailleurs pas.

4.                      Le recourant, se référant aux considérants de l'arrêt GE.2010.0158 précité, fait valoir que la procédure d'expropriation serait prématurée.  

a) D'après l'art. 1 al. 2 LE, l'expropriation ne peut avoir lieu que moyennant pleine indemnité, en cas d'intérêt public préalablement et légalement constaté. L'intérêt public d'une acquisition, d'une entreprise ou d'un ouvrage déterminé est établi selon la procédure prévue au titre II (art. 4 LE). Selon l'art. 5 LE, l'expropriation est contenue dans les limites de ce qu'exige l'intérêt et de ce qui est nécessaire à la réalisation du projet.

b) La procédure à suivre est décrite aux art. 12ss LE (titre II de la loi intitulé "Déclaration d'intérêt public"). Le projet d'expropriation mis à l'enquête publique (cf. art. 12, 16 et 17 LE) doit désigner, conformément à l'art. 14 LE: l'expropriant (ch. 1); le but et l'objet de l'expropriation, au moyen d'un plan parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers nécessaires (ch. 2); les immeubles atteints par l'expropriation, selon la désignation du registre foncier, avec l'indication aussi précise que possible des surfaces expropriées en cas d'expropriation partielle (ch. 3); les droits dont l'inscription ou l'annotation au registre foncier doit être radiée ou modifiée, y compris les mentions de précarité et les autres mentions, mais à l'exception des usufruits, des charges foncières, des droits de gage, des saisies et autres restrictions au droit d'aliéner (ch. 4); au moyen d'un tableau récapitulatif, les nom et domicile des personnes intéressées à l'expropriation au moment du dépôt du projet en qualité: de propriétaires d'immeubles expropriés en tout ou en partie, de titulaires de droits mentionnés sous chiffre 4 ci-dessus  (ch. 5). Si l'expropriation est demandée par une commune, une association de communes ou une fraction de commune, l'autorité exécutive transmet le dossier au Département des finances en y joignant son préavis sur les oppositions et en le requérant de déclarer l'intérêt public du projet (art. 20 al. 1 LE). Si le DFIRE admet l'intérêt public, il détermine les emprises en veillant à ce que l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du projet; il peut imposer des conditions et des restrictions ou des modifications peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes de protection; toute autre modification exige une nouvelle procédure dès et y compris la mise à l'enquête (art. 23 al. 3 LE). La seconde phase relève du Tribunal d'expropriation et vise à fixer les indemnités allouées aux propriétaires expropriés (art. 27 et 29 ss LE).

c) Est litigieux le respect de l'art. 5 LE, disposant que l'expropriation est contenue dans les limites de ce qu'exige l'intérêt et de ce qui est nécessaire à la réalisation du projet. Le droit cantonal, seul applicable pour la réalisation d'un ouvrage d'envergure régional ou local, ne prévoit pas la possibilité d'une expropriation dite "préventive", soit en vue de l'extension future de bâtiments publics existants (arrêt GE.2010.0158 du 10 janvier 2012 consid. 4e). L'expropriation des terrains visés implique dès lors de mener à son terme la procédure de planification et de dresser le plan des travaux de l'ouvrage projeté avant de requérir du Département compétent la déclaration d'intérêt public (arrêt GE.2010.0158 précité, consid. 4e).

d) La Commune d'Ollon s'est dotée d'un plan partiel d'affectation, colloquant la parcelle n°********, propriété du recourant, dans la zone d'installations (para-) publiques. Selon l'art. 2.1 RPPA, cette zone est une surface affectée aux activités d'intérêt général privées ou publiques de type social, éducatif, sportif, culturel et/ou administratif ainsi que toutes les constructions, installations, aménagements extérieurs et équipements techniques en relation avec la vocation de cette surface. Les logements de fonction liés aux activités d'intérêt général précitées sont admis. On ne saurait en l'occurrence d'embler nier, comme le suggère le recourant, la possibilité d'ériger dans cette zone un centre scolaire. Une école peut en effet entrer dans la notion d'activité d'intérêt général de type éducatif, voire sportif pour ce qui a trait aux infrastructures telles que salles de gymnastique ou piscine. 

Reste dès lors à examiner si la seconde exigence posée dans l'arrêt GE.2010.0158 précité est désormais acquise.

Le Conseil communal, dans sa séance du 28 juin 2013, a autorisé la Municipalité à entreprendre l'organisation d'un concours d'architecture pour la rénovation, la transformation et l'agrandissement du Collège de Perrosalle, pour un montant total de 378'000 fr. Le préavis municipal n°2013/07 précise que la procédure d'expropriation concernant la parcelle n°******** pourra être relancée une fois le résultat du concours connu ainsi que l'approbation définitive du PPA. Le bureau d'architectes C.________ SA a été désigné pour établir des études préliminaires sur la capacité du terrain, ainsi que pour définir le programme du concours d'architecture. Si les conclusions du rapport préliminaire tendent plutôt à favoriser un projet qui empiéterait sur la parcelle propriété du recourant, elles n'excluent toutefois pas d'emblée la possibilité de réaliser des bâtiments scolaires d'une dimension propre à absorber l'augmentation de l'effectif scolaire, en mettant exclusivement à contribution la parcelle n°921, propriété de la commune. Même si cette solution n'était pas retenue, au motif qu'elle heurterait l'esthétique ou pour d'autres raisons, il n'en demeure pas moins que le plan de situation élaboré par le bureau d'architecte n'est à ce stade qu'une hypothèse de travail non contraignante pour les architectes qui entendent prendre part au concours. Il s'ensuit que le périmètre dans lequel s'inscrira l'agrandissement du centre scolaire n'est pas encore suffisamment défini. Il ne le sera qu'au terme du concours d'architecture que la Municipalité prévoit d'organiser. Il manque ainsi toujours un plan précis des constructions envisagées, de sorte que, comme l'avait déjà retenu le Tribunal cantonal dans le cadre de l'arrêt GE.2010.0158 précité, la procédure d'expropriation est prématurée.  

5.                      Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée. Il n'est pas perçu de frais. Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, qui seront mis à la charge de la Commune d'Ollon, qui succombe (cf. art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36 -, et art. 4, 10 et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative – TFJDA; RSV 173.36.5.1).  

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du Département des finances et des relations extérieures du 5 août 2015 est annulée.

III.                    Il est statué sans frais.

IV.                    La Commune d'Ollon, par sa Municipalité, versera au recourant une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 15 février 2016

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.