TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 6 septembre 2016
Composition	Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Raymond Durussel et M. Christian-Jacques Golay, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

A.________, à ******** représenté par Me Gilles DAVOINE, avocat à Nyon,

  

Autorité intimée

Municipalité de Nyon, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey,

  

Autorité concernée

Département des infrastructures et des ressources humaines, représenté par Direction générale de la mobilité et des routes, à Lausanne

  

 

Objet	Signalisation routière
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 18 août 2015 (signal OSR 2.63.1 "Piste cyclable et chemin pour piétons, sans partage de l'aire de circulation" en remplacement du signal OSR 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens, exceptés livraisons" - parution FAO, édition n° 66 du 18 août 2015)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire sur le territoire de la Commune de Nyon, à la ********, de la parcelle n°********. D'une surface de 355 m², ce bien-fonds, colloqué en zone d'habitation de forte densité, comprend une habitation avec affectation mixte de 257 m² et une place jardin de 98 m². A.________ loue le rez-de-chaussée de sa propriété à B.________, qui y exploite un ********.

La parcelle n°******** est comprise dans le périmètre du plan de quartier "Gare/St-Martin" adopté par le Conseil communal de Nyon le 27 avril 1998 et approuvé par le Département des infrastructures le 7 avril 2000. Le secteur est délimité par la place St-Martin, la rue de la Gare, la place de la Gare, l'avenue Viollier et la rue Perdtemps. Le plan de quartier a notamment pour objectifs, outre la densification du secteur et le prolongement de l'activité commerçante du centre-ville (art. 5 et 6 du règlement du plan de quartier), le développement des zones piétonnes et le rejet des grands flux de circulation à l'extérieur du périmètre. Ainsi, la rue de la Gare (dans sa partie rue de la Morâche-Place St-Martin) et la rue Jules-Gachet sont devenues entièrement piétonnes, la circulation à l'intérieur du quartier se faisant par les rues Juste-Olivier, Perdtemps et de la Gare mises en sens unique. En outre, les arrière-cours des bâtiments ont été aménagées en zones piétonnes. Par ailleurs, la possibilité de créer de nouvelles places de stationnement a été restreinte (art. 16 du règlement du plan de quartier). Enfin, seuls deux parkings souterrains (l'un desservant la partie Jura du secteur et l'autre la partie Lac), avec une entrée et une sortie unique pour chacun d'eux, ont été autorisés (art. 16 du règlement du plan de quartier).

Depuis 1980, la voie publique passant devant les immeubles 1 à 11 de la ******** fait l'objet d'une interdiction générale de circuler (deux panneaux OSR n°2.01 ont été apposés à se deux extrémités); une exception est prévue pour les "livraisons autorisées".

B.                     Par lettre-circulaire du 18 mai 2015, la Police régionale de Nyon a informé les commerçants de la ******** qu'une modification avait été apportée à la signalisation routière sise sur la voie publique passant devant les immeubles 1 à 11 de la ********, en ce sens que désormais, seuls les piétons et les cyclistes pourraient y circuler.

Le 26 mai 2015, A.________, par l'intermédiaire de sa gérance, s'est adressé au Service de l'Urbanisme de la Commune de Nyon pour lui demander que sa locataire B.________ soit autorisée "à stationner devant son cabinet [...] comme ce fut le cas jusqu'à aujourd'hui".

La Police régionale de Nyon, à qui le dossier a été transmis comme objet de sa compétence, a répondu le 4 juin 2015 à l'intéressé qu'il ne pouvait pas donner suite à sa demande, au motif que la place de parc dont il se prévalait n'avait "jamais fait l'objet de validation, ni d'aucune mise à l'enquête" et que le plan de quartier "Gare/St-Martin" ne prévoyait pas de place de stationnement à cet endroit.

Le 24 juin 2015, A.________ a écrit à la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) pour lui faire part de son opposition à la modification de la signalisation sur la voie publique passant devant son immeuble. Il a souligné qu'un tel changement devait faire l'objet d’une procédure particulière comprenant une publication dans la Feuille des avis officiels (FAO). Il a relevé en outre que le fait de lui interdire soudainement l'accès motorisé à sa propriété apparaissait comme fortement contestable d'un point de vue du droit civil.

La municipalité a publié la nouvelle signalisation dans la FAO du 18 août 2015: voie publique passant devant les bâtiments 1 à 11 – Signal OSR 2.63.1 "piste cyclable et chemin pour piétons, sans partage de l’aire de circulation" en remplacement du signal OSR 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens, exceptés livraisons".

Par lettre du 2 septembre 2015, le Service de l'Urbanisme de la Commune de Nyon a confirmé à A.________ qu'aucune place de stationnement ne pouvait être autorisée devant les bâtiments, l'espace devant les constructions étant considéré selon le plan de quartier "Gare/St-Martin" comme réservé aux circulations piétonnes.

C.                     Le 17 septembre 2015, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre la signalisation litigieuse, en concluant à sa réforme en ce sens qu'au-dessous du nouveau panneau OSR 2.63.1 soit ajouté un panneau supplémentaire indiquant: "exceptés ayant-droits du parking privé situé ******** ". Le recourant se plaint en substance d'une violation du principe de la proportionnalité, soulignant que la mesure attaquée l'empêche d'accéder à la place de stationnement située sur sa parcelle. Il se prévaut également de l'art. 694 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210).

Dans sa réponse du 3 décembre 2015, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Interpellé, le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a renoncé à se déterminer formellement sur le recours, relevant que la municipalité bénéficiait d'une délégation de compétence en matière de signalisation routière et qu'il ne lui appartenait dès lors pas de se prononcer sur l'opportunité de la mesure prise.

Le recourant et la municipalité ont confirmé leurs conclusions respectives dans leurs écritures complémentaires des 19 février et 30 mars 2016.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) L’art. 5 al. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) prescrit que, sur les routes ouvertes à la circulation des véhicules automobiles ou des cycles, ainsi qu'à leurs abords, seuls peuvent être employés les signaux et marques prévus par le Conseil fédéral; ils ne peuvent être placés que par les autorités compétentes ou avec leur approbation.

b) L'ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21) prévoit quant à elle les conditions auxquelles une exception peut être ajoutée à un signal (art. 17 OSR) et les règles de procédure y relatives (art. 104 OSR).

L'art. 17 OSR dispose:

^"1 Les exceptions aux prescriptions indiquées par des signaux (p. ex. "Riverains autorisés", "Autorisé avec permission spéciale écrite") seront mentionnées sur une plaque complémentaire selon les dispositions des art. 63 à 65.

² L'usage de plaques complémentaires, qui rendent plus sévères des prescriptions signalées, n'est autorisé que si la réglementation ne peut pas être signalée autrement.

³ Lorsqu'il existe une interdiction de circuler ou une limitation du poids ou des dimensions, l'inscription "Riverains autorisés" signifie qu'il est permis de livrer ou d'aller chercher des marchandises chez les riverains ou sur des biens-fonds voisins, que les riverains et leurs visiteurs ainsi que les personnes exécutant des travaux sur des biens-fonds voisins peuvent y effectuer des courses et que des tiers peuvent y transporter ces personnes."

Quant à l'art. 104 OSR, il relève:

^"1 L'autorité est compétente pour mettre en place et enlever des signaux et des marques. Sont réservées d'une part l'obligation des usagers de la route de signaler les obstacles qu'ils ont créés sur la chaussée (art. 4, al. 1, LCR; art. 23 et 54 OCR) et d'autre part la compétence de la police de placer les signaux nécessaires, lorsqu'elle a le droit d'ordonner des mesures de son propre chef (art. 107, al. 4; art. 3, al. 6, LCR).

² Les cantons peuvent déléguer aux communes les tâches concernant la signalisation mais ils sont tenus d'exercer une surveillance.

³ La mise en place et l'enlèvement des signaux et des marques sur les routes nationales, y compris aux jonctions avec trajets de liaison, installations annexes et aires de repos selon l'art. 2, let. c à e, ORN sont du ressort de l'OFROU. Les signaux et marques liés à l'achèvement du réseau des routes nationales tel qu'il a été décidé et qui ne sont pas valables plus d'une année peuvent être mis en place par l'autorité conformément aux directives édictées par le DETEC. Les réglementations du trafic sont édictées conformément à l'art. 110, al. 2.

⁴ La Confédération est chargée de la signalisation sur les autres routes et biens-fonds qui lui appartiennent, de celle des postes de douane (art. 31, al. 1) et de celle qui se rapporte aux réglementations militaires du trafic.

⁵ En outre, les personnes suivantes ont le droit de placer, conformément aux directives de l'autorité, les signaux indiqués ci-après:

a. les propriétaires d'une place de stationnement privée: le signal "Parcage autorisé" (4.17), qui peut porter le nom de l'entreprise;

b. les propriétaires de routes, chemins ou places privés: les signaux indiquant une interdiction ou une restriction de circuler destinée à protéger leurs biens-fonds (art. 113, al. 3);

c. les entrepreneurs: les signaux nécessaires aux abords des chantiers (art. 80 et 81).

⁶ Avant de faire placer ou enlever des marques routières près des passages à niveau ainsi que des signaux routiers annonçant des passages à niveau et des véhicules ferroviaires empruntant la route, l'autorité entendra l'autorité de surveillance des chemins de fer ainsi que l'administration des chemins de fer."

c) Dans le canton de Vaud, le département en charge des routes est compétent en matière de signalisation routière. Pour la signalisation à l’intérieur des localités, il peut déléguer sa compétence aux municipalités ou à certaines d’entre elles (art. 4 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière [LVCR; RSV 741.01]). La Municipalité de Nyon dispose d'une telle délégation de compétence.

d) Lorsqu’elles agissent dans le cadre de la circulation routière, plus particulièrement de la signalisation routière, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s; 138 I 305 consid. 1.4.2; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2).

2.                      Le recourant conclut à la pose d'un panneau complémentaire: "exceptés ayant-droits du parking privé situé ******** ". En d'autres termes, il demande à être mis au bénéfice d'une exception au sens de l'art. 17 OSR. Il estime que cette solution préserverait ses intérêts privés tout en maintenant le but recherché par la pose du panneau litigieux, à savoir sécuriser les cyclistes et les piétons. Comme le relève l'autorité intimée, l'alternative proposée par le recourant suppose qu'il dispose d'un droit de stationner devant son immeuble, ce qui est contesté. Il convient d'examiner cette question à titre préalable.

a) Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). L'art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé.

Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 p. 479 s.). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259; TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1).

L'assujettissement a été admis pour des places de stationnement pour véhicules (arrêt AC.2011.0125 du 22 mai 2012 consid. 1; RDAF 1974 p. 222; RDAF 1970 p. 262).

b) En l'espèce, le recourant n'a jamais obtenu l'autorisation exigée par la loi pour utiliser l'espace devant son bâtiment comme place de stationnement. Il ne le conteste pas. Une régularisation a posteriori n'apparaît par ailleurs pas envisageable, dans la mesure où le plan de quartier "Gare/St-Martin" prescrit expressément que cet espace est réservé à la circulation piétonne. Les demandes effectuées dans ce sens par l'intéressé après la lettre-circulaire du 18 mai 2015 ont du reste été rejetées. Le recourant soutient toutefois que l'espace devant son bâtiment est utilisé comme place de stationnement depuis de très nombreuses années, à tout le moins depuis qu'il a acquis l'immeuble en 1952, soit il y a plus de 63 ans, et que cet usage a toujours été toléré par les autorités. En d'autres termes, il se prévaut de la garantie de la situation acquise.

aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance qu'il place légitimement dans certaines assurances ou dans certains comportements des autorités (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 II 361 consid. 7.1; 125 I 219, cons. 9c; 121 II 479, cons. 2c). Le fondement de la confiance peut consister dans la tolérance par l'autorité d'un état de fait contraire au droit. Dans un tel cas, il est toutefois admis en principe que l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (ATF 136 II 359 consid. 7.1; ég. arrêt AC.2006.0159 du 21 septembre 2007 consid. 4; voir aussi Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemines Verwaltungsrecht, 7^ème éd., Zurich 2016, p. 149). ). Il n'y aurait de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance (arrêt AC.2006.0159 précité consid. 4 et les références citées; cf. également Pierre Moor, Droit administratif, Volume I, 3^ème éd., Berne 2012, p. 929, qui parle de la "théorie des actes concluants").

bb) Il n'est pas contesté que le recourant (directement ou par l'intermédiaire de sa locataire) utilise l'espace devant son bâtiment comme place de stationnement depuis plusieurs dizaines d'années. Les autorités communales ne sont apparemment jamais intervenues pour lui signifier l'illégalité de ses actes. Pour le recourant, cette passivité constitue un acte concluant démontrant que la municipalité considère la place de stationnement litigieuse comme régulière. Point n'est besoin de trancher cette question. En effet, selon la jurisprudence, ne peut invoquer la protection de la confiance que celui qui a lui-même agi de bonne foi, c'est-à-dire celui qui a cru et pouvait croire (de façon compatible avec un devoir de diligence raisonnable) que l'utilisation qu'il pratiquait de son bien-fonds était légale (ATF 136 II 359 consid. 7.1 et 132 II 21 consid. 6.3). Or, le recourant ne remplit manifestement pas cette condition. A tout le moins depuis l'entrée en vigueur du plan de quartier "Gare/St-Martin" le 7 avril 2000, dont il ressort clairement que l'espace devant les constructions est réservé à la circulation piétonne, il ne pouvait plus avoir de doute sur le fait qu'il n'avait aucun droit de stationner sur son bien-fonds. Il ne saurait dès lors tirer aucun argument du principe de la confiance.

cc) Au regard de ces éléments, force est de constater que le recourant ne dispose pas d'une place de stationnement sur son bien-fonds (que ce soit sur la base d'une autorisation ou d'actes concluants de la part des autorités communales). Il ne peut dès lors prétendre à pouvoir y accéder en voiture. La signalisation litigieuse ne modifie à cet égard pas la situation qui prévalait jusqu'alors. La voie publique qui passe devant les immeubles 1 à 11 de la ******** faisait en effet déjà l'objet d'une interdiction de circuler depuis 1980 (seule une exception pour les véhicules de livraison – qui ne visait par conséquent pas le recourant et sa locataire – était alors admise). Il n'en résulte par conséquent aucun désavantage ou préjudice particulier pour le recourant, qui conserve un accès à sa propriété, à pied ou à vélo. Quant à l'alternative proposée, à savoir la pose d'un panneau complémentaire "exceptés ayant-droits du parking privé situé ********", elle n'entre pas en considération, dans la mesure où le recourant ne dispose précisément pas sur le plan juridique d'une place de stationnement sur son bien-fonds. Le grief tiré de la violation du principe de proportionnalité doit ainsi être écarté.

3.                      Le recourant se prévaut également de l'art. 694 CC pour s'opposer à la signalisation litigieuse. Il fait valoir que si l'accès à son bien-fonds lui est refusé, il sera contraint d'entreprendre une action en justice pour faire constater ses droits de propriétaires.

Aux termes de l'art. 694 CC, le propriétaire qui n'a qu'une issue insuffisante sur la voie publique peut exiger de ses voisins qu'ils lui cèdent le passage nécessaire, moyennant pleine indemnité.

La cour de céans n'est pas compétente pour constater l'existence ou non d'un droit de passage nécessaire. Il s'agit en effet d'une procédure, qui relève des juridictions civiles (art. 6 ch. 41 du Code de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ; RSV 211.02). Le recourant ne semble du reste pas le contester. On ne comprend dès lors pas quel argument il veut tirer de l'art. 694 CC. Quoi qu'il en soit, le grief est irrecevable.

4.                      Le recourant invoque encore la situation paradoxale dans laquelle il se trouve, la règlementation communale l'obligeant à créer une place de parc sur sa parcelle, alors qu'il ne pourrait pas y accéder.

L'art. 16 du règlement du plan de quartier "Gare/St-Martin" traite de la question de stationnement. Il renvoie à l'art. 98 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RCEPC). Cette disposition est subdivisée en plusieurs sections (art. 98a à 98g). L'art. 98a RCEPC, auquel le recourant se réfère, dispose qu'en cas de construction, reconstruction, transformation et agrandissement, les propriétaires sont tenus d'aménager, à leurs frais, sur leur terrain et en arrière de la limite des constructions, des places de stationnement pour véhicules.

La conclusion que le recourant tire de cette disposition est erronée. L'obligation pour les propriétaires d'aménager des places de stationnement sur leur terrain ne vaut en effet qu'en cas de construction, reconstruction, transformation et agrandissement. On ne voit ainsi pas de contradiction dans la règlementation communale applicable. Mal fondé, ce grief doit être écarté également.

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que l'autorité intimée n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation, en mettant en place la signalisation litigieuse. Le recours doit ainsi être rejeté, dans la mesure où il est recevable, et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD), arrêtés à 1'000 fr. compte tenu de la nature de la cause et des opérations effectuées (art. 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; RSV 173.36.5.1). Il devra par ailleurs verser à l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD), des dépens, fixés à 1'000 fr. compte tenu du travail effectué (art. 11 al. 2 TFJDA).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision de la Municipalité de Nyon du 18 août 2015 est confirmée.

III.                    Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV.                    Une indemnité de 1'000 (mille) francs est allouée à la Commune de Nyon à titre de dépens, à la charge de A.________.

Lausanne, le 6 septembre 2016

 

La présidente:                                                                                               Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.