TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 mai 2017

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Roland Rapin et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Odile PELET, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Commandant de la Police cantonale, à Lausanne

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Commandant de la Police cantonale du 15 décembre 2015 portant sur l'exercice de la police judiciaire

Vu les faits suivants

A. Après l'obtention de son brevet de policier en 2008, A.________, née en 1982, a intégré le corps de la B.________. Elle a été promue appointée en 2012. Ses rapports de service sont excellents. Dans un rapport de conduite établi le 13 septembre 2013, son supérieur qualifie ainsi son engagement et son comportement d'exemplaires. Il fait état également de "sa maîtrise des procédures" et de "son efficacité dans les tâches et affaires qui lui ont été confiées". Il souligne par ailleurs le "rôle prépondérant" qu'elle s'est vue attribuer, grâce à ses qualités techniques et humaines, "pour le traitement, parfois délicat" des affaires en lien avec la prostitution. Il décrit enfin l'intéressée "comme étant un élément moteur", "toujours disponible et motivante pour ses collègues".

B. Par jugement du 18 septembre 2014, le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne a reconnu A.________ coupable d'abus d'autorité au sens de l'art. 312 CP pour avoir, lors d'une interpellation mouvementée dans un appartement, porté deux coups successifs à la face de la personne appréhendée, alors que celle-ci se trouvait menottée, assise par terre et encadrée de deux autres policiers. Il l'a condamné à une peine pécuniaire de sept jours-amende, à 80 fr. avec sursis pendant deux ans. Pour fixer cette peine, il a tenu compte de la culpabilité de la prévenue, qu'il a qualifiée de "relativement légère". Il a considéré par ailleurs que, s'il était vrai que l'intéressée paraissait minimiser les faits, peinant à accepter le caractère disproportionné de ses gestes, il croyait, au vu de sa carrière exemplaire et des qualités humaines relevées par nombre d'intervenants, que ces faits ne constituaient "qu'une erreur de parcours et rester[aient] isolés". Il a relevé encore que la prévenue avait été fortement ébranlée par la procédure et vivait une période de remise en question plutôt difficile.

Par arrêt du 19 janvier 2015, la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal a rejeté l'appel formé contre ce jugement par A.________, qui contestait avoir porté des coups à la face de la victime, affirmant avoir simplement placé sa main sur la bouche de cette dernière afin qu'elle se calme.

Par arrêt du 7 septembre 2015, le Tribunal fédéral a définitivement confirmé la condamnation de A.________.

C. Le 23 septembre 2015, la B.________ a licencié A.________, en incapacité de travail depuis fin janvier 2014, avec effet au 31 décembre 2015. Il l'a libérée par ailleurs de son obligation de travailler. Au moment de la résiliation des rapports de service, la B.________ a fait paraître un avis sur l'intranet du corps de police, précisant que le départ de l'intéressée n'était pas lié à la condamnation pénale dont elle avait fait l'objet.

D. Après son licenciement, A.________ a été contactée par l'Association C.________, intéressée à l'engager. Le Commandant de ce corps de police intercommunale a cependant demandé à l'intéressée de faire confirmer qu'elle disposait malgré sa condamnation pour abus d'autorité toujours de ses "pouvoirs de police judiciaire". A.________ s'est dès lors adressée le 5 octobre 2015 au Commandant de la Police cantonale pour solliciter une telle confirmation.

A la demande de ce dernier, A.________ lui a transmis le 27 octobre 2015 les décisions pénales successives rendues à son encontre. Elle a attiré son attention sur certains passages du jugement de première instance.

Le 15 décembre 2015, le Commandant de la Police cantonale a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:

"I. A.________, [...], n'est pas autorisée à exercer les missions judiciaires dévolues aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale vaudoise ou au sein de polices communales et intercommunales du Canton de Vaud.

II. La présente décision pourra faire l'objet d'une réévaluation dès le 01.10.2020, à condition que A.________ ait adopté dans l'intervalle un comportement conforme aux exigences de la fonction de policière et qu'elle n'ait pas subi de nouvelle condamnation pénale dont le motif serait incompatible avec ces dernières.

III. En application de l'art. 80, alinéa 2 de la Loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, l'effet suspensif est retiré à tout recours interjeté contre la présente décision. L'intérêt public prépondérant réside ici dans le fait que A.________, pour le cas où elle venait à être engagée par un corps de police du Canton de Vaud, ne puisse exercer, dans l'intervalle du présent recours, les missions judiciaires dévolues à la fonction.

IV. La présente décision n'est pas soumise à émolument."

A.________ a informé le Commandant de l'Association C.________ de cette décision. Celui-ci lui a indiqué qu'il devait dans ces conditions renoncer à l'engager en qualité de policière.

E. Par acte du 1^er février 2016, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre la décision du Commandant de la Police cantonale, en concluant principalement à son annulation, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle se plaint d'une violation du principe de la légalité, de la maxime inquisitoire, du droit d'être entendu, du principe de proportionnalité et du principe d'égalité de traitement. Elle a requis à titre de mesures d'instruction l'audition de plusieurs témoins.

Dans sa réponse du 30 mars 2016, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Les parties ont maintenu leurs conclusions respectives lors d'un second échange d'écritures. L'autorité intimée a par ailleurs produit à la requête de la juge instructrice les décisions portant sur l'exercice de la police judiciaire rendues entre le 1^er janvier 2013 et le 15 décembre 2015 à l'encontre de policiers communaux.

La recourante s'est encore déterminée le 18 août 2016.

La cour a statué par voie de circulation, sans autre mesure d'instruction.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. A titre de mesures d'instruction, la recourante a requis l'audition de plusieurs témoins, en particulier l'ancien Commandant de la B.________, un ancien supérieur hiérarchique et un inspecteur de la Police de Sûreté vaudoise avec lequel l'intéressée a collaboré dans le cadre de missions judiciaires en lien avec les milieux de la prostitution.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 134 I 140 consid. 5.2 p. 147 s.; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).

b) En l'espèce, la cour s'estime suffisamment renseignée sur la base des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance de cause, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire d'ordonner les mesures d'instruction sollicitées. Les états de services exemplaires de la recourante ne sont du reste pas contestés par l'autorité intimée.

Il n'est dès lors pas donné suite aux réquisitions de la recourante.

3. La recourante remet tout d'abord en cause la compétence du Commandant de la Police cantonale de retirer des pouvoirs de police judiciaire. Elle invoque une violation du principe de la légalité.

a) Dans le système institutionnel vaudois, la Constitution cantonale prévoit une compétence concurrente du canton et des communes en matière d'ordre public (art. 44 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud [Cst./VD; RSV 101.01]; cf. arrêt CCST.2008.0005 du 28 août 2008 consid. 4c).

La loi du 13 septembre 2011 sur l'organisation policière vaudoise (LOPV; RSV 133.05) définit, à son art. 1^er al. 2, la répartition cohérente et coordonnée des missions, tâches et compétences entre les polices en vue de l'intérêt sécuritaire commun des citoyens (let. c), ainsi que les autorités qui dirigent les polices et les intervenants qui accomplissent les missions des polices (let. d). Les polices comprennent (art. 4 al. 1 LOPV): la police cantonale (let. a); les polices communales et intercommunales (let. b). La mission des polices se compose elle-même de trois types de missions (art. 6 al. 1 LOPV): les missions générales de police (let. a); les missions spécifiques de l'Etat (let. b); les missions judiciaires (let. c). En matière de poursuite pénale, les missions judiciaires de la police sont régies par le Code de procédure pénale suisse, par la loi d'introduction du Code de procédure pénale suisse et par la loi sur la police judiciaire (art. 9 al. 1 LOPV). Les missions judiciaires consistent notamment à enquêter sur les infractions, rassembler les moyens de preuve et livrer au magistrat les personnes présumées avoir participé de quelconque façon à la commission d'infractions (al. 2). La loi sur la police judiciaire prévoit dans quelle mesure les polices communales sont compétentes pour accomplir des missions judiciaires (al. 3).

La répartition des compétences est encore réglée au Titre II de la LOPV. Pour l'accomplissement des tâches incluses dans les missions générales de police, les communes doivent, selon l'art. 16 al. 2 LOPV, soit: constituer une police communale (let. a); adhérer à une association de communes, fédération de communes ou agglomération qui dispose d'une police communale (let. b); confier l'exécution de ces tâches à la police cantonale (let. c). Le commandant de la police cantonale a qualité de chef de service et conduit le corps de la police cantonale. Il est responsable de la bonne exécution de toutes les missions générales de police par la police cantonale, ainsi que du respect et de l'application des directives émises par la Direction opérationnelle (art. 23 al. 1 LOPV). Le commandant de la police cantonale est responsable de l'activité des polices dans le cadre des missions judiciaires (art. 23 al. 3 LOPV). A ce titre, il dispose notamment des prérogatives suivantes (art. 23 al. 4 LOPV): émettre, en accord avec le procureur général, les directives en matière d'activité judiciaire (let. a); fixer les règles d'intervention et veiller au respect de celles-ci (let. b); contrôler l'uniformité de la prise en charge et du traitement des affaires judiciaires par les polices (let. c).

Les polices communales disposent, dans les limites de leurs compétences, de l'ensemble des prérogatives nécessaires à l'accomplissement des missions générales de police sur le territoire défini par l'accréditation (art. 30 al. 1 LOPV). L'accréditation est une autorisation accordée exclusivement à une commune, une association de communes, une fédération de communes ou une agglomération lui permettant de disposer d'une police communale sur son territoire (art. 31 al. 1 LOPV). La portée de l'accréditation est limitée, pour son bénéficiaire, au droit de confier à sa police communale l'exécution des missions générales de police. La délégation de compétences judiciaires ne fait pas l'objet d'une accréditation (art. 32 al. 1 LOPV).

b) Aux termes de l'art. 2 de la loi vaudoise du 3 décembre 1940 sur la police judiciaire (LPJu; RSV 133.15), la police judiciaire est exercée: par la police de sûreté (let. a); par la gendarmerie (let. b); par la police communale ou intercommunale dans les cas prévus par la LPJu. La police intercommunale a les mêmes compétences que la police communale (let. c). A teneur de l'art. 3 LPJu, le Conseil d'Etat peut décider sur préavis du Conseil cantonal de sécurité et de la Direction opérationnelle qu'une police communale ou une section de police communale a compétence de police judiciaire sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie d'une accréditation (al. 1). Le commandant de la police cantonale peut, pour les besoins d'une enquête en cours, investir une police communale des pouvoirs conférés par la loi à la police judiciaire (al. 2). L’art. 6 LPJu précise que le commandant de la police cantonale est chef de la police judiciaire (al. 1). La police de sûreté et la gendarmerie lui sont directement subordonnées (al. 2). Il en est de même de la police communale lorsqu'elle intervient dans une enquête en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 3, alinéa 1 ou 2 (al. 3).

Jusqu'au 31 décembre 2011, les missions de police judiciaire étaient dévolues à la police cantonale et à la police de la Ville de Lausanne. Depuis l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2011, du CPP suisse, des compétences judiciaires à des corps ne connaissant pas de structure de police judiciaire en tant que telle peuvent cependant être octroyées (cf. Bulletin du Grand Conseil, législature 2007-2012, Conseil d’Etat, EMPL n°384, avril 2011, p. 15). La LOPV est entrée en vigueur le 1^er janvier 2012. Depuis, lorsqu'elle est au bénéfice d'une accréditation – provisoire ou définitive – une police communale ou intercommunale peut se voir octroyer la compétence de police judiciaire sur le territoire qui lui est dévolu, conformément aux art. 32 al. 1 LOPV et 3 al. 1 LPJu. Comme le relevait le Conseil d’Etat dans l'exposé des motifs et projet de LOPV, ce texte a ouvert la porte à de nouvelles délégations de compétences judiciaires à d'autres corps de police (EMPL n° 384, p. 15). Cette loi a donc pour effet que chaque policier au service d'une police communale ou intercommunale à laquelle des missions judiciaires ont été confiées, de manière générale ou pour les besoins d’une enquête, détient par conséquent lui-même, de manière implicite, de tels pouvoirs judiciaires dans l'exercice de sa fonction. Par conséquent, il n'apparaît pas nécessaire de les lui attribuer, par surcroît, au moyen d'une décision individuelle et concrète, en quelque sorte (arrêt GE.2016.0026 du 17 octobre 2016 consid. 1b).

c) Du contenu des textes rappelés ci-dessus et notamment des art. 6 al. 1 LPJu et 23 al. 3 et 4 LOPV, il ressort, sans ambiguïté aucune, que le Commandant de la police cantonale est responsable de l'exercice de la police judiciaire sur l'ensemble du territoire cantonal et que celle-ci lui est administrativement et opérationnellement rattachée. A ce titre, il détient la compétence de retirer les attributions judiciaires conférées non seulement à un policier placé sous son autorité (cf. art. 6 al. 2 LPJu), mais également à un policier placé sous celle d’autorités communales ou intercommunales, auxquelles cette mission a été déléguée de manière générale ou spéciale (cf. art. 6 al. 3 LPJu). Ainsi, lorsqu'il est requis, comme en l'occurrence, de se prononcer sur la possibilité, pour un agent, d'exercer les missions de police judiciaire, au cas où il serait promu à la fonction de policier communal ou intercommunal, le Commandant de la police cantonale exerce une attribution qui lui incombe en tant que responsable cantonal de l'exercice de la police judiciaire.

Le grief tiré d'une violation du principe de légalité doit ainsi être écarté (pour un cas similaire, cf. arrêt GE.2016.0026 du 17 octobre 2016 consid. 1c).

4. La recourante se plaint également d'une violation de la maxime inquisitoire. Elle reproche à l'autorité intimée de n'avoir procédé à aucune mesure d'instruction sur les faits pertinents.

a) Aux termes de l'art. 28 LPA-VD, l'autorité établit d'office les faits (al. 1); elle n'est pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (al. 2). Cette disposition consacre la maxime inquisitoire. Il appartient à l'autorité intimée de définir les faits pertinents et de ne tenir pour existants que ceux qui sont dûment prouvés. Elle ne peut pas se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou lui fournisse de lui-même les preuves adéquates. Il lui faut établir d'elle-même les faits pertinents dans la mesure où l'exige la correcte application de la loi (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 292 ss).

b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'autorité intimée a requis pour seule mesure d'instruction la production des jugements pénaux. Pour la recourante, c'est manifestement insuffisant. Elle estime que l'autorité intimée aurait dû investiguer sur ses antécédents, non seulement pénaux mais également disciplinaires, son parcours personnel, ses qualifications professionnelles, son évaluation par ses supérieurs hiérarchiques ou encore son évolution depuis sa condamnation. On ne peut nier que certains de ces éléments sont utiles dans l'appréciation du risque de récidive. Quoi qu'il en soit, la recourante s'est déterminée sur ces aspects dans le cadre de ses écritures. Elle a produit par ailleurs plusieurs pièces, en particulier un rapport de conduite établi par son supérieur hiérarchiques et les procès-verbaux d'audition de ses collègues, entendus comme témoins dans le cadre de la procédure pénale, éléments dont il sera tenu compte dans l'examen du bien-fondé de la décision attaquée, notamment sous l'angle du principe de proportionnalité.

Ainsi, à supposer qu'il y ait eu une violation de la maxime d'office, le vice a été réparé dans le cadre de la présente procédure de recours.

5. Sur le plan formel toujours, la recourante invoque encore une violation de son droit d'être entendue. Elle reproche à l'autorité intimée de n'avoir jamais eu l'occasion de se déterminer formellement, de requérir des mesures d'instruction et de faire valoir ses arguments avant que la décision attaquée ne soit rendue.

a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1; ATF 141 V 557 consid. 3.1; ATF 135 II 286 consid. 5.1 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; ATF 135 I 187 consid. 2.2; ATF 126 I 19 consid. 2d/bb). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; ATF 133 I 201 consid. 2.2 et les références citées).

b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'autorité intimée n'est pas intervenue d'office. C'est la recourante elle-même qui a requis de sa part une confirmation de sa capacité à exercer des missions de police judiciaire malgré la condamnation dont elle a fait l'objet. Elle aurait pu dans ce cadre invoquer tous les arguments qu'elle estimait utiles. Elle aurait pu également requérir des mesures d'instruction. Du reste, en transmettant les jugements pénaux, elle a attiré l'attention de l'autorité sur certains passages, notamment sur les renseignements professionnels. Elle a par ailleurs produit un rapport de conduite établi par son ancien supérieur. La recourante a pu exercer son droit d'être entendue par ce biais. L'autorité intimée n'avait pas à lui donner une nouvelle occasion de se déterminer avant de statuer. Quoi qu'il en soit, la recourante a pu dans le cadre de la présente procédure se déterminer sur l'argumentation de l'autorité intimée et produire de nouvelles pièces.

Ainsi, à supposer qu'il y ait eu une violation de son droit d'être entendue, le vice a été réparé dans le cadre de la présente procédure de recours.

6. Sur le fond, la recourante invoque une violation du principe d'égalité de traitement. Elle soutient qu'il n'existerait aucun contrôle systématique par le Commandant de la Police cantonale de l'exercice des missions judiciaires par les agents des différents corps communaux. Pour elle, le fait que l'autorité intimée ait statué sur le maintien ou non des pouvoir judiciaires résulterait du seul hasard. Elle fait valoir que si elle avait conservé son poste au sein de la B.________ ou si elle avait été recrutée par un Commandant qui n'avait pas demandé une confirmation du maintien des attributions de police judiciaire, l'autorité intimée n'aurait en effet jamais été appelée à se prononcer.

a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 137 I 58 consid. 4.4). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et la jurisprudence citée).

b) En l'espèce, l'autorité intimée a expliqué dans ses écritures que le Ministère public avait pour pratique de l'informer de toute enquête ouverte à l'encontre d'un policier, qu'il soit cantonal ou communal, et de toute ordonnance ou acte d'accusation rendus suite à l'instruction. Elle a ainsi connaissance de toutes les affaires judiciaires impliquant des agents chargés de missions judiciaires, y compris ceux issus de corps de police communale ou intercommunale. Comme elle l'a indiqué, elle n'intervient toutefois pas systématiquement. Si le commandant du corps concerné décide de mettre fin aux rapports de service, l'autorité intimée n'a en effet pas à se prononcer sur le maintien ou non des attributions de police judiciaire. Contrairement à ce que soutient la recourante, la décision de se prononcer ou non sur la question des pouvoirs judicaires ne dépend ainsi pas du hasard. Si l'intéressée n'avait pas été licenciée, l'autorité intimée serait intervenue.

Le grief tiré d'une violation du principe de l'égalité de traitement doit être écarté.

7. La recourante se plaint enfin d'une sanction disproportionnée.

a) Aux termes de l’art. 15 al. 2 du Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), la police enquête sur des infractions de sa propre initiative, sur dénonciation de particuliers ou d'autorités ainsi que sur mandat du ministère public; dans ce cadre, elle est soumise à la surveillance et aux instructions du ministère public. Cette disposition définit de manière sommaire les tâches de la police dans le cadre d’une procédure pénale. Il lui incombe principalement d’enquêter sur des infractions, en d’autres termes de recueillir des indices, de mettre en sûreté et d’analyser les traces et les preuves, de retrouver, d’interroger et, le cas échéant, d’appréhender des suspects dès sa première intervention (cf. art. 306 CPP; v. en outre Marc Henzelin/Sonja Maeder, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, Kuhn/Jeanneret [éd,], Bâle 2011, n°11 ad art. 15 CPP; Laurent Moreillon/Aude Parein-Reymond, Petit commentaire du Code de procédure pénale, Bâle 2013, n°11 ad art. 15 CPP). A teneur de l’art. 4 al. 1 CPP, les autorités pénales – et parmi elles, la police judiciaire (cf. art. 12 let. a CPP) – sont indépendantes dans l'application du droit et ne sont soumises qu'aux règles du droit. La police jouit par conséquent d’une indépendance dans ses investigations et son modus opérationnel, dans les limites assignées par le CPP (cf. Moreillon/Parein-Reymond, op. cit., n°4 ad art. 306 CPP).

Ces pouvoirs et cette indépendance impliquent en contrepartie l'existence d'un rapport de confiance qualifié entre le fonctionnaire de police judiciaire et l'autorité dont celui-ci relève. Il a été jugé à cet égard que l'intégrité d'un fonctionnaire de police, à qui des pouvoirs étendus sont conférés, dont certains sont de nature à entraver la liberté d'autrui, répondait à des exigences élevées (TF 8C_679/2013 du 7 juillet 2014 consid. 2.5; 8C_141/2011 du 9 mars 2012 consid. 5.2); celles-ci excèdent celles imposées aux autres fonctionnaires (TF 2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid. 3b/bb; cf. ég. TF 1D_13/2007 du 15 mai 2008 consid. 2.3). Compte tenu du rôle dévolu à la fonction policière, il est légitime d'en subordonner l'accès à la démonstration de qualités personnelles de nature à garantir un fonctionnement irréprochable de la police (TF arrêt 8C_325/2011 du 11 mai 2012 consid. 3.4). L'employeur d'un policier doit donc pouvoir lui témoigner une confiance totale et s'en remettre, sans hésitation, à ses capacités de discernement et d'analyse (arrêt GE.2010.0205 du 17 janvier 2011 consid. 3b).

Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 Cst., le respect de la proportionnalité dans l'activité administrative exige que la mesure prise par l'autorité soit raisonnable et nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi (cf. ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 s.). Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, la recourante a été condamnée le 18 septembre 2014 pour abus d'autorité dans le cadre de l'exercice de sa fonction de policière. Il a été retenu qu'elle avait, lors d'une interpellation mouvementée dans un appartement, porté deux coups successifs à la face de la personne appréhendée, alors que celle-ci se trouvait menottée, assise par terre et encadrée de deux autres policiers. Comme le relève l'autorité intimée, cette réaction révèle un manque de maîtrise de soi, qualité pourtant essentielle dans l'exercice de la profession de policier. Les autorités pénales ont néanmoins qualifié la culpabilité de la recourante de légère (la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal parle même d'une faute '"extrêmement légère"), compte tenu des circonstances dans lesquelles l'intervention a eu lieu et en particulier du comportement "proche de l'hystérie" de la personne appréhendée, et s'en sont tenues pour ces raisons à une peine très modique de sept-jours amende.

Pour l'autorité intimée, ce n'est pas tant l'infraction en soi qui est problématique, mais bien plutôt ("le point essentiel") la persistance de la recourante à avoir contesté durant toute la procédure pénale les faits qui lui étaient reprochés et" refus[é] la réalité". Dans l'appréciation du risque de récidive, l'absence de prise de conscience et de repentir ont assurément un certain poids. Il ne s'agit toutefois pas des seuls critères, contrairement à ce que laisse entendre la décision attaquée. En particulier, l'autorité intimée passe pratiquement sous silence les états de service exemplaires de la recourante et ses qualités humaines relevées pourtant par nombres d'intervenants. Entendu pendant l'instruction pénale, l'adj D.________, chef de brigade au sein de la B.________, a ainsi déclaré qu'il avait pu constater durant son activité pendant trois ans avec l'intéressée qu'elle avait de "l'empathie" avec les prostituées, tout en restant ferme et en faisant preuve de proportionnalité. Il a ajouté qu'elle avait donné "entière satisfaction" et qu'elle "excellait dans son contact avec les filles". L'adj E.________, également chef de brigade au sein de la B.________, a de son côté souligné le "parcours professionnel exemplaire" de la recourante et ses "excellentes qualifications", précisant qu'elle était "toujours l'élément négociateur lors des interventions" et qu'elle était "quelqu'un de très altruiste". Le sgtm F.________, entendu comme témoin lors des débats de première instance, a pour sa part qualifié la recourante de "très professionnelle", relevant que son comportement était toujours "juste" et "intelligent", "même durant les interventions les plus délicates". Enfin, dans un rapport de conduite du 13 septembre 2013, le supérieur de la recourante a qualifié son engagement et son comportement d'exemplaires, soulignant le "rôle prépondérant" qu'elle s'était vue attribuer, grâce à ses qualités techniques et humaines, "pour le traitement, parfois délicat" des affaires en lien avec la prostitution. Il a décrit l'intéressée "comme étant un élément moteur", "toujours disponible et motivante pour ses collègues". L'autorité intimée n'évoque pas non plus l'impact que la procédure pénale et la condamnation ont eu sur la recourante, élément qui a pourtant également son importance dans l'appréciation du risque de récidive. A cet égard, les autorités pénales ont relevé que l'intéressée avait été fortement ébranlée par la procédure ouverte à son encontre et qu'elle vivait une période de remise en question difficile.

Au regard de ces éléments, en particulier des états de services exemplaires de la recourante, de ses qualités humaines et de l'effet incitatif que la condamnation pénale a certainement eu sur elle au vu de son impact, et malgré l'absence de repentir, il convient d'admettre avec le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne que les faits litigieux "ne constituent qu'une erreur de parcours et resteront isolés" et que le risque de récidive est quasiment nul. Dans ces conditions, la décision attaquée, qui a pour effet de priver de fait la recourante de la possibilité d'exercer son métier pendant cinq ans au moins, une réévaluation de la mesure n'étant possible au plus tôt que le 1^er octobre 2020, constitue une atteinte excessive à la liberté économique, ce d'autant plus qu'après une telle absence, il lui serait difficile, pour ne pas dire impossible, de retrouver du travail dans son domaine d'activité. Quant aux possibilités évoquées par l'autorité intimée d'exercer son activité au sein d'un corps de police non doté de pouvoirs judiciaires ou dans un autre canton, elles apparaissent purement théoriques. A cela s'ajoute qu'à la différence des deux autres cas de retrait des attributions de police judiciaire dont l'autorité intimée a produit les décisions, l'infraction commise par la recourante n'est pas de nature en tant que telle de mettre en doute la confiance que le public et un employeur doivent à l'égard d'un agent chargé de missions judiciaires, ou à tout le moins pas dans la même mesure (dans le premier cas, l'agent avait été condamné à une peine pécuniaire de 150 jours-amende, avec sursis pendant deux ans, pour tentative d'escroquerie et induction de la justice en erreur; dans le second cas, l'agent avait été condamné à une peine pécuniaire de 60 jours-amende, avec sursis pendant deux ans, pour faux dans les certificats pour avoir falsifié son certificat de policier, son curriculum vitae et un certificat de travail intermédiaire et avoir produit ces documents dans le cadre d'une postulation). Cela étant, la réaction inappropriée adoptée par la recourante lors des faits litigieux, qui n'est pas conforme aux exigences de la fonction de policier, justifie une sanction sur le plan administratif. Tout bien considéré, un retrait des attributions de police judiciaire pendant une durée de vingt-quatre mois, mesure que la recourante a en partie déjà exécutée (dans les faits, et abstraction faite de sa période d'incapacité de travail, elle n'a en effet plus exercé la profession de policier depuis son licenciement et la libération de son obligation de travailler le 23 septembre 2015), apparaît adéquat et suffisant.

8. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que la recourante n'est pas autorisée, pour la période du 24 septembre 2015 au 24 septembre 2017, à exercer les missions judiciaires dévolues aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale vaudoise ou au sein de polices communales et intercommunales du Canton de Vaud.

Vu l'issue du recours, l'arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD).

La recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), à la charge de l'autorité intimée. Dans la mesure où elle n'obtient que partiellement gain de cause (elle concluait à l'annulation pure et simple de la décision attaquée), ceux-ci seront réduits et fixés à un montant de 1'500 francs.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis partiellement.

II. La décision du Commandant de la Police cantonale du 15 décembre 2015 est réformée, en ce sens que la recourante n'est pas autorisée, pour la période du 24 septembre 2015 au 24 septembre 2017, à exercer les missions judiciaires dévolues aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale vaudoise ou au sein de polices communales et intercommunales du Canton de Vaud.

III. L'arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Police cantonale, versera à A.________ un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 30 mai 2017

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.