TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 octobre 2016

Composition

M. André Jomini, président; MM. Guy Dutoit et Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Alessandro Brenci, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Commandant de la Police cantonale, à Lausanne.

Objet	Police judiciaire
	Recours A.________ c/ décision du Commandant de la Police cantonale du 25 janvier 2016 portant sur l'exercice de la police judiciaire par le recourant

Vu les faits suivants :

A. Après avoir effectué son école de police dans le canton de ********, en 2003, A.________, né en 1970, a été intégré jusqu’en 2006 au corps de police de ce canton, au sein de la Police de la Sécurité Internationale. Il y a notamment suivi un module de formation spécifique lié à la falsification de documents (passeport, carte d’identité, titre de voyage). En 2007, A.________ a rejoint le corps de la police communale d’******** et a suivi en parallèle une formation de conducteur de chiens. En conflit avec ses supérieurs, il a quitté son emploi pour entrer au service de la police communale d’********, en 2010, d’où il a été congédié après trois mois d’activité.

B. A.________ a postulé à plusieurs reprises auprès de divers corps de police communaux et cantonaux, dont à deux occasions, en 2006 et en 2011, auprès de la Gendarmerie vaudoise; sa candidature n’a pas été retenue. Parvenu au terme de son droit à l’indemnité de chômage, il a proposé de manière spontanée, le 26 novembre 2012, sa candidature au corps de la police ********. A.________ a joint à son offre d’emploi diverses attestations, dont un certificat de policier, un certificat de travail intermédiaire de la police cantonale bernoise et un curriculum vitae, dans lequel il n’a pas fait état de son passage au sein de la police communale d’********. Il s’est avéré qu’A.________ avait falsifié ces divers documents, en prenant le cadre mais en modifiant le contenu ou la date. Dénoncé, A.________ a fait l’objet d’une enquête pénale. Par ordonnance pénale du Ministère public de l’arrondissement de ******** du 8 mars 2013, il a été reconnu coupable, du chef de ce qui précède, de faux dans les titres et de faux dans les certificats au sens des art. 251 ch. 1 et 252 du Code pénal suisse, du 21 décembre 1937 (CP; 311.0). Il a été condamné à une peine pécuniaire de soixante jours-amende à trente francs le jour-amende, avec sursis pendant deux ans, et les frais de procédure ont été mis à sa charge. Cette ordonnance n’a pas été attaquée et est aujourd’hui définitive. Le sursis n'a pas été révoqué.

C. Le 6 février 2014, A.________ a été reçu par les recruteurs de l’Association B.________ (ci-après: B.________) en vue de son éventuel engagement en qualité de policier. Constituée en 2011, cette association de communes est chargée des tâches générales de police sur le territoire des communes de ********, ********, ********, ********, ******** et ******** (********). A.________ n’a pas porté à la connaissance de ses interlocuteurs la condamnation prononcée à son encontre le 8 mars 2013. Le 1^er mars 2014, il est entré comme policier au service de l’B.________. L’information de sa condamnation pénale étant remontée jusqu’au Commandant de l’B.________, A.________ a remis à ce dernier une copie de l’ordonnance pénale du 8 mars 2013. Par courrier électronique du 19 mars 2014, le Commandant de l’B.________ a fait suivre ce document au Commandant de la police cantonale, auquel il s’est également adressé afin qu’il se prononce sur la possibilité du corps de police de maintenir l’intéressé dans sa fonction. Le 9 avril 2014, le Commandant de la police cantonale a fait la réponse suivante:

« (…)

Après étude attentive du dossier, je souhaite vous faire part de ma préoccupation en ce qui concerne l'engagement de cette personne comme policier pour le compte de l'Association B.________. En effet, ses agissements précédents et en particulier sa récente condamnation posent problème pour la fonction.

Je regrette cette situation, mais vous encourage, en cas de doute sur un candidat, à vous adresser préalablement à mes services pour des contrôles approfondis. Certes, les polices communales ne peuvent disposer de l'accès direct aux dossiers de police judiciaire pour des motifs légaux.Toutefois, c'est bien volontiers que la Police cantonale se charge de vérifier la situation d'un candidat pour votre compte.

Cette proposition va dans le même sens que le contrôle commun des candidats aspirants, comme l'a défini dernièrement la Direction opérationnelle, ceci afin de garantir une haute qualité en ce qui concerne le recrutement des policiers vaudois, qu'ils soient en début de carrière ou déjà formés.

Dès lors, je vous informe que je n'accorderai pas les compétences de police judiciaire à A.________.

(…)»

Le 28 avril 2014, l’B.________ a, par la plume de son Comité de direction, résilié les rapports de travail la liant à A.________ pendant le temps d’essai, conformément à l’art. 55 par. 1 du statut du personnel de l’B.________ (ci-après: statut) dans les termes suivants:

« (…)

Vous avez été engagé par l'Association B.________ en date du 1^er mars 2014. Les éléments en notre possession ont attesté par la suite que, lors de notre entretien du 6 février 2014 à 16 h.15, vous aviez omis d'informer le collège des recruteurs que vous aviez été condamné et que dite condamnation était inscrite sur le registre.

Sitôt votre entrée en fonction au sein de l'Association, le Commandant a entrepris toutes les démarches utiles afin que vous ayez accès aux programmes informatiques utiles à votre activité de policier. Lors de cette démarche, nous avons été interpellés par l'autorité supérieure qui nous informait que vous aviez une condamnation active au dossier.

Quelques semaines plus tard, le Commandant de la police cantonale nous informait qu'il vous retirait l'autorisation judiciaire.

En l'espèce, vous comprendrez que nous avons été surpris de ne pas être informés directement lors de l'audition inhérente à votre recrutement. En sus, votre autorisation de pratiquer les activités judiciaires en votre qualité de policier a été invalidée.

Compte tenu de l'entier des éléments développés plus avant, la relation de confiance est rompue et nous sommes contraints de résilier la relation de travail.

Conformément aux dispositions du statut du personnel, votre contrat prendra fin le dimanche 11 mai 2014 à minuit.

(…)»

D. Le 6 juin 2014, l’B.________ a confirmé à A.________ son entrée en fonction à compter du 13 juin 2014 en qualité «d’appointé assistant de police A de sécurité», sans attribution de police judiciaire, avec un salaire annuel de 64'800 fr., treizième salaire non compris, plus indemnités pour frais divers. De la fiche de qualification du 14 novembre 2014, on retire que l’intéressé répond aux exigences de cette fonction.

Au bénéfice d’une accréditation provisoire, l’B.________ a reçu le 23 juin 2014 son accréditation définitive au sens de l’art. 38 de la loi cantonale du 13 septembre 2011 sur l’organisation policière vaudoise (LOPV; RSV 133.05).

E. Le 4 juin 2015, le conseil d’A.________ a requis du Commandant de la Police cantonale et de l’B.________ de pouvoir prendre connaissance du dossier, les informant qu’il avait pour mission de faire récupérer à l’intéressé les attributions de police judiciaire qui lui avaient été retirées. Le 10 juin 2015, le Comité de direction de l’B.________ a indiqué que la délivrance ou le retrait de cette attribution ne relevait pas de sa compétence, mais «(…) incombe à l’autorité cantonale, respectivement le Conseil cantonal de sécurité et au Chef de la police judiciaire, le Commandant de la police cantonale C.________». Il a ajouté, dans sa correspondance, que l’B.________ était «(…) dans l’impossibilité de garder un de (ses) policiers ne disposant pas de l’entier de ses prérogatives pour son travail au quotidien». Le 18 juin 2015, le Commandant de la police cantonale a délivré à A.________ une copie de sa correspondance du 9 avril 2014 au Commandant de l’B.________.

Le 21 juillet 2015, A.________ a prié le Commandant de la police cantonale de lui faire parvenir une copie de la directive du Conseil cantonal de sécurité fixant les conditions d'accréditation, ainsi que les détails des procédures de son octroi et de son retrait, conformément à l’art. 18 al. 3 LOPV, ajoutant:

« (…)

Après examen de la réglementation pertinente et des pièces du dossier, je m'interroge sur le bienfondé du procédé, en vertu duquel le commandant de la police cantonale approuve l'exercice de la police judiciaire. A ce titre, il s'impose de souligner qu'au moment où A.________ a déposé son dossier auprès de l'B.________, son casier judiciaire était vierge. Il l'est encore aujourd'hui. Dès lors, je vous serais reconnaissant de me fournir les bases légales pertinentes accordant au commandant de la police cantonale le pouvoir d'approuver l'exercice de la police judiciaire et celles déterminant les conditions pour l'exercice de la fonction de policier.

(…)»

A teneur de la réponse du Commandant de la police cantonale, du 14 août 2015:

«(…)

Pour faire suite à votre requête, je vous transmets, en annexe, le courriel que m'a adressé D.________, Commandant de l'Association B.________ (B.________), le 19 mars 2015.

Par ailleurs, je tiens à préciser que le fait pour un corps de police communal de détenir une accréditation au sens de la Loi sur l'organisation policière vaudoise (LOPV), comme c'est le cas de l'B.________, est indépendant des qualifications que doivent eux-mêmes remplir les agents de police et ne garantit pas automatiquement à ceux-ci l'octroi d'attributions judiciaires.

En ma qualité de Chef de la police judiciaire (art. 6, al. 1 Loi sur la police judiciaire, LPJu), je suis responsable de l'activité de l'ensemble des corps de polices du canton dans le cadre des missions judiciaires (art. 23, al. 3 LOPV). Ainsi, je suis notamment chargé d'édicter des directives de police judiciaire (art. 23, al. 4, let a LOPV), de concert avec le Procureur général, et donc de fixer les standards à remplir par les policiers, y compris communaux. A cet égard, je rappelle que les polices communales, Lausanne excepté, sont des auxiliaires de la police judiciaire et qu'elles ne remplissent donc que certaines missions déterminées par la loi (art. 12ss LPJu), sur délégation du Chef de la police judiciaire.

En l'espèce, il était de mon devoir d'informer D.________ qu'au vu des antécédents pénaux de A.________, il était pour moi inenvisageable qu'il puisse faire usage de la compétence judiciaire à l'égard de citoyens en infraction et que dès lors, je refusais de la lui déléguer. D.________ conservait toutefois l'indépendance nécessaire afin de prendre les mesures qui lui semblaient opportunes dans le cadre des relations de travail.

(…)»

F. Le 8 octobre 2015, A.________ a invité, toujours par la plume de son conseil, le Commandant de la police cantonale à rendre une décision formelle, justifiant le retrait du pouvoir de police judiciaire à son encontre.

Le 21 octobre 2015, le Commandant de la police cantonale a rendu une décision, dont le dispositif est le suivant:

« (…)

I. A.________, 02.10.1970, n’est pas autorisé à exercer les missions judiciaires dévolues aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale vaudoise ou au sein des polices communales ou intercommunales du Canton de Vaud.

II. En application de l’art. 80, alinéa 2 de la Loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, l’effet suspensif est retiré à tout recours interjeté contre la présente décision. L’intérêt public réside ici dans le fait qu’A.________, pour le cas où il venait à être engagé par un corps de police du Canton de Vaud, ne puisse exercer, dans l’intervalle du présent recours, les missions judiciaires dévolues à la fonction.

III. La présente décision n’est pas soumise à émolument.

(...)»

Cette décision a été notifiée à A.________ personnellement. Contrairement à ce qu’il était indiqué, son conseil n’en a pas reçu copie. Le 17 novembre 2015, A.________, par son conseil, a invité le Commandant de la police cantonale à «(…) entreprendre toutes les démarches nécessaires pour octroyer à A.________ le pouvoir judiciaire qui était le sien, lui permettant de retrouver le poste qu’il a précédemment occupé»; il a produit à cet effet un extrait du casier judiciaire vierge. Le 23 novembre 2015, le Commandant de la police cantonale a communiqué au conseil d’A.________ la décision rendue le 21 octobre 2015.

G. Le 22 décembre 2015, A.________ a recouru contre cette dernière décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). La cause a été enregistrée sous la référence GE.2015.0238.

A.________ a en outre requis la restitution de l’effet suspensif et, par voie de mesures provisionnelles, l’autorisation d’exercer ses fonctions de policier au bénéfice du pouvoir de police judiciaire, notamment au sein de l’B.________ jusqu’à droit jugé.

Le 11 janvier 2016, le Commandant de la police cantonale s’est opposé à l’octroi des mesures provisionnelles requises. Il a informé la Cour qu’il entendait rendre une nouvelle décision portant sur la durée de validité de l’interdiction faite à A.________ d’exercer les missions judiciaires dévolues aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale vaudoise ou au sein des polices communales ou intercommunales du Canton de Vaud. Au surplus, il s’est référé aux considérants de sa décision.

Par décision incidente du 14 janvier 2016, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif et la requête de mesures provisionnelles.

H. Le 25 janvier 2016, le Commandant de la police cantonale a rendu une nouvelle décision, intitulée "Décision portant sur l'exercice de la police judiciaire par A.________ ". Son dispositif est le suivant:

« (…)

I. A.________, 02.10.1970, n'est pas autorisé à exercer les missions judiciaires dévolues aux policiers exerçant leur fonction au sein de la Police cantonale vaudoise ou au sein des polices communales ou intercommunales du Canton de Vaud.

II. La présente décision pourra faire l'objet d'une réévaluation dès le 01.05.2018, à condition qu'A.________ ait adopté dans l'intervalle un comportement conforme aux exigences de la fonction de policier et qu'il n'ait pas subi de nouvelle condamnation pénale dont le motif serait incompatible avec ces dernières.

III. En application de l'article 80, alinéa 2 de la Loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, l'effet suspensif est retiré à tout recours interjeté contre la présente décision. L'intérêt public prépondérant réside ici dans le fait qu'A.________, pour le cas où il venait à être engagé par un corps de police du Canton de Vaud, ne puisse exercer, dans l'intervalle du présent recours, les missions judiciaires dévolues à la fonction.

IV. La présente décision annule et remplace celle rendue le 21 octobre 2015.

V. La présente décision n'est pas soumise à émolument.

(…)»

I. Le 26 février 2016, A.________ a recouru auprès de la CDAP contre cette dernière décision. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2016.0026. Les conclusions du recours sont les suivantes:

« (…)

I. Le recours est admis.

II. Principalement, la décision du 25 janvier 2016, rendue par le commandant de la police cantonale refusant d'accorder à A.________ le pouvoir de police judiciaire est réformée, en ce sens que le recourant est maintenu dans son pouvoir de police judiciaire.

III. Subsidiairement, la décision du 25 janvier 2016 rendue par le commandant de la police cantonale refusant d'accorder à A.________ le pouvoir de police judiciaire est réformée, en ce sens que A.________ est mis au bénéfice du pouvoir de police judiciaire, à tout le moins depuis son premier engagement au sein de l'Association B.________, en mars 2014.

IV. Plus subsidiairement, la décision du 25 janvier 2016 rendue par le commandant de la police cantonale refusant d'accorder à A.________ le pouvoir de police judiciaire est annulée et la cause renvoyée à l'autorité inférieure afin que celle-ci maintienne A.________ dans son pouvoir de police judiciaire.

V. Plus subsidiairement, la décision du 25 janvier 2016 rendue par le commandant de la police cantonale refusant d'accorder à A.________ le pouvoir de police judiciaire est annulée et la cause renvoyée à l'autorité inférieure afin que celle-ci mette au bénéfice A.________ du pouvoir de police judiciaire, à tout le moins depuis son premier engagement auprès de l'Association B.________ en mars 2014.

VI. Encore plus subsidiairement, la décision du 25 janvier 2016 rendue par le commandant de la police cantonale refusant d'accorder à A.________ le pouvoir de police judiciaire est annulée et la cause renvoyée à l'autorité inférieure pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

(…)»

J. Par décision de classement du 1^er mars 2016, le juge instructeur a rayé du rôle la cause GE.2015.0238, sans frais ni dépens, le recours étant devenu sans objet dès lors que la décision attaquée avait été rapportée par le Commandant de la Police cantonale. La demande d’assistance judiciaire qu’A.________ avait déposée dans cette dernière cause a été rejetée.

K. Dans son nouveau recours, A.________ a requis la restitution de l'effet suspensif. Le 17 mars 2016, le Commandant de la police cantonale s’est opposé à la restitution de l’effet suspensif. Par décision du 23 mars 2016, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif.

L. Par décision du 11 mars 2016, le juge instructeur a octroyé au recourant l'assistance judiciaire pour la procédure GE.2016.0026 et il lui a désigné Me Brenci comme avocat d'office.

M. Bien qu’un délai lui ait été imparti à cet effet, le Commandant de la police cantonale n’a pas produit de réponse.

A.________, qui a reçu les déterminations du Commandant de la police cantonale du 17 mars 2016, n’a pas produit d’écriture complémentaire.

N. Le 1^er juin 2016, le Commandant de la police cantonale a maintenu sa position selon laquelle A.________ ne devait pas pouvoir exercer de missions judiciaires, indiquant, sans autre précision, que ses services avaient été amenés à enquêter sur le comportement de l’intéressé. Le 6 octobre 2016, le Commandant de la police cantonale a ajouté qu’une nouvelle procédure pénale était ouverte contre A.________.

Le 29 septembre 2016, puis le 14 octobre 2016, le juge instructeur a informé les parties de ce que l’échange d’écritures était clos.

Considérant en droit :

1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) L'acte attaqué est présenté comme une décision fondée – d'après son dispositif – sur les art. 2 et 6 de la loi cantonale du 3 décembre 1940 sur la police judiciaire (LPJu; RSV 133.15), sur les art. 9 et 23 al. 3 de la loi sur l'organisation policière vaudoise (LOPV) et sur les art. 99 et 100 du Code pénal (CP), le Commandant de la Police cantonale statuant en qualité de chef de la police judiciaire.

Le Commandant de la police cantonale n'est pas l'autorité d'engagement des agents des polices communales ou intercommunales. Il n'a pas non plus la compétence de mettre fin aux rapports de travail d'un agent d'une police communale ou intercommunale. Au sein de l'B.________, le licenciement peut être prononcé par le comité de direction de l'association de communes et, dans la mesure où les rapports de travail sont réglés dans un contrat, la résiliation du contrat n'est pas une décision susceptible de recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'employé pouvant saisir les autorités compétentes en matière de juridiction du travail (cf. art. 3 al. 3 de la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction du travail [LJT; RSV 173.61]; cf. arrêt CDAP GE.2016.0077 du 10 août 2016). Cela étant, il faut constater ici que le recourant n'a pas contesté la résiliation des rapports de travail intervenue le 28 avril 2014, après qu'il avait été engagé comme policier deux mois auparavant. Il faut aussi relever que les rapports de travail avec l'B.________, dans la fonction actuelle du recourant (appointé assistant de police), ne sont pas en cause, la décision attaquée n'empêchant pas la poursuite de cet engagement.

Dans ce contexte, il y a lieu de se demander si l'acte attaqué est une décision administrative au sens de l'art. 3 LPA-VD; en effet, seule une décision (le cas échéant une décision sur recours) peut être contestée par la voie du recours de droit administratif (art. 92 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

b) Dans le système institutionnel vaudois, la Constitution cantonale prévoit une compétence concurrente du canton et des communes en matière d'ordre public (art. 44 al. 2 Cst./VD; cf. arrêt CCST.2008.0005 du 28 août 2008 consid. 4c).

La LOPV définit, à son art. 1^er al. 2, la répartition cohérente et coordonnée des missions, tâches et compétences entre les polices en vue de l'intérêt sécuritaire commun des citoyens (let. c), ainsi que les autorités qui dirigent les polices et les intervenants qui accomplissent les missions des polices (let. d). Les polices comprennent (art. 4 al. 1 LOPV): la police cantonale (let. a); les polices communales et intercommunales (let. b). La mission des polices se compose elle-même de trois types de missions (art. 6 al. 1 LOPV): les missions générales de police (let. a); les missions spécifiques de l'Etat (let. b); les missions judiciaires (let. c). En matière de poursuite pénale, les missions judiciaires de la police sont régies par le Code de procédure pénale suisse, par la loi d'introduction du Code de procédure pénale suisse et par la loi sur la police judiciaire (art. 9 al. 1 LOPV). Les missions judiciaires consistent notamment à enquêter sur les infractions, rassembler les moyens de preuve et livrer au magistrat les personnes présumées avoir participé de quelconque façon à la commission d'infractions (al. 2). La loi sur la police judiciaire prévoit dans quelle mesure les polices communales sont compétentes pour accomplir des missions judiciaires (al. 3).

La répartition des compétences est encore réglée au Titre II de la LOPV. Pour l'accomplissement des tâches incluses dans les missions générales de police, les communes doivent, selon l'art. 16 al. 2 LOPV, soit: constituer une police communale (let. a); adhérer à une association de communes, fédération de communes ou agglomération qui dispose d'une police communale (let. b); confier l'exécution de ces tâches à la police cantonale (let. c). Le commandant de la police cantonale a qualité de chef de service et conduit le corps de la police cantonale. Il est responsable de la bonne exécution de toutes les missions générales de police par la police cantonale, ainsi que du respect et de l'application des directives émises par la Direction opérationnelle (art. 23 al. 1 LOPV). Le commandant de la police cantonale est responsable de l'activité des polices dans le cadre des missions judiciaires (art. 23 al. 3 LOPV). A ce titre, il dispose notamment des prérogatives suivantes (art. 23 al. 4 LOPV): émettre, en accord avec le procureur général, les directives en matière d'activité judiciaire (let. a); fixer les règles d'intervention et veiller au respect de celles-ci (let. b); contrôler l'uniformité de la prise en charge et du traitement des affaires judiciaires par les polices (let. c).

Les polices communales disposent, dans les limites de leurs compétences, de l'ensemble des prérogatives nécessaires à l'accomplissement des missions générales de police sur le territoire défini par l'accréditation (art. 30 al. 1 LOPV). L'accréditation est une autorisation accordée exclusivement à une commune, une association de communes, une fédération de communes ou une agglomération lui permettant de disposer d'une police communale sur son territoire (art. 31 al. 1 LOPV). La portée de l'accréditation est limitée, pour son bénéficiaire, au droit de confier à sa police communale l'exécution des missions générales de police. La délégation de compétences judiciaires ne fait pas l'objet d'une accréditation (art. 32 al. 1 LOPV).

Aux termes de l’art. 2 LPJu, la police judiciaire est exercée: par la police de sûreté (let. a); par la gendarmerie (let. b); par la police communale ou intercommunale dans les cas prévus par la LPJu. La police intercommunale a les mêmes compétences que la police communale (let. c). A teneur de l’art. 3 LPJu, le Conseil d'Etat peut décider sur préavis du Conseil cantonal de sécurité et de la Direction opérationnelle qu'une police communale ou une section de police communale a compétence de police judiciaire sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie d'une accréditation (al. 1). Le commandant de la police cantonale peut, pour les besoins d'une enquête en cours, investir une police communale des pouvoirs conférés par la loi à la police judiciaire (al. 2). L’art. 6 LPJu précise que le commandant de la police cantonale est chef de la police judiciaire (al. 1). La police de sûreté et la gendarmerie lui sont directement subordonnées (al. 2). Il en est de même de la police communale lorsqu'elle intervient dans une enquête en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 3, alinéa 1 ou 2 (al. 3).

Jusqu’au 31 décembre 2011, les missions de police judiciaire étaient dévolues à la police cantonale et à la police de la Ville de Lausanne. Depuis l’entrée en vigueur, le 1^er janvier 2011, du CPP suisse, des compétences judiciaires à des corps ne connaissant pas de structure de police judiciaire en tant que telle peuvent cependant être octroyées (cf. Bulletin du Grand Conseil, législature 2007-2012, Conseil d’Etat, EMPL n°384, avril 2011, p. 15). La LOPV est entrée en vigueur le 1^er janvier 2012. Depuis lors, lorsqu’elle est au bénéfice d’une accréditation – provisoire ou définitive – une police communale ou intercommunale peut se voir octroyer la compétence de police judiciaire sur le territoire qui lui est dévolu, conformément aux art. 32 al. 1 LOPV et 3 al. 1 LPJu. Tel est du reste le cas de l’B.________. Comme le relevait le Conseil d’Etat dans l’exposé des motifs et projet de LOPV, ce texte a ouvert la porte à de nouvelles délégations de compétences judiciaires à d'autres corps de police (EMPL n° 384, p. 15). Cette loi a donc pour effet que chaque policier au service d’une police communale ou intercommunale à laquelle des missions judiciaires ont été confiées, de manière générale ou pour les besoins d’une enquête, détient par conséquent lui-même, de manière implicite, de tels pouvoirs judiciaires dans l’exercice de sa fonction. Il n’apparaît par conséquent comme n’étant pas nécessaire de les lui attribuer, par surcroît, au moyen d’une décision individuelle et concrète, en quelque sorte. Au moment de son engagement comme policier par l’B.________ en 2014, le recourant se trouvait du reste dans cette situation.

c) Du contenu des textes rappelés ci-dessus et notamment des art. 6 al. 1 LPJu et 23 al. 3 et 4 LOPV, il ressort, sans ambiguïté aucune, que le Commandant de la police cantonale est responsable de l’exercice de la police judiciaire sur l’ensemble du territoire cantonal et que celle-ci lui est administrativement et opérationnellement rattachée. A ce titre, il détient la compétence de retirer les attributions judiciaires conférées non seulement à un policier placé sous son autorité (cf. art. 6 al. 2 LPJu), mais également à un policier placé sous celle d’autorités communales ou intercommunales, auxquelles cette mission a été déléguée de manière générale ou spéciale (cf. art. 6 al. 3 LPJu).

Lorsqu'il est requis, par un assistant de sécurité publique (employé non policier d'une commune ou d'une association de communes – cf. art. 26 LOPV) de se prononcer sur la possibilité, pour cet agent, d'exercer les missions de police judiciaire, au cas où il serait promu à la fonction de policier communal ou intercommunal, le Commandant de la police cantonale exerce une attribution qui lui incombe en tant que responsable cantonal de l'exercice de la police judiciaire. Il peut donc rendre une décision en constatation au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD. Telle est bien la portée de la décision attaquée, qui peut ainsi faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss LPA-VD.

Le recourant a agi en temps utile (art. 95 LPA-VD). Il a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

d) Au surplus, les nouveaux reproches émis à l’endroit du recourant, tels qu’il sont évoqués dans les courriers de l’autorité intimée des 1^er juin et 6 octobre 2016, n’apparaissent pas comme étant déterminants pour statuer dans la présente cause. Pour ce motif, le recourant n’a pas été acheminé à se déterminer sur ces deux correspondances. Il n’est pas tenu compte de ces nouveaux éléments, produits après l’échéance du délai de réponse, dans les considérants qui suivent.

2. Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu parce qu'il n'aurait pas été "correctement auditionné" par le Commandant de la police cantonale.

a) La qualité de partie à une procédure confère à l’administré des droits dont l'exercice est garanti par la Constitution, notamment celui d'être entendu (art. 9 et 29 Cst.; art. 27 al. 2 Cst./VD; cf. arrêts GE.2012.0212 du 22 avril 2013; GE.2003.0082 du 8 octobre 2004; GE.2002.0093 du 29 avril 2004; GE.2004.0041 du 14 juin 2004; cf. en outre, Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.1). La LPA-VD a concrétisé ce principe à son art. 13 al. 1, aux termes duquel ont qualité de parties en procédure administrative, notamment, les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a); les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b); les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée (let. c).

La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a). Le droit d'être entendu comprend en outre l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (cf. ATF 135 V 65 consid. 2.6 p. 73; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88). Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision aurait été différente, mais il suffit qu'il établisse n'avoir pu exercer son droit (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 122 II 464; 120 V 357; Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.2.7.4). On peut toutefois renoncer à renvoyer l’affaire à l’autorité inférieure, même si la violation du droit d’être entendu est importante, lorsque cette mesure est dénuée de sens et conduirait à un rallongement de la procédure incompatible avec le droit des parties à recevoir une décision au fond dans un délai raisonnable (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204/205; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390, et les références citées). De même, le renvoi n’aurait guère de sens lorsque le vice a été réparé par l’autorité inférieure de recours, devant laquelle l’administré recourant a pu s’expliquer et faire valoir l’ensemble de ses moyens, sans être limité dans leur choix (arrêt GE.2014.0176 du 4 février 2015). Lorsqu’en revanche, le vice n’est pas réparable au stade du recours, cela doit conduire à l’annulation de la décision attaquée (v., outre GE.2012.0212, déjà cité, arrêts PS.2014.0089 du 19 janvier 2015; PS.2014.0042 du 22 août 2014).

Le droit d'être entendu sert non seulement à établir correctement les faits mais constitue un droit indissociable de la personnalité garantissant à un particulier de participer à la prise d'une décision qui touche sa situation juridique. Il comprend, en particulier, le droit pour la personne concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Il s'agit de permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b p. 274; 105 Ia 193 consid. 2b/cc p. 197).

b) La procédure ayant conduit à la décision attaquée ne prête guère le flanc à la critique. Le 4 juin 2015, le recourant est intervenu auprès de l’autorité intimée pour lui faire savoir qu’il entendait récupérer les attributions de police judiciaire qui lui avaient été retirées. Il est intervenu par la suite pour connaître les motifs de la prise de position du Commandant de la Police cantonale du 9 avril 2014, bien qu’il n’en ignorât pas la substance. Ces motifs lui ont été communiqués et à deux reprises, il s’est exprimé par écrit et a fait valoir ses moyens, rappelant notamment que son casier judiciaire était dénué de toute inscription. Le 8 octobre 2015, le recourant a du reste expressément invité l’autorité intimée à rendre une décision, évoquant même la possibilité de recourir contre un éventuel déni de justice de sa part. Force est dès lors de constater que le recourant a pu s’expliquer avant qu’une première décision ne soit prise à son encontre, le 21 octobre 2015. Il a du reste contesté cette première décision, que l’autorité intimée a ultérieurement rapportée dans sa nouvelle décision du 25 janvier 2016. Par conséquent, il est manifeste que le recourant a pu s’exprimer avant que cette dernière décision ne soit rendue. Il n’est ainsi pas fondé à se plaindre d’une violation de son droit d’être entendu.

3. Sur le fond, le recourant fait valoir que l’autorité intimée aurait excédé son pouvoir d’appréciation en rendant la décision attaquée et que celle-ci se fonde sur un état de fait incomplet (cf. art. 76 let. a et b LPA-VD). Sans remettre en cause la condamnation dont il a fait l’objet, le recourant rappelle ainsi que son casier judiciaire est à présent vierge.

a) Aux termes de l’art. 15 al. 2 CPP, la police enquête sur des infractions de sa propre initiative, sur dénonciation de particuliers ou d'autorités ainsi que sur mandat du ministère public; dans ce cadre, elle est soumise à la surveillance et aux instructions du ministère public. Cette disposition définit de manière sommaire les tâches de la police dans le cadre d’une procédure pénale. Il lui incombe principalement d’enquêter sur des infractions, en d’autres termes de recueillir des indices, de mettre en sûreté et d’analyser les traces et les preuves, de retrouver, d’interroger et, le cas échéant, d’appréhender des suspects dès sa première intervention (cf. art. 306 CPP; v. en outre Marc Henzelin/Sonja Maeder, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, Kuhn/Jeanneret [éd,], Bâle 2011, n°11 ad art. 15 CPP; Laurent Moreillon/Aude Parein-Reymond, Petit commentaire du Code de procédure pénale, Bâle 2013, n°11 ad art. 15 CPP). A teneur de l’art. 4 al. 1 CPP, les autorités pénales – et parmi elles, la police judiciaire (cf. art. 12 let. a CPP) – sont indépendantes dans l'application du droit et ne sont soumises qu'aux règles du droit. La police jouit par conséquent d’une indépendance dans ses investigations et son modus opérationnel, dans les limites assignées par le CPP (cf. Moreillon/Parein-Reymond, op. cit., n°4 ad art. 306 CPP).

Ces pouvoirs et cette indépendance impliquent en contrepartie l’existence d’un rapport de confiance qualifié entre le fonctionnaire de police judiciaire et l’autorité dont celui-ci relève. Il a été jugé à cet égard que l'intégrité d'un fonctionnaire de police, à qui des pouvoirs étendus sont conférés, dont certains sont de nature à entraver la liberté d'autrui, répondait à des exigences élevées (TF arrêts 8C_679/2013 du 7 juillet 2014 consid. 2.5; 8C_141/2011 du 9 mars 2012 consid. 5.2); celles-ci excèdent celles imposées aux autres fonctionnaires (TF arrêt 2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid. 3b/bb; cf. ég. TF arrêt 1D_13/2007 du 15 mai 2008 consid. 2.3). Compte tenu du rôle dévolu à la fonction policière, il est légitime d'en subordonner l'accès à la démonstration de qualités personnelles de nature à garantir un fonctionnement irréprochable de la police (TF arrêt 8C_325/2011 du 11 mai 2012 consid. 3.4). L’employeur d’un policier doit donc pouvoir lui témoigner une confiance totale et s'en remettre, sans hésitation, à ses capacités de discernement et d'analyse (arrêt GE.2010.0205 du 17 janvier 2011 consid. 3b).

b) Engagé en qualité de policier au sein d’un corps de police intercommunale, le recourant occupait une fonction régalienne, laquelle est, par surcroît, dotée d’un rapport de confiance qualifié. Or, la condamnation prononcée à l’encontre du recourant le 8 mars 2013 est de nature à altérer de manière substantielle ce rapport. Le recourant a tu son engagement au sein de la police communale d’******** dans son curriculum vitae. En outre, il a mis à profit ses connaissances professionnelles en matière de contrefaçon et de falsification de documents officiels pour modifier des attestations qui lui avaient été remises et confectionner ainsi des faux. Il a joint ensuite les documents ainsi falsifiés à sa candidature, afin d’améliorer ses chances d’être engagé par la police communale de ********. Le recourant a dès lors tenté d’abuser son éventuel futur employeur sur la réalité de son parcours professionnel. Pour cette raison, les infractions de faux dans les titres et de faux dans les certificats ont été retenues à son encontre. Le recourant n’a du reste pas contesté la peine pécuniaire prononcée à son encontre par le Ministère public de l’arrondissement de ********.

Ce comportement délictueux, voire criminel s’agissant du faux dans les titres (cf. art. 10 al. 1 CP), apparaît en définitive comme étant incompatible avec l’exercice des responsabilités importantes qui incombent au membre d’un corps de police doté d’attributions judiciaires, d’une part, et la garantie d’un fonctionnement irréprochable des missions judiciaires, d’autre part. On gardera à l’esprit que dans ce cadre, le recourant, s’il était policier, pourrait être chargé d’effectuer des enquêtes pénales. Or, la condamnation dont il a lui-même fait l’objet est de nature à compromettre la réussite de sa mission, puisqu’elle met en doute son impartialité et sa volonté de respecter les normes applicables. A cela s’ajoute que le recourant a tenté de dissimuler cette condamnation à l’B.________, puisqu’il n’en a fait état ni dans sa candidature, ni lorsqu’il a été reçu le 6 février 2014; il était conscient au demeurant de ce qu’elle pourrait constituer un sérieux obstacle à son engagement. Du reste, c’est seulement après avoir été engagé, lorsque cette information est parvenue au Commandant de l’B.________, qu’il a remis à ce dernier une copie de l’ordonnance pénale du 8 mars 2013. Comme le relève l’autorité intimée, l’intérêt public s’opposait en l’espèce clairement à ce que le recourant puisse continuer à exercer des missions judiciaires dans le cadre de sa fonction de policier.

La décision attaquée, qui a pour effet de refuser au recourant la possibilité d’exercer des attributions de police judiciaire, échappe par conséquent à toute critique en ce qui concerne son fondement légal et son principe.

c) Sur ce point également, c’est à tort que le recourant se prévaut du contenu actuel, vierge de toute inscription, de son casier judiciaire. A teneur de l’art. 366 al. 2 CP, sont inscrits au casier judiciaire: les jugements pour crime ou délit, pour autant qu'une peine ou une mesure ait été prononcée (let. a). L’art. 369 al. 3 CP prévoit que les jugements qui prononcent une peine privative de liberté avec sursis, une privation de liberté avec sursis, une peine pécuniaire, un travail d'intérêt général ou une amende comme peine principale sont éliminés d'office après dix ans. En l’espèce, le recourant a été reconnu coupable d’un crime (faux dans les titres) et d’un délit (faux dans les certificats); il a été condamné à une peine pécuniaire avec sursis pendant deux ans. Il en résulte que l’élimination définitive de cette condamnation sera effective dans les dix ans à compter du jour où l’ordonnance du Ministère public de l’arrondissement de ******** du 8 mars 2013 est devenue définitive et exécutoire (cf. art. 369 al. 6 let. a CP; cf. plus particulièrement sur cette question, Michel Dupuis et al., Petit commentaire du Code pénal, Bâle 2012, n°1 ad art. 369 CP; Patrick Gruber, in: Basler Kommentar, Strafrecht II, Niggli/Wiprächtiger [éds], 3^ème éd., Bâle 2013, nos 1 et ss ad art. 369 CP). Bien que ce délai ne soit pas encore échu, le recourant a tout de même pu produire un extrait de son casier judiciaire, vierge de toute inscription. On gardera cependant à l’esprit que, dans les extraits délivrés à des particuliers en revanche, un jugement qui, à l’image de dite ordonnance, prononce une peine avec sursis ou sursis partiel n'apparaît plus dans l'extrait du casier judiciaire lorsque le condamné a subi la mise à l'épreuve avec succès (cf. art. 371 al. 3^bis CP). Tel est le cas du recourant, puisque le sursis dont il a bénéficié n’a pas été révoqué. Il n’en résulte pas pour autant que la condamnation du 8 mars 2013 est, en l’état, définitivement éliminée du casier judiciaire. Au contraire, jusqu’à son élimination définitive au bout de dix ans, celle-ci subsiste à l’égard des autorités de poursuite pénale, notamment (cf. art. 367 al. 1 let. b CP; v, sur cette question, Dupuis et al., op. cit., n° 4 ad art. 371 CP; Gruber, op. cit., n° 5 ad art. 371 CP).

Le recourant n’est donc pas fondé à invoquer ce motif pour s’opposer avec succès à la décision prise à son encontre.

4. Le recourant critique enfin la décision attaquée sous l’angle du principe de proportionnalité.

a) Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 Cst., le respect de la proportionnalité dans l'activité administrative exige que la mesure prise par l'autorité soit raisonnable et nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi (cf. ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 s.). Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.2 p. 24; 139 I 180 consid. 2.6.1 p. 187; 138 II 346 consid. 9.2 . 362; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).

b) On ne voit pas en l’occurrence qu’une mesure moins incisive que le retrait des attributions de police judiciaire du recourant ait pu atteindre également le but d’intérêt public visé par la décision attaquée. Celle-ci ne l’empêche pas au demeurant d’exercer son métier; le recourant pourrait ainsi postuler au sein d’un corps de police non doté de pouvoirs judiciaires. L’intérêt privé du recourant apparaît dès lors comme étant préservé. On relève du reste que celui-ci a pu être réintégré dans le corps de police de l’B.________, en qualité d’auxiliaire de sécurité, avec un traitement inférieur, certes. Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a par ailleurs limité les effets de ce retrait à une durée expirant le 30 avril 2018. Ce délai coïncide avec la prescription de la peine prononcée à l’encontre du recourant (cf. art. 99 al. 1 let. e CP). La décision retient qu’à compter du 1^er mai 2018, la situation pourra faire l'objet d'une réévaluation, à condition toutefois que le recourant ait adopté dans l'intervalle un comportement conforme aux exigences de la fonction de policier et qu'il n'ait pas subi de nouvelle condamnation pénale dont le motif serait incompatible avec ces dernières. L’autorité intimée a elle-même admis qu’un retrait illimité dans le temps allait bien au-delà du but poursuivi. Elle a pris en considération dans sa nouvelle décision l’intérêt du recourant à pouvoir exercer toutes les fonctions attachées à sa profession, en intégrant ses perspectives d’amendement. Dès lors, si le recourant remplit les conditions auxquelles la décision est assortie et qu’il est engagé comme policier, il pourra récupérer ses attributions de police judiciaire.

Par conséquent, dans la mesure où elle est limitée dans le temps, la décision attaquée doit ici être approuvée.

5. a) Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée.

b) Compte tenu de ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 11 mars 2016. Les frais de justice doivent être arrêtés et une équitable indemnité au conseil juridique, désigné d’office pour la procédure, doit être fixée. Les frais judiciaires et l'indemnité de conseil d'office sont supportés provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu’il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ), en tenant compte des montant éventuellement payés à titre de franchise ou d’acompte depuis le début de la procédure.

c) L’indemnité doit être fixée eu égard aux opérations nécessaires pour la conduite du procès et en considération de l’importance de la cause, de ses difficultés, de l’ampleur du travail et temps consacré par le conseil juridique. L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le canton de Vaud peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et aux débours figurant sur la liste des opérations et débours (art. 3 al. 1 RAJ). En l'occurrence, l'indemnité de Me Alessandro Brenci peut être arrêtée, compte tenu de la liste des opérations produite, à 3'780 fr., soit 3'500 fr., débours inclus, et 280 fr. de TVA (8%). Dans ce total, il n’a pas été tenu compte des opérations postérieures à l’envoi de la décision incidente du 23 mars 2016, qui ne paraissaient pas directement liées à la présente procédure mais à d’autres démarches de l’avocat; en outre, le temps annoncé pour la rédaction du second recours (5h) a été réduit à 1h, tenant compte du fait que celui-ci reprend l’ensemble des éléments du premier recours.

d) Enfin, au vu du sort du recours, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Commandant de la Police cantonale, du 25 janvier 2016, est confirmée.

III. Les frais judiciaires, arrêtés à 500 (cinq cents) francs, sont laissés à la charge de l’Etat.

IV. L’indemnité d’office de Me Alessandro Brenci est arrêtée à 3'780 (trois mille sept cent huitante) francs, TVA incluse.

V. A.________ est, dans la mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement des frais judiciaires et de l’indemnité du conseil d’office mis à la charge de l’Etat.

VI. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 octobre 2016

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.