TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 16 août 2016

Composition

M. Pierre Journot, président;  M. Eric Brandt  et M. Robert Zimmermann, Juge s; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourant

 

X.________, à 1********, représenté par l'avocat Marc CHESEAUX, à Nyon  

  

Autorité intimée

 

Département des institutions et de la sécurité, Secrétariat général, à Lausanne

  

Autorité concernée

 

Service de la sécurité civile et militaire, à Penthalaz

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours X.________ c/ décision du Département des institutions et de la sécurité, Service de la sécurité civile et militaire du 18 mars 2016 (refus d'ajournement de l'instruction de base)

 

Vu les faits suivants

A.                     Par lettre du 23 septembre 2015, le Commandant de la Protection civile vaudoise et chef de la division a invité X.________, né le ******** 1993, à prendre toutes les dispositions nécessaires pour se libérer du 11 au 22 avril 2016, afin de suivre l'école de formation de base au Centre de compétence de la protection de la population de Gollion. La lettre signale que toute demande d'ajournement doit être présentée rapidement au Service de la sécurité civile et militaire (ci-après : le service), au moyen d'un formulaire disponible sur internet, et précise que la convocation parviendra à l'intéressé en temps opportun mais au minimum 6 semaines avant l'entrée à l'école. L'intéressé a ensuite été convoqué le 3 février 2016. La convocation signale que nul n'a droit à l'ajournement de son service et que la personne astreinte doit adapter ses obligations privées et professionnelles au service, précisant qu'une éventuelle demande d'ajournement peut toutefois être adressée auprès de l'office chargé de convoquer au plus tard dix jours avant l'entrée en service.

B.                     Par lettre du 15 février 2016 cosignée par son employeur, X.________ a demandé l'ajournement de sa formation, au motif qu'il est le seul employé qualifié d'une petite entreprise de paysagisme capable de seconder son employeur pendant la saison, qui se déroule de mi-mars à mi-juillet environ, puis de fin août à fin octobre. Il a demandé que sa formation soit déplacée à un autre moment de l'année, prioritairement du 31 octobre au 11 novembre 2016, respectivement au premier service d'instruction de l'année 2017, cas échéant du 15 au 26 août 2016. Se référant au catalogue des cours disponible sur le site internet de la PCi, X.________ a proposé trois dates auxquelles il serait disponible pour suivre sa formation de base.

C.                     Le 10 février 2016, le service a refusé la demande, considérant que les raisons professionnelles invoquées n'étaient pas suffisantes, précisant ce qui suit :

"En effet, ce motif sur lequel repose votre demande est propre à la plupart des astreints convoqués. Retenir systématiquement cet argument aurait pour conséquence un nombre d'ajournement incompatible avec l'efficacité de l'instruction. En effet, nombre d'astreints connaissent aujourd'hui des situations professionnelles délicates et doivent s'accomoder, bon gré, mal gré, des absences dues aux obligations de protection civile ou militaire.

Vous pourriez être absent de votre poste de travail pour une toute autre raison que le service de Protection civile, votre employeur se verrait alors dans l'obligation de pallier à votre absence.

Par conséquent, votre demande est refusée. Au vu de ce qui précède, la convocation du 3.2.2016 demeure valable."

D.                     Par lettre du 3 mars 2016, cosignée par son employeur, X.________ a recouru contre le refus du 10 février 2016, exposant, en particulier, qu'en raison de la nature saisonnière de l'activité de paysagisme, une absence durant la période d'activité, où il faut redoubler d'effort pour garantir les revenus de l'année, représenterait une perte du chiffre d'affaires annuel liée à l'activité de X.________ de l'ordre de 15 à 20 %, étant précisé que ce dernier représenterait à lui seul 40 % de "l'effectif productif de l'entreprise". A l'appui du recours, il est également exposé que X.________ est la seule personne formée de l'entreprise pouvant seconder son patron, de sorte qu'il est impossible de le remplacer "par n'importe quelle personne qualifiée". La crainte de perdre une clientèle fidèle difficile à acquérir dans une situation économique délicate est également évoquée. Le recours, adressé au service, a été transmis le 4 mars 2016 au Département des institutions et de la sécurité (ci-après : le département) comme objet de sa compétence.

E.                     Par décision du 18 mars 2016, le département a déclaré le recours recevable (I), confirmé la décision du 10 février 2016 (II) dit que l'obligation d'entrer en service le 11 avril 2016 subsistait (III) et n'a perçu aucun émolument (IV), considérant que le motif professionnel invoqué ne pouvait pas être accepté puisqu'il dure six mois chaque année, d'une part, et que l'employeur était en mesure de savoir, depuis le mois de septembre 2015, à quelles dates son employé serait convoqué de sorte qu'il avait eu le temps de s'organiser en fonction. Il n'y avait en conclusion pas de motif impérieux sortant de l'ordinaire. Enfin, le département constatait que le cours d'instruction ne durait que deux semaines avec libération tous les soirs et les week-ends et qu'il était possible de demander un congé d'au maximum un jour auprès du directeur de service. 

F.                     Par acte du 6 avril 2016 de son avocat, X.________ a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 18 mars 2016, concluant, sur le fond à sa réforme en ce sens qu'il est astreint à entrer en service pour effectuer l'école de formation de base principalement le 31 octobre 2016, subsidiairement le 15 août 2016. Plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi du dossier au département intimé pour nouvelle décision dans le sens des considérants à intervenir. A titre d'extrême urgence et de mesures provisionnelles, le recourant a demandé la restitution de l'effet suspensif.

Le 6 avril 2016, le juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recourant et suspendu l'obligation d'entrer en service au 11 avril 2016.

Le 12 avril 2016, l'autorité intimée s'est déterminée, concluant au rejet du recours. Le 15 avril 2016, l'autorité concernée s'est déterminée à son tour, se ralliant aux déterminations du département intimé.

Le 30 mai 2016, le service concerné a transmis au tribunal la demande de congé que le recourant lui a adressée le 11 mai 2016, relative à la période du 25 juin 2016 au mois de janvier 2017, pour effectuer un séjour linguistique à 2******** (Nouvelle Zélande) du 27 juin au 9 décembre 2016 suivi d'un voyage en Australie.

Le 4 août 2016, le service concerné a encore transmis une pièce au tribunal.

G.                    Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      La décision attaquée refuse une demande d'ajournement. Même si la date d'entrée en service est désormais échue, le litige conserve son objet.

2.                      a) En application de l'art. 33 al. 1 a. i. de la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi; RS 520.1), les personnes astreintes incorporées après le recrutement suivent une instruction de base de 10 à 19 jours avant la fin de l'année durant laquelle elles atteignent l'âge de 26 ans.

La convocation aux services d'instruction doit parvenir aux personnes astreintes au moins six semaines avant le début du service (art. 38 al. 3 LPPCi). Les personnes astreintes adressent, le cas échéant, leurs demandes de report de service à l'organe chargé de la convocation (art. 38 al. 4 LPPCi). C'est l'art. 6a de l'ordonnance du du 5 décembre 2033 sur la protection civile (OPCi; RS 520.11) qui traite de l'ajournement des services d'instruction en ces termes :

"Art. 6a   Ajournement de services d’instruction                                                                                  (art. 38, al. 4, LPPCi)

1 Toute personne astreinte peut envoyer une demande écrite d’ajournement du service auprès de l’autorité chargée de la convocation au plus tard dix jours avant l’entrée en service. Les demandes doivent être motivées. Nul ne peut exiger l’ajournement de son service.

2 L’autorité chargée de la convocation statue sur les demandes.

3 Tant que l’ajournement n’a pas été accordé, l’obligation d’entrer en service subsiste."

Enfin, la loi vaudoise d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile du 11 septembre 1995 (LVLPCi; RSV 520.11) prévoit à son art. 27 que les décisions en matière d'incorporation, de services d'instruction ou de toute autre activité liée à l'obligation de servir dans la protection civile peuvent faire l'objet d'un recours au département (al. 1); les recours au département et au Tribunal cantonal n'ont pas d'effet suspensif mais l'autorité de recours peut cependant restituer l'effet suspensif (al. 2); pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (al. 3).

b) Pour rendre la décision attaquée, l'autorité intimée s'est inspirée des règles applicables au déplacement du service militaire.  A cet égard, l'art. 30 de l'ordonnance du 19 novembre 2003 concernant les obligations militaires (OOMi; RS 512.21) dispose ce qui suit :

"Art. 30   Déplacement de service pour des raisons personnelles        

1 L'autorité compétente peut, sur demande du militaire astreint, octroyer un déplacement de service pour des raisons personnelles.

2 Les demandes ne peuvent être admises que lorsque l'intérêt privé du militaire astreint l'emporte sur l'intérêt public relatif à l'accomplissement du service d'instruction.

3 Les demandes de déplacement de service ne peuvent être admises si les besoins invoqués par le requérant peuvent être satisfaits par l'octroi d'un congé personnel, par l'interruption du service ou par l'accomplissement d'un service fractionné."

Sur la base de l'art. 34 OOMi, le chef de l'armée a établi, le 25 avril 2013, des directives relatives aux procédures à adopter en matière de déplacement de service (DDS). Les art. 8 à 10 de ces directives traitent des intérêts privés prioritaires des militaires astreints (art. 8), des étudiants (art. 9) et des personnes suivant une formation professionnelle (art. 10) au sens de l'art. 30 al. 2 OOMi. L'art. 8 des directives prévoit ce qui suit :

"Art. 8     Intérêts privés prioritaires des militaires astreints

On parle d'intérêts privés prioritaires des militaires astreints au sens de l'art. 30 al. 2 OOMi notamment lorsqu'un service d'instruction coïncide avec :

a. un séjour ininterrompu de plus de quatre mois à l'étranger;

b. la grossesse chez un militaire de sexe féminin;

c. la nécessité, pour le militaire, de s'occuper de ses enfants en bas âge, dans la mesure où il ne lui a pas été possible de trouver une personne assumant cette tâche pendant la durée du service d'instruction;

d. la période de noviciat dans des ordres et des congrégations religieux;

e. la participation du militaire en tant que sportif qualifié à des entraînements et à des compétitions d'importance nationale ou internationale avec d'autres sportifs qualifiés;

f. l'engagement du militaire dans le service de promotion de la paix ou dans le service d'appui ainsi que dans des activités de secours du Comité internation de la Croix-Rouge, de la Croix-Rouge suisse ou du Corps suisse d'aide humanitaire;

g. l'engagement pris par le militaire d'accomplir un travail qui lui a été imposé par un tribunal militaire pour cause du refus d'accomplir un service d'instruction en vue de revêtir un grade plus élevé ou d'exercer une autre fonction."

c) Reste à savoir si dans le cas particulier le recourant se prévaut d'un intérêt privé prioritaire.

En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'en le soumettant à une école de formation de base, le service intimé répond à l'intérêt public que représente l'accomplissement du service civil. Il reproche en revanche à l'autorité intimée d'avoir fait prévaloir injustement cet intérêt sur ses intérêts privés, invoquant à cet égard la liberté économique consacrée à l'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101), notamment le libre exercice d'une activité économique lucrative. Il expose à ce sujet que, contractuellement tenu de sauvegarder les intérêts légitimes de son employeur, ses intérêts se confondent avec ceux de ce dernier. Or, l'entreprise du recourant a pour seul employé qualifié ce dernier, lequel oeuvre à 100 % pour réaliser environ 40 % du chiffre d'affaires. Faute de main d'oeuvre suffisamment instruite, il ne serait dès lors pas possible de remplacer efficacement le recourant. En outre tributaire des saisons et des conditions météorologiques, l'activité de paysagiste déployée par le recourant a lieu essentiellement de mi-mars à mi-juillet puis de fin août à fin octobre, périodes durant lesquelles il s'agit de "mettre les bouchées doubles".

Pour le département intimé, les demandes d'ajournement pour des motifs professionnels ne doivent être acceptées qu'en cas de situations impérieuses pour lesquelles les intérêts privés sont prioritaires. Retenir systématiquement de tels motifs rendrait impossible l'effectivité et l'organisation du service d'instruction. D'une part, l'entrée en services des astreints serait repoussée, d'autre part, les services d'instruction de la protection civile ne peuvent pas être fixés à la carte en fonction des besoins de chaque astreint.

Il est vrai que le catalogue des intérêts privés prioritaires figurant à l'art. 8 DDS, auquel l'autorité intimée se réfère au moins par analogie pour trancher la demande, ne cite pas à proprement parler les motifs d'ordre professionnel. Or, d'une part, ce catalogue n'est pas exhaustif et d'autre part, il ne lie pas l'autorité, qui demeure dans l'obligation d'analyser le cas particulier.

Quoiqu'en dise l'autorité intimée, il ne s'agit pas dans le cas présent d'accepter de manière générale n'importe quel motif d'ordre professionnel. En effet, le cas du recourant présente deux particularités nécessitant d'être prises en considération. D'une part, l'intéressé est le seul employé à 100 % d'une petite entreprise et réalise à lui seul environ 40 % du chiffre d'affaires annuel. D'autre part, l'activité de paysagisme qu'il exerce est par définition saisonnière. Certes, l'empêchement invoqué n'a rien d'imprévisible et dure de mi-mars à mi-juillet puis de fin août à fin octobre, ce qui couvre environ la moitié de l'année et se répète d'année en année. Or, si l'on se réfère, par analogie, au catalogue de l'art. 8 DDS, on constate que les intérêts personnels reconnus prioritaires ne sont pas forcément imprévisibles (par exemple le séjour ininterrompu de plus de quatre mois à l'étranger (let. a), la grossesse (let. b), la période de noviciat (let. d), la participation du sportif qualifié à des entraînements et à des compétitions (let. e), ainsi que l'engagement décrit à la let. f). De même, les intérêts personnels prépondérants prévus durent un certain temps – au moins quatre mois pour le séjour ininterrompu à l'étranger prévu à la let. a par exemple – ou peuvent se reproduire d'une année à l'autre si l'on se réfère à la participation du sportif à des entraînements et des compétitions de la let. e. Partant, le caractère imprévisible de l'événement invoqué par le requérant, de même que le fait qu'il dure quelques mois ou se reproduise d'année en année ne sont pas des éléments à eux seuls déterminants pour juger du caractère prépondérant du motif invoqué.

L'autorité intimée est d'avis que l'employeur du recourant disposait du temps nécessaire pour pallier l'absence de son employé puisque ce dernier connaissait les dates auxquelles il devrait se libérer au mois de septembre 2015 déjà, soit environ six mois à l'avance. Or, la lettre du 23 septembre 2015 à laquelle l'autorité intimée se réfère réserve une convocation ultérieure, d'une part, et l'art. 6a al. 1 OPCi prévoit la possiblité pour toute personne astreinte d'envoyer une demande écrite d'ajournement du service au plus tard dix jours avant l'entrée en service, d'autre part, de sorte que l'on ne peut pas reprocher au recourant de n'avoir pas agi avant de recevoir sa convocation. Quoiqu'il en soit, le fait de recevoir une information plus de six mois avant la date de la formation ne change rien à la nature de l'intérêt personnel invoqué.

Ensuite, la durée du cours de formation peut paraître courte puisqu'il ne s'agit que de dix jours. L'employeur allègue qu'il s'agirait cependant d'une perte du chiffre d'affaires réalisés par le recourant de l'ordre de 15 à 20 %, ce qui n'est pas négligeable si l'on considère que le recourant réalise à lui seul environ 40 % du chiffre d'affaires annuel de l'entreprise. L'autorité intimée fait également valoir que le recourant sera libéré tous les soirs et les week-ends et qu'il aura la possibilité de demander un congé d'au maximum un jour auprès du directeur de service. Or, ces possibilités ne sont pas de nature à réduire la perte invoquée.

Enfin, on constate que l'école de formation de base a lieu plusieurs fois dans l'année, de sorte que, tout bien pesé, l'intérêt du recourant à travailler dans son entreprise de paysagisme l'emporte en définitive sur l'intérêt public à suivre la formation de base aux dates auxquelles il a été convoqué.

En cours de procédure, il est apparu que le recourant avait déposé une demande de congé en relation avec un séjour à l'étranger. Cette question sort de l'objet du litige. Il n'y a pas lieu de la trancher ici.

3.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Le dispositif de la décision attaquée est réformé en ce sens que la décision du 10 février 2016 (II) et l'obligation d'entrer en service le 11 avril 2016 (III) sont annulées. Les chiffres I et IV du dispositif sont confirmés pour le surplus. L'autorité concernée ayant indiqué qu'elle n'avait plus de places disponibles aux dates proposées par le recourant dans ses conclusions, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de ce dernier. Il appartiendra au service intimé de convoquer à nouveau le recourant pour suivre l'école de formation de base. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), à charge de l'autorité intimée.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      Le dispositif de la décision du Département des institutions et de la sécurité du 18 mars 2016 est réformé en ce sens que la décision du 10 février 2016 (II) et l'obligation d'entrer en service le 11 avril 2016 (III) sont annulés. Les chiffres I et IV du dispositif sont confirmés pour le surplus.

III.                    Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                    L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et de la sécurité, versera à X.________ la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 16 août 2016

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.