TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 8 juillet 2016
Composition	M. Laurent Merz, président; Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey et M. Fernand Briguet, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière

 

Recourante

A. X.________, à 1********, représentée par Me Jean-Pierre BLOCH, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service juridique et législatif,

  

Tiers intéressé

B. Y.________ , c/o Office des curatelles et tutelles professionnelles, à Lausanne Adm cant VD,

  

 

Objet	Divers
	Recours A. X.________ c/ décision du Service juridique et législatif du 26 avril 2016 refusant de lui octroyer l'assistance judiciaire dans le cadre d'une procédure de grâce

 

Vu les faits suivants

A.                     A. X.________ (ci-après: la recourante) est née le ********1959. Elle connaît de graves problèmes de santé dus selon ses dires à une rupture d'anévrisme survenue en 2010. Ces problèmes ont conduit le Service des automobiles et de la navigation à prononcer une interdiction de conduire à son encontre. Par ailleurs, depuis une date indéterminée, la recourante se trouve sous la curatelle de B. Y.________, curateur professionnel auprès du Service des curatelles. 

L'extrait du casier judiciaire de la recourante fait état des condamnations pénales suivantes, prononcées par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne :

-     26 août 2011: peine pécuniaire de 10 jours-amende à 50 fr. assortie du sursis durant 2 ans et amende de 500 fr. pour violation des règles de la circulation routière (art. 90 al. 1 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière, dans sa teneur au 31 décembre 2011 [aLCR; RS 741.01]), violation des obligations en cas d'accident (art. 92 al. 1 aLCR) et conduite sans permis de conduire ou malgré un retrait (véhicule automobile) (art. 95 al. 2 aLCR), avec concours (plusieurs peines de même genre) au sens de l'art. 49 al. 1 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0);

-     11 août 2014: peine pécunaire de 70 jours-amende à 30 fr. pour conduite d'un véhicule automobile malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de l'usage du permis (art. 95 al. 1 let. b LCR [dans sa teneur dès le 1^er janvier 2012]), avec révocation du sursis prononcé en 2011;

-     10 octobre 2014: peine pécuniaire de 60 jours-amende à 30 fr. pour conduite d'un véhicule automobile malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de l'usage du permis (art. 95 al. 1 let. b LCR);

-     24 avril 2015: peine privative de liberté de 60 jours, sans sursis, et amende de 200 fr. pour violation des règles de la circulation routière (art. 90 al. 1 LCR) et conduite d'un véhicule automobile malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de l'usage du permis (art. 95 al. 1 let. b LCR), avec concours (plusieurs peines de même genre).

B.                     Par ordonnance pénale du 5 janvier 2016, le Ministère public de l'arrondissement du Nord vaudois a condamné la recourante à une peine privative de liberté de 120 jours pour conduite d'un véhicule automobile malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de l'usage du permis au sens de l'art. 95 al. 1 let. b LCR. A l'appui de sa décision, l'autorité pénale a retenu que compte tenu de la situation personnelle et financière de la prévenue, ni une peine pécuniaire, ni du travail d'intérêt général n'étaient indiqués pour réprimer les fautes commises, de sorte qu'il y avait lieu de lui infliger une courte peine privative de liberté. Par ailleurs, la recourante se voyant condamnée pour la quatrième [recte : cinquième] fois depuis 2011 pour des faits similaires, les conditions subjectives de l'octroi du sursis n'étaient plus remplies et seule une peine ferme pouvait être prononcée. Dans cette mesure, aucun sursis n’a été accordé. 

Cette ordonnance pénale a été notifiée à la recourante et communiquée à son curateur pour information. Au pied de la décision figurait l'indication selon laquelle une opposition pouvait être formée dans un délai de 10 jours dès sa notification auprès du Ministère public, dite opposition devant être motivée, à l'exception de celle de la prévenue. Il était précisé que si aucune opposition n'était valablement formée, l'ordonnance pénale serait assimilée à un jugement entré en force.

Une opposition n’a pas été interjetée contre l’ordonnance pénale du 5 janvier 2016.

C.                     Le 20 avril 2016, agissant par l'intermédiaire de son conseil, la recourante a déposé une demande de grâce auprès du Grand Conseil, concluant à ce que la peine de quatre mois d'emprisonnement prononcée à son encontre le 5 janvier 2016 soit assortie du sursis. Sous le titre "moyens", le conseil de la recourante exposait notamment ce qui suit:

"A l'automne 2010, la requérante a été victime d'une rupture d'anévrisme, laquelle l'a vue devoir être hospitalisée pendant un certain temps dans un hôpital parisien.

Par la suite, elle a récupéré sa santé mais, du moins à la lumière du corps médical, n'a pas récupéré sa capacité de conduire. Plus précisément, les médecins ont estimé que l'intéressée présenterait un danger pour la circulation routière si on l'habilitait à conduire à nouveau.

La requérante ne l'a pas entendu de cette oreille et a continué à conduire, ce sans coup férir mais en se faisant "attraper" à quelques reprises.

C’est la raison pour laquelle son refus d’admettre la situation, soit qu’elle n’était plus dans la possibilité de conduire, a amené le dernier juge qui s’est penché sur son cas, soit le Procureur de l’arrondissement du Nord Vaudois, à prononcer à son encontre une peine drastiquement sévère de quatre mois de prison.

Aujourd'hui, la requérante a compris la situation et, devant le Conseil soussigné, s'est fermement et formellement engagée à ne plus conduire à l'avenir.

On peut dès lors partir de l'idée que l'ordonnance pénale du 5 janvier 2016, pour autant qu'elle soit assortie du sursis, servira d'épée de Damoclès et va inciter A. X.________ à s'abstenir dorénavant de se mettre derrière un volant.

En tout état de cause, on a un peu de peine à imaginer une ménagère n'ayant jamais eu outre mesure maille à partir avec la Justice devoir être hébergée durant quatre mois en prison pour une infraction de nature purement technique.

En définitive, à la lumière des éléments qui précèdent, on soutient que l’ordonnance pénale en cause aurait dû être assortie du sursis."

La recourante a en outre requis d'être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure de grâce.

D.                     Par décision du 26 avril 2016, le Service juridique et législatif (ci-après: SJL) a rejeté la requête d'assistance judiciaire de la recourante.

Le même jour, le SJL a accordé l'effet suspensif à la demande de grâce.

E.                     Par acte du 6 mai 2016, agissant par l'intermédiaire de son conseil, A. X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de refus d'assistance judiciaire du 26 avril 2016, concluant à ce que l'assistance judiciaire lui soit accordée dans le cadre de la procédure de grâce la concernant. Elle a également requis l’assistance judiciaire pour la présente procédure de recours.

Dans ses déterminations du 27 mai 2016, le SJL a conclu au rejet du recours.

Par lettre du 9 juin 2016, le curateur de la recourante a indiqué qu'il n'avait aucun élément à apporter à la procédure.

F.                     La recourante a formé, par la plume de son mandataire, une seconde demande de grâce en date du 18 mai 2016, dirigée contre l'ordonnance pénale du 24 avril 2015 du Ministère public de l'arrondissement de Lausanne. Elle s’est référée à sa précédente demande de grâce et a ajouté qu’elle était "manifestement malade et que son cas aurait dû plus relever de la psychiatrie que de la juridiction pénale". Le SJL a accordé l'effet suspensif à cette demande de grâce par décision du 20 mai 2016.

G.                    Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                      L’objet du litige devant la Cour de céans forme uniquement la question de savoir si la recourante a droit à l’assistance juridique avec la désignation d’un avocat d’office pour la procédure de grâce introduite le 20 avril 2016.

a) Le recours en grâce peut être formé par le condamné, par son représentant légal et, avec le consentement du condamné, par son défenseur, par son conjoint ou par son partenaire enregistré (art. 382 al. 1 CP). L'art. 383 CP prévoit que par l'effet de la grâce, toutes les peines prononcées par un jugement passé en force peuvent être remises, totalement ou partiellement, ou commuées en des peines plus douces (al. 1); L'étendue de la grâce est déterminée par l'acte qui l'accorde (al. 2). S'agissant de la compétence pour prononcer la grâce, l'art. 381 let. b CP prévoit que pour les jugements rendus en vertu du présent code ou d'une autre loi fédérale, le droit de grâce est exercé par l'autorité compétente du canton, dans les causes jugées par les autorités cantonales.

La Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) prévoit en son art. 109 al. 1 que le Grand Conseil accorde la grâce et l'amnistie. L'ancien Code de procédure pénale vaudois du 12 septembre 1967 (aCPP-VD; RSV 312.01), qui régissait la grâce à ses art. 486 ss, a été abrogé à l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2011, du Code de procédure pénale fédéral du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0). La grâce est désormais régie par les art. 34 ss la loi du 19 mai 2009 d'introduction du Code de procédure pénale suisse [LVCPP; RSV 312.01]). Les nouvelles dispositions de la LVCPP reprennent l'essentiel des dispositions de l'aCPP-VD, de sorte que l'on pourra se référer à la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancien droit.

Selon la LVCPP, les peines prononcées par les autorités vaudoises peuvent faire l'objet d'une demande de grâce, à l'exception des sentences municipales (art. 34 al. 1). L'art. 35 de cette loi prévoit que la demande de grâce est adressée au département en charge des grâces, accompagnée du jugement et, le cas échéant, d'autres pièces nécessaires (al. 1); ce département est chargé de l'instruction; d'office ou sur requête, il peut ordonner la suspension de l'exécution de la peine (al. 2); le département peut déléguer les tâches qui lui sont confiées par la présente loi à l'un de ses services (al. 3). Cette compétence a été déléguée au chef du Service juridique et législatif (décision du Conseil d'Etat du 6 juillet 2005) et les décisions en la matière peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV.173.36], cf. arrêt CDAP GE.2010.0034 du 15 mars 2010 consid. 1).

b) Selon l'art. 36 al. 1 LVCPP, sur demande du requérant, le département peut lui désigner un défenseur d'office, s'il est indigent et si les circonstances de la cause l'exigent.

Le droit à l'assistance judiciaire, qui découle de l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), existe, outre en procédure pénale ou civile, en procédure administrative, car il convient d'éviter une inégalité de traitement entre les personnes indigentes dans le cadre de procès civils, qui ont un accès gratuit à la justice, et les administrés indigents, qui devraient payer leurs frais en matière administrative et leurs frais d'avocat (RDAF 2000 I 710 et 712).

Aux termes de l’art. 18 al. 3 LPA-VD, les autorités administratives sont compétentes pour octroyer l'assistance judiciaire pour les procédures qu'elles mènent. L'octroi de l'assistance judiciaire avec l’assistance d’un avocat est soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat, et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. art. 18 al. 1 et 2 LPA-VD ; ATF 135 I 1 consid. 7.1 ; 133 III 614 consid. 5 ; 132 V 200 consid. 4.1 ; 125 V 32 consid. 2 ; Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in: SJ 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; cf. arrêts CDAP GE.2014.0036 du 25 juin 2014; GE.2013.0186 du 12 décembre 2013). Il se justifie en principe de désigner un avocat d’office à l’indigent lorsque sa situation juridique est susceptible d’être affectée de manière particulièrement grave par l’issue de la procédure concernée; lorsque, sans être d’une portée aussi capitale, la procédure met sérieusement en cause les intérêts de l’intéressé, il faut en outre que l’affaire présente des difficultés en fait et en droit que l’intéressé ne peut surmonter seul (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; arrêt CDAP GE.2012.0032 du 6 juin 2012, consid. 2c). Doivent notamment être prises en considération à cet égard les circonstances concrètes de l’affaire et la complexité des questions de fait et de droit, mais également les particularités que présentent les règles de procédure applicables ainsi que les connaissances juridiques du requérant (ou de son représentant). La nature de la procédure, qu’elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d’office ou par la maxime des débats, n’est pas à elle seule décisive, pas davantage que la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; arrêt CDAP GE.2012.0032 précité, consid. 2c). En général, on ne tranchera par l'affirmative que si les problèmes posés ne sont pas faciles à résoudre et si le requérant ou son représentant ne bénéficient pas eux-mêmes d'une formation juridique (ATF 119 Ia 264 consid. 3b). Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 128 I 225 consid. 2.5.2 ; 123 I 145 consid. 2b/cc; 122 I 49 consid. 2c/bb; 118 Ia 264 consid. 3b). Selon Corboz, il est vain de vouloir distinguer abstraitement des catégories cloisonnées et d'exclure ainsi dans certains cas l'assistance judiciaire. L'auteur expose à cet égard qu'il y a deux paramètres différents qui entrent en jeu et qui offrent une infinie variété de situations, avec une gradation constante excluant que l'on puisse distinguer clairement et de manière convaincante diverses catégories. Il s'agit, d'une part, des intérêts en cause et, d'autre part, de la complexité de l'affaire. Il faut opérer une sorte de moyenne entre ces deux éléments. Si les intérêts en jeux sont de peu d'importance et si la démarche est simple à accomplir (compte tenu des facultés concrètes du requérant), l'assistance d'un avocat doit être refusée. Si les intérêts en jeu sont très importants et la démarche à accomplir excessivement difficile (compte tenu des facultés du requérant), il faut accorder l'assistance d'un avocat. Entre ces deux extrêmes, il s'agit d'une question d'appréciation. En prenant en compte l'évolution des habitudes, il faut se demander si une personne raisonnable et de bonne foi, qui présenterait les mêmes caractéristiques que le recourant, mais disposerait de ressources suffisantes, ferait ou non appel à un avocat (cf. Corboz, op. cit., SJ 2003 II p. 78 ss ch. 9; voir aussi ATF 133 III 614 consid. 5 ; 129 I 129 consid. 2.3.1 ; 128 I 225 consid. 2.5.3; arrêt CDAP GE.2014.0160 du 14 avril 2015 consid. 2a, et les références citées). Une partie ne doit pas pouvoir mener un procès qu’elle ne conduirait pas à ses frais, uniquement parce qu’il ne lui coûte rien (ATF 129 I 129 consid. 2.3.1). Il y a lieu d’appliquer ces critères à la nomination d’un défenseur d’office de manière plus sévère dans le cadre d’une procédure régie par les maximes d’office et inquisitoriale (ATF 122 I 8 consid. 2c; 119 Ia 264 consid. 4c).

c) En l’espèce, l'enjeu de la procédure apparaît important pour la recourante. Cependant, il faut prendre en considération notamment la particularité des règles de procédure applicables et les spécificités de la procédure administrative en cours. Dès lors, on ne peut pas appliquer tel quel les règles applicables en procédure pénale. Des considérations juridiques éventuelles n'entrent régulièrement pas en ligne de compte, la demande de grâce consistant en définitive à invoquer les éléments personnels qui justifieraient que l'autorité de grâce revienne sur le jugement concerné. Comme l'a en outre relevé le SJL, la procédure de grâce est simple et peu formaliste, aucune exigence formelle n'étant posée hormis le dépôt d'un écrit. Par ailleurs, la procédure repose sur un état de fait établi par une ordonnance pénale, état de fait au demeurant non contesté par la recourante dans sa demande de grâce. De plus, la demande formée par la recourante est sans rapport avec un changement de loi ou de pratique jurisprudentielle intervenu à la suite de l'ordonnance pénale, qui pourrait alors éventuellement justifier l'intervention d'un conseil juridique. Il y a d'ailleurs lieu de relever que la demande de grâce rédigée par le conseil de la recourante s'étend sur une seule page, exposant en substance que la peine prononcée paraît "drastiquement sévère", que la recourante avait compris la situation et s'engageait "fermement et formellement à ne plus conduire à l'avenir". Outre cet engagement, la demande ne contient pas d'autre élément nouveau, et la recourante y admet elle-même, toujours sous la plume de son conseil, avoir récupéré sa santé après son hospitalisation due à une rupture d'anévrisme en 2010. Dans cette mesure, le mandataire de la recourante ne fait pas valoir d’élément que cette dernière n’aurait pas su invoquer ou que seul un mandataire professionnel saurait formuler. On doute dès lors que la recourante ait réellement besoin d'une aide juridique pour la rédaction d'un simple écrit en l'absence de toute considération juridique. Si elle estimait ne pas pouvoir rédiger elle-même une telle écriture, elle aurait sans autre pu et dû s’adresser à son curateur professionnel ou à une tierce personne.

Certes, la recourante soutient que l'assistance d'un avocat était nécessaire en raison de sa mise sous curatelle. Or, le curateur professionnel de la recourante aurait précisément été en mesure de rédiger une telle demande de grâce en son nom. Le conseil de la recourante invoque une surcharge de travail du curateur, prouvée, selon lui, par le fait qu'il n'avait pas formé opposition pour sa pupille contre l'ordonnance pénale du 5 janvier 2016. D'une part, la surcharge de travail du curateur n'est pas démontrée (et au demeurant non confirmée dans les déterminations du curateur du 9 juin 2016), et, d'autre part, un tel élément ne saurait entrer en considération s'agissant de l'octroi éventuel de l'assistance judiciaire. La recourante n’a même pas allégué s’être adressée à son curateur pour la formulation d’une opposition aux condamnations pénales ou de la demande de grâce, ni d’avoir obtenu un refus de sa part. Il y a dès lors lieu d’admettre que le curateur professionnel ne s’y serait pas opposé si la recourante l’avait contacté pour la rédaction d’une demande de grâce. En tout cas, la recourante ne pouvait pas s’adresser tout de suite à un avocat pour la demande de grâce et prétendre à la prise en charge des frais par l’assistance judiciaire. Si elle était en mesure de se rendre auprès d’un avocat, elle l’était aussi pour contacter son curateur.   

C'est donc à raison que l’autorité intimée a estimé que la procédure ouverte devant elle ne présentait pas de complexité particulière au point qu’il s’imposât de désigner un conseil d’office à la recourante.

d) La recourante reproche encore à l'autorité intimée d'avoir à peine abordé la question des chances de succès de sa demande de grâce. Dans ses déterminations, le SJL relève, chiffres à l'appui, qu'il est relativement rare qu'une demande de grâce soit admise (en 2013: taux d'admission de 0/9; en 2014: 1/7 et en 2015: 1/4) et que l'estimation des chances de succès d'une telle démarche sont de la compétence du Grand Conseil. La demande de grâce n'est en effet pas soumise à des conditions matérielles claires et relève en définitive du "fait du prince".

Quoi qu'il en soit, les conditions à l'octroi de l'assistance judiciaire, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance et les chances de succès de la démarche entreprise, sont cumulatives (cf. ci-dessus consid. 1b), ce qui implique que lorsque l'une d'entre elles fait défaut, l'assistance judiciaire doit être refusée. En l'espèce, comme on l'a vu, l'octroi de l'assistance judiciaire doit déjà être refusé sur la base de l'absence de nécessité d'assistance, de sorte que la question de l'examen des chances de succès de la demande pouvait et peut rester ouverte.   

2.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Le présent recours s’avérant dénué de chance de succès, la recourante n’a pas non plus droit à l’assistance judiciaire pour la procédure devant le tribunal de céans.

Vu les circonstances, en particulier la situation financière de la recourante, il est exceptionnellement renoncé à percevoir des frais judiciaires de la part de la recourante qui succombe (cf. art. 45, 49 et 50 LPA-VD). Il n’y a pas matière à allocation de dépens (cf. art. 55 et 56 al. 3 LPA-VD).  

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service juridique et législatif du 26 avril 2016 est confirmée.

III.                    La demande d’assistance judiciaire est rejetée.

IV.                    Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. 

 

Lausanne, le 8 juillet 2016

 

Le président:                                                                                             La greffière :

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.