TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Etienne Poltier, Juge suppléant; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Service juridique et législatif du Département des institutions et de la sécurité du canton de Vaud, à Lausanne

Objet	Grâce
	Recours A.________ c/ décision du Service juridique et législatif du 27 mai 2016 déclarant irrecevable sa demande de grâce visant à la restitution d’un permis de conduire.

Vu les faits suivants

A. A.________ a été surpris en état d'ivresse au volant de sa voiture à deux reprises, soit en 2008 puis en 2012 (taux respectif de 2, puis 1.41 %_o). La première infraction a débouché sur un retrait de son permis de conduire pour une durée de 4 mois; la seconde a été sanctionnée par un retrait de 12 mois (dans ce second cas, intervenu avant l'échéance d'une période de 5 ans, l'intéressé se trouvait en état de récidive; la sanction était dès lors la mesure minimale prévue par les textes en vigueur).

L'intéressé, qui habite ********, avait retrouvé un emploi à la ******** de ******** comme cuisinier; compte tenu des horaires auxquels il était soumis, il a décidé de s'y rendre avec sa voiture, malgré la mesure de retrait du permis de conduire dont il était l'objet. Il a été surpris par la police au volant de ce véhicule au mois de mai 2013; la conduite, sous le coup d'une mesure de retrait du permis de conduire, constitue un nouveau motif de retrait. Le Service des automobiles et de la navigation a dès lors prononcé à l'encontre de A.________ une nouvelle mesure de retrait pour une durée indéterminée, d'un minimum de 2 ans.

B. a) A.________ s'est adressé au service précité dans le but de récupérer son permis de conduire; ce service exige au préalable qu'il se soumette à une expertise d'un psychologue de la circulation auprès de l'UMPT. Or, le coût d'une telle mesure serait élevé pour l'intéressé, qui se trouve à l'aide sociale.

b) En conséquence, A.________, s'est adressé au Grand Conseil, auquel il a tout d'abord soumis une pétition (voir d'ailleurs à ce sujet le rapport de la Commission thématique des pétitions de février 2016; RC-pet [15-pet-045]). A la suite du rapport de cette Commission, le Grand Conseil a décidé de classer cette pétition. A.________ a réagi par lettre du 25 mars 2016 au Grand Conseil; il achève celle-ci par une demande de grâce aux fins de récupérer son permis de conduire.

c) La demande a été transmise au Service de justice et de législation, pour raison de compétence. Ce dernier, après avoir invité A.________ à se déterminer, a déclaré la demande de grâce irrecevable par décision du 27 mai 2016.

C. Agissant par lettre du 24 juin 2016, soit en temps utile, A.________ recourt contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en renouvelant la demande qu'il avait formulée précédemment auprès du Grand Conseil.

Dans une correspondance du 29 juin 2016, l'autorité intimée conclut au rejet du recours.

Le recourant s’est encore prononcé par écriture du 10 juillet 2016.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Le litige a trait à une demande de grâce déposée par le recourant, en lien avec la mesure de retrait de son permis de conduire pour une durée indéterminée. L’objet du litige porte uniquement sur le point de savoir si l’autorité intimée était en droit de déclarer la demande de grâce irrecevable.

a) Aux termes de l'art. 381 du Code pénal suisse (CP; RS 311.0), pour les jugements rendus en vertu du présent code ou d'une autre loi fédérale, le droit de grâce sera exercé par l'autorité compétente du canton, dans les causes jugées par les autorités cantonales (let. b).

Dans le canton de Vaud, la grâce fait l'objet du chapitre XI (art. 34-40) de la loi cantonale du 19 mai 2009 d'introduction du Code de procédure pénale suisse (LVCPP;
RSV 312.01). Selon l'art. 35 LVCPP, la demande de grâce est adressée au département en charge des grâces (al. 1), lequel peut déléguer les tâches qui lui sont confiées par la présente loi à l'un de ses services (al. 3); cette compétence a été déléguée au chef du Service juridique et législatif (décision du Conseil d'Etat du 6 juillet 2005), les décisions rendues en la matière pouvant faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]; cf. arrêt CDAP GE.2012.0188 du 3 avril 2013 consid. 1c et la référence). Au surplus, l'art. 37 LVCPP confère au département compétence pour statuer sur la recevabilité des demandes de grâce.

En l'espèce, la décision attaquée s'appuie sur cette disposition; elle apparaît sous cet angle pleinement régulière (pour un exemple antérieur dans le même sens, arrêt CDAP GE.2014.0099 du 1^er juillet 2014; un recours dirigé contre l'arrêt en question a été jugé irrecevable par le Tribunal fédéral [TF]: arrêt TF 1C_341/2014 du 11 juillet 2014; voir surtout ATF 106 IV 134 consid. 4 à propos de la règle correspondante de l’art. 491 de l’ancien code de procédure pénale vaudois du 12 septembre 1967 [CPP-VD], abrogé au 1^er janvier 2011).

2. La décision d'irrecevabilité attaquée en l'espèce est fondée principalement sur le fait que la mesure de retrait de permis de conduire qui touche le recourant n'entrerait pas dans le champ d'application des règles du Code pénal sur la grâce.

a) Selon l'art. 381 CP, déjà cité, la grâce peut être exercée en présence de "jugement rendu en vertu du présent code ou d'une autre loi fédérale". Par ailleurs, les effets de la grâce sont prévus par l'art. 383 CP, dont la teneur est la suivante:

Art. 383

Effet

¹ Par l'effet de la grâce, toutes les peines prononcées par un jugement passé en force peuvent être remises, totalement ou partiellement, ou commuées en des peines plus douces.

² L'étendue de la grâce est déterminée par l'acte qui l'accorde.

L'octroi de la grâce ne concerne que l'exécution de la peine. La grâce n'a ainsi pas pour effet d'annuler le jugement pénal, mais uniquement de renoncer à son exécution; dans cette mesure, elle est exclue notamment lorsque la peine a été entièrement subie, qu'elle est prescrite ou encore lorsqu'elle est assortie du sursis (cf. Dupuis et al. [éd.], Petit Commentaire Code Pénal [PC CP], Bâle 2012, n° 10 et 13 ad art. 383 et les références; cf. ég. ATF 117 Ia 84 consid. 2b, en lien avec l'absence d'intérêt actuel à la grâce d'un recourant ayant bénéficié dans l'intervalle d'une libération conditionnelle). On précisera encore dans ce cadre, à toutes fins utiles, que la réduction du délai d'épreuve d'une peine prononcée avec sursis n'est pas possible par la voie de la grâce, dès lors que le délai d'épreuve n'est pas une peine en soi (PC CP, n° 5 ad art. 383 et les références).

Les éléments qui viennent d'être évoqués montrent que la pratique et la jurisprudence retiennent une application restrictive et donc un champ d'application limité de la grâce; il reste à en cerner les critères.

b) Un premier critère vient à l'esprit: seules les mesures prises par une juridiction pénale seraient susceptibles de grâce. Il en découlerait que toutes les décisions émanant d'autorités administratives seraient à l'abri de cette mesure; et cette solution vaudrait malgré la présence éventuelle d'une dimension pénale attachée à une sanction administrative. La doctrine ne paraît pas aller dans ce sens, puisqu'elle retient que les amendes administratives pourraient faire l'objet d'une telle demande de grâce (PC CP, n° 5 ad art. 383 et les références). Le critère formel évoqué ici ne paraît dès lors pas suffisant.

c) Une autre approche peut consister à s'appuyer sur un critère d'ordre matériel; il s'agit de vérifier si la mesure en cause constitue ou non une peine au sens des dispositions du Code pénal sur les peines et mesures. La jurisprudence du Tribunal fédéral retient à cet égard que seules les peines sont susceptibles de grâce, à l'exclusion des mesures (voir à ce propos ATF 106 IV 134 consid. 3; voir aussi arrêt du TF 6S.170/2003 du 3 juillet 2003 consid. 2.2 in fine avec renvoi au premier arrêt; l’ATF 106 IV 134 s'appuie sur les travaux préparatoires de la révision du Code pénal; en substance, le régime des mesures serait suffisamment souple et rendrait inutile une procédure de grâce; la durée de la mesure dépendrait en premier lieu du comportement de la personne visée par la mesure; voir aussi PC CP, n° 4 ad art. 383 et les références). Parmi les mesures, qui ne sont donc pas des peines, les auteurs précités évoquent l'interdiction de conduire (art. 67e CP), au même titre que des interdictions d'exercer une activité, par exemple de nature professionnelle.

d) En l'occurrence, les deux critères (formel et matériel), quand bien même ils ne seraient pas décisifs pris séparément, convergent dans leur résultat. Le retrait du permis de conduire ne résulte pas d'un jugement émanant d'une juridiction pénale; de surcroît il a trait tout au plus à une mesure. On rappelle que l'interdiction de conduire, même lorsqu'elle est prononcée par le juge pénal, doit être considérée comme une mesure qui n'est pas susceptible de grâce; ce ne peut donc pas être le cas, a fortiori lorsqu'elle est prise par une autorité administrative.

Au surplus, le recourant a raison de relever que le retrait du permis de conduire, dans certains cas à tout le moins (retraits d’admonestation), revêt une nature pénale au regard de l'art. 6 CEDH (voir, entre autres, ATF 123 II 464 consid. 2a); il en découle qu'un accès auprès d'un juge doit être possible, mais le recours auprès d'une juridiction administrative (en l'occurrence la CDAP en dernière instance cantonale) est à cet égard suffisant. Cette classification ne signifie par ailleurs pas que le retrait de permis doit pouvoir faire l’objet d’une grâce.

Il en découle que la décision attaquée, en tant qu'elle prononce l'irrecevabilité de la demande de grâce portant sur une mesure de retrait de permis de conduire, est pleinement fondée.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, la décision attaquée étant confirmée.

En procédure de recours, les frais judiciaires sont en principe supportés par la partie qui succombe. Compte tenu de l'absence de ressource du recourant, il convient de statuer sans frais. Il n’y a pas non plus lieu d’allouer de dépens (cf. art. 49, 50, 55, 56 al. 3 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté

II. La décision rendue le 27 mai 2016 par le Service juridique et législatif est confirmée.

III. Il n'est pas prélevé d'émolument, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 30 septembre 2016

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.