TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 septembre 2016

Composition

M. André Jomini, président; M. Pierre Journot et Mme Danièle Revey, juges; M. Maxime Dolivo, greffier.

A.________, à ********, représenté par Me Aline BONARD, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Prilly, représentée par Me Pierre-Olivier WELLAUER, avocat à Lausanne,

Objet	Agents communaux
	Recours A.________ - Résiliation des rapports de travail communiquée le 9 juin 2016

Vu les faits suivants:

A. A.________ a travaillé à partir du 1^er juin 2009 pour la commune de Prilly en tant qu'adjoint technique au Service des travaux. Quelque temps auparavant, la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) lui avait adressé le 18 mars 2009 une lettre confirmant sa décision de l'engager "sur les bases essentielles suivantes":

"Fonction: adjoint technique auprès de notre Service des travaux. Les tâches de ce poste vous ont été expliquées lors de notre récent entretien et font l'objet du cahier des charges annexé.

Entrée en fonction: Votre contrat débutera le 1^er juin 2009 […].

Type d'engagement: Nos relations sont réglées par un contrat de droit privé, conformément au règlement du personnel que nous vous remettons ci-joint.

Horaire de travail: Il s'agit d'une activité à 100 %, soit 40 heures par semaine […].

Temps d'essai: Conformément au Code des obligations, le temps d'essai est arrêté à trois mois.

Rémunération: Celle-ci est conforme à ce dont nous sommes convenus. Elle est résumée sur la fiche annexée.

Charges sociales: […]

Prévoyance professionnelle: […]

Prestations d'assurances: [...]

Les autres clauses et conditions de notre collaboration sont contenues dans le règlement du personnel que nous vous remettons en annexe; elles sont également régies si nécessaire par le Code des obligations. […].

La lettre est signée, au nom de la municipalité, par le syndic et la secrétaire. A.________ l'a également signée, "pour accord", le 27 mars 2009.

B. Le 9 juin 2016, la municipalité a remis en mains propre à A.________ la lettre suivante:

"Fin de nos relations professionnelles

Monsieur,

A la suite de l'entretien que vous avez eu hier avec Monsieur Alain Gillièron, Syndic, Monsieur Diego Marin, Chef du service Travaux & Voirie et Madame Annick Perret, Responsable des Ressources Humaines, nous vous confirmons ce qui suit.

Des manquements graves dans la gestion de vos projets ont été découverts, nous révélant notamment que vous n'aviez pas respecté les procédures en matière d'attribution des mandats. Ces faits impliquent des conséquences importantes pour la Ville de Prilly et ont entraîné une rupture totale de confiance de la part de votre employeur.

Au vu de ces constatations et conformément à l'art. 61 du Règlement du personnel communal de la Ville de Prilly, nous serions en droit de mettre un terme à votre contrat de travail avec effet immédiat. Cependant, la Municipalité a décidé de renoncer à ce droit et de vous octroyer le délai de résiliation ordinaire de deux mois prévu à l'art. 58 dudit règlement, soit au 31 août 2016.

Nous attirons votre attention sur le fait que vous serez encore couvert 30 jours après la fin de votre contrat de travail pour les accidents non professionnels […]."

C. A.________ a consulté une avocate, qui a écrit le 14 juin 2016 à la municipalité en l'invitant à annuler la résiliation des rapports de travail ou, à défaut, "à indiquer expressément à mon mandant, par mon intermédiaire, les voies de droit permettant de contester son licenciement, en particulier l'instance juridique à saisir, dans les plus brefs délais, compte tenu du libellé de votre Règlement communal".

Le 17 juin 2016, la municipalité a répondu à l'avocate et a aussi adressé la lettre suivante à A.________:

"Pour faire suite au courrier de [votre avocate] du 14 juin 2016, nous vous communiquons que les voies de droit à votre disposition à la suite de votre licenciement font l'objet de l'article 69 du Règlement pour le personnel de la Commune de Prilly, qui dispose ce qui suit:

Article 69:

Les décisions prises par la Municipalité, concernant la situation d'un employé, peuvent faire l'objet d'un recours qui doit être déposé auprès du Tribunal cantonal dans les 20 jours suivant la communication de la décision attaquée; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours. Le cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du mandataire (article 31 LJPA).

Les contestations portant sur des prétentions pécuniaires, découlant directement du règlement ou d'une décision municipale, et qui ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative, sont du ressort des tribunaux civils ordinaires.

A toutes fins utiles, nous vous confirmons pour autant que de besoin la résiliation de votre contrat de travail avec effet au 31 août 2016."

Le 21 juin 2016, l'avocate de A.________ a écrit à l'avocat de la commune en exposant en substance que, de son point de vue, la décision de la municipalité était nulle, pour violation du droit d'être entendu. Elle manifestait en outre son étonnement à propos de la référence, dans la lettre précitée, à l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) et demandait à l'avocat de la commune de lui confirmer que le délai pour contester le licenciement était de 30 jours.

Dans une réponse du 23 juin 2016, l'avocat de la commune a donné des explications sur les motifs de résiliation du contrat de travail, puis il a indiqué: "J'observe que le Règlement pour le personnel de l'administration communale de Prilly n'a pas été adapté à la nouvelle législation, mais admets avec vous que la LJPA a été remplacée par la LPA-VD".

D. Agissant le 7 juillet 2016 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler "la décision du 9 juin 2016 prise par la Municipalité de Prilly résiliant les rapports de travail" et d'ordonner sa réintégration "dans ses fonctions au sein de la Municipalité de Prilly". A titre subsidiaire, il conclut au paiement, par la municipalité, d'un montant net de 52'488 fr., avec intérêts à 5 % l'an dès le 1^er septembre 2016.

Le recourant a par ailleurs requis l'effet suspensif en demandant que les rapports de travail soient prolongés jusqu'à droit définitivement connu sur son recours, ou à tout le moins que son droit au traitement soit maintenu au-delà du 31 août 2016 si sa réintégration devait apparaître impossible ou inopportune.

E. Le 8 juillet 2016, le juge instructeur a invité les parties à se déterminer sur la compétence de la Cour de droit administratif et public. Le recourant a exposé, le 19 juillet 2016, que la voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal était selon lui ouverte. La municipalité a fait valoir, le 19 juillet 2016 également, que le litige était du ressort des tribunaux civils ordinaires.

F. Le 19 juillet 2016, la municipalité a requis le retrait de l'effet suspensif. Le recourant s'est déterminé à ce propos le 11 août 2016. Par une décision du 23 août 2016, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la levée de l'effet suspensif.

Considérant en droit:

1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il examine également d'office s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

b) La jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD) si les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 et suivants du Code des obligations (CO), ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative (cf. arrêt de la CDAP GE.2008.0172 du 11 décembre 2008, consid. 2a, avec des références à la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]).

La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) prévoit l'adoption, par le conseil communal ou général, de règles sur le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Les communes peuvent adopter un régime définissant un statut de "fonctionnaire", pour le personnel engagé par la collectivité à titre permanent à un poste durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et elle a pour objet de rendre applicable un statut (à propos de ce régime, cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 207, 210). Pour que ce statut, avec procédure de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (arrêt GE.2008.0172 précité, consid. 2b).

En définissant le statut des collaborateurs communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch. 4 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel, de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février 2013, consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi sur les communes.

c) Dans le cas particulier, la contestation porte sur la fin des rapports de travail, signifiée au recourant le 9 juin 2016 par la municipalité. Il faut déterminer si cette lettre est une décision, au sens de l'art. 3 LPA-VD, susceptible d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

Ces rapports de travail avaient débuté le 1^er juin 2009, sur la base d'une lettre de la municipalité au recourant, contresignée par lui, indiquant que les relations sont réglées "par un contrat de droit privé". Cette lettre d'engagement utilise d'emblée le terme "contrat" et elle fait référence au Code des obligations pour le temps d'essai.

Le règlement pour le personnel de l'administration communale de Prilly, valable dès le 1^er janvier 2009 (ci-après: le règlement du personnel), applicable à tous les employés de la Commune de Prilly (art. 1 al. 1), se réfère lui à plusieurs reprises au Code des obligations (CO), en statuant notamment que les dispositions du règlement du personnel sont complétées par celles du CO (art. 1 al. 4). Le règlement du personnel indique que la municipalité est l'autorité d'engagement (art. 4). Cela ne signifie pas pour autant qu'en engageant un employé, la municipalité procède à une nomination sur la base d'un régime de droit public applicable aux fonctionnaires stricto sensu. Ce règlement n'utilise pas le terme de "fonctionnaire", ni celui de "nomination". En revanche, le terme de "contrat" figure dans plusieurs dispositions (notamment à l'art. 7, où il est précisé que pour un emploi de courte durée, le contrat est de durée déterminée, ce qui permet de déduire a contrario que dans les autres cas, il s'agit d'un contrat de durée indéterminée; voir aussi les dispositions sur la résiliation, citées plus bas). L'art. 4 du règlement du personnel signifie donc que c'est à la municipalité, et non pas à un autre organe de la commune, qu'il appartient de conclure les contrats de travail.

Le chapitre du règlement du personnel traitant de la fin des relations de travail (chapitre VII, art. 58 ss) règle la "résiliation ordinaire" dans les termes suivants:

"Article 58

Le contrat de durée indéterminée peut être résilié, sous la forme écrite, par l'employeur ou par l'employé. La partie qui donne le congé doit motiver sa décision par écrit si l'autre partie le demande.

Sous réserve des dispositions figurant aux articles 60 et suivants du présent règlement, le contrat doit être résilié pour la fin d'un mois moyennant un délai de congé d'un mois pendant la première année de service, de deux mois de la deuxième à la neuvième année de service, de trois mois ultérieurement."

Le règlement du personnel donne par ailleurs à l'employeur et à l'employé la possibilité de résilier le contrat en tout temps pour de justes motifs, le cas échéant avec effet immédiat (art. 61).

Dans ce régime juridique, la résiliation intervient par l'exercice d'un droit formateur de l'employeur ou de l'employé, prenant la forme d'une déclaration de volonté soumise à réception (cf. Rémy Wyler/Boris Heinzer, Droit du travail, 3^e éd. 2014, p. 501). Lorsque la résiliation est le fait de l'employeur, il n'est pas prévu que la municipalité rende d'une part une décision de principe, soumise au régime ordinaire du droit public pour les décisions administratives, et exerce d'autre part le droit formateur selon les formes prescrites aux art. 58 ss du règlement du personnel. En d'autres termes, il n'y a pas lieu de se référer à la théorie des deux niveaux (ou de l'acte détachable), applicable dans certains domaines – notamment le droit des marchés publics –, qui fait la distinction entre la décision de base, fondée sur le droit public, et un acte d'exécution pouvant être régi par le droit privé (cf. notamment Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, Volume I, 3^e éd. 2012, p. 118, 122). En l'espèce, la résiliation du contrat de travail résulte donc uniquement de l'exercice, par la municipalité, d'un droit formateur.

d) Dans le canton de Vaud, les contestations de droit civil relatives au contrat de travail sont soumises à la loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction du travail (LJT; RSV 173.61 – cf. art. 1 let. a LJT). Les art. 2 et 3 LJT ont la teneur suivante:

"Art. 2 Juridiction

1 Ces contestations relèvent des tribunaux suivants :

a. du tribunal des prud'hommes, lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 30'000 francs ;
b. du tribunal d'arrondissement, lorsque la valeur litigieuse est supérieure à 30'000 francs et n'excède pas 100'000 francs ;
c. de la Chambre patrimoniale cantonale lorsque la valeur litigieuse est supérieure à ce montant.

2 […]

Art. 3 Principe

1 Il ne peut être dérogé à la compétence du tribunal des prud'hommes que par une clause compromissoire liant les parties et insérée dans une convention collective de travail. Les articles 10 et 23 de la loi sur le service de l'emploi et la location de service sont réservés.

2 Les litiges entre une collectivité publique ou un établissement public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux dispositions de la présente loi.

3 Sous réserve de dispositions contraires, notamment celles prévues par la loi sur le personnel de l'Etat de Vaud, les personnes engagées par contrat d'une collectivité publique ou d'un établissement public peuvent saisir les autorités compétentes en matière de juridiction du travail, conformément aux présentes dispositions."

Le recourant est une personne qui avait été engagée par contrat d'une collectivité publique, au sens de l'art. 3 al. 3 LJT. La contestation portant sur la résiliation de ce contrat relève partant, selon cette disposition, des autorités compétentes en matière de juridiction du travail, soit d'un des tribunaux mentionnés à l'art. 2 LJT. Comme cela a déjà été exposé, on ne se trouve donc pas dans l'hypothèse de l'art. 3 al. 2 LJT, car le recourant n'est pas un fonctionnaire nommé par une décision unilatérale de la municipalité, et soumis en vertu de la nomination à un statut du personnel. Les rapports de travail ayant leur origine dans un contrat, le contentieux portant sur leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative. Tel est le sens de la jurisprudence de la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal, applicable aussi bien au contrat de droit privé qu'au contrat de droit administratif avec une commune (cf. arrêt du 5 février 2013, HC/2013/173). La Cour de droit administratif et public interprète dans le même sens l'art. 3 LJT (cf. notamment arrêts GE.2016.0077 du 10 août 2016; GE.2012.0140 du 19 février 2013).

Il est vrai que l'art. 69 du règlement du personnel (cité plus haut, faits, let. C) n'est pas particulièrement clair au sujet des voies de droit à disposition de l'employé de la commune, en cas de résiliation du contrat de travail. On peut toutefois comprendre que la compétence des tribunaux civils ordinaires, réservée dans les contestations portant sur des prétentions pécuniaires (al. 2), vise entre autres les cas de résiliation du contrat de travail, l'employé pouvant faire valoir de telles prétentions en cas de résiliation injustifiée, voire dans d'autres cas réglés par les art. 334 ss CO. Quoi qu'il en soit, une disposition d'un règlement communal ne saurait prévoir une dérogation à la compétence de la juridiction prévue par la loi cantonale (cf. notamment art. 3 al. 1 LJT, art. 6 al. 2 LPA-VD). Au demeurant, la municipalité ne prétend pas que l'art. 69 al. 1 du règlement du personnel instituerait une voie de recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss LPA-VD, contre la résiliation d'un contrat de travail. Au contraire, cette autorité conteste la compétence de la juridiction administrative.

On ne saurait au demeurant retenir, dans le cas particulier, une autre solution sur la base d'un arrêt rendu par la Cour de céans le 7 mars 2013, dans une affaire concernant la commune de Prilly (cause GE.2010.0164). Dans la présente affaire, il est clair que le recourant a été engagé sur la base d'un contrat, après l'entrée en vigueur de l'actuel règlement du personnel, et que les autorités communales considèrent que les employés engagés aux mêmes conditions que le recourant ne sont pas des fonctionnaires nommés. L'arrêt précité ne peut pas être considéré comme un précédent, vu la jurisprudence constante, mentionnée dans le présent arrêt, au sujet du contentieux concernant les contrats de travail conclus par les communes et associations intercommunales.

e) Il s'ensuit que le recours de droit administratif est irrecevable, la Cour de céans n'étant pas compétente pour traiter la contestation.

2. Il n'y a pas lieu de transmettre d'office le recours à la juridiction prévue par les art. 2 et 3 LJT. Il incombe au recourant de réintroduire la cause devant la juridiction compétente (cf. par analogie art. 63 du code de procédure civile [CPC; RS 272]; cf. arrêt GE.2016.0077 du 10 août 2016, consid. 2).

3. Il se justifie de statuer sans frais. Le recourant, dont les conclusions sont irrecevables, n'a en principe pas droit à des dépens. Il faut toutefois tenir compte du fait qu'après avoir interpellé la municipalité au sujet des voies de droit à disposition, il n'a pas reçu une réponse claire et complète, propre à le dissuader d'agir par la voie du recours de droit administratif; en effet, la municipalité a cité l'art. 69 du règlement du personnel – qui mentionne une voie de recours auprès de la juridiction administrative – puis a précisé que la nouvelle loi de procédure administrative était applicable, sans jamais signaler la compétence de la juridiction prévue aux art. 2 et 3 LJT. Si les indications données par la municipalité avaient été d'emblée complètes et non équivoques, le recourant aurait pu éventuellement s'abstenir de déposer un recours de droit administratif. Dans ces circonstances, il y a lieu d'allouer au recourant une indemnité réduite, à titre de dépens, à la charge de la commune (cf. art. 55 ss LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

III. Une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à verser au recourant à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Prilly.

Lausanne, le 14 septembre 2016

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.