TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 23 janvier 2017
Composition	M. François Kart, président; Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges,

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Hüsnü YILMAZ, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service de la promotion économique et du commerce (SPECo),

  

 

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours A.________ c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) du 13 juillet 2016 (refus de toute autorisation d'exercer pendant deux ans)

 

Vu les faits suivants

A.                     Le 13 juillet 2016, le Service de la promotion économique et du commerce, Police cantonale du commerce (ci-après: la Police cantonale du commerce) a rendu une décision dont le dispositif était le suivant:

"1.   refuser d'octroyer une licence à l'établissement "Restaurant Pizzeria ******** " à ********,

2.    confirmer la fermeture immédiate du 27 juin 2016 du café-restaurant "Restaurant Pizzeria ********" à ********,

3.    refuser à M. B.________ toute autorisation d'exercer durant deux années, soit du 27 juin 2016 au 26 juin 2018,

4.    de refuser à M. A.________ toute autorisation d'exercer durant deux années, soit du 27 juin 2016 au 26 juin 2018,

5.    refuser à M. A.________ toute autorisation d'exploiter durant deux mois, soit du 27 juin 2016 au 26 août 2016,

6.    refuser à M. C.________ toute autorisation d'exploiter durant deux mois, soit du 27 juin 2016 au 26 août 2016,

7.    soumettre la réouverture de l'établissement "Restaurant Pizzeria ********" au dépôt d'une demande de licence complète et conforme, à la transmission d'un préavis positif de l'autorité communale, à la régularisation des manquements constatés par le Service de l'emploi et à la mise en conformité des locaux,

8.    prononcer une période de fermeture minimale de l'établissement de deux mois, soit jusqu'au 26 août 2016,

9.    rendre la présente décision sous commination de la peine prévue à l'article 292 du Code pénal suisse, qui prévoit que : "Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni d'une amende.",

10.   fixer à CHF 500.- l'émolument à percevoir pour les frais administratifs engendrés par le traitement du dossier (auditions, inspection, analyse des pièces) et par la rédaction de la présente décision, conformément aux articles 55 LADB, ainsi que 13 et 21 du règlement du 20 décembre 2006 sur la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la LADB (RE-LADB)."

B.                La décision la Police cantonale du commerce du 13 juillet 2016 mentionne notamment les faits suivants:

                   a) A la requête de la Police cantonale du commerce, une demande de licence a été déposée le 1^er février 2016 pour l'exploitation du "Restaurant Pizzeria ********" (ci-après: l'établissement) par B.________ (autorisation d'exercer) et C.________ et A.________ (autorisation d'exploiter). Etait jointe à la demande de licence un contrat de travail établi le 15 janvier 2016 entre B.________ et C.________ et A.________ prévoyant une rémunération mensuelle de 2'450 fr. pour un taux de 50 %.

                   b) Par courrier de la Municipalité de Renens le 10 juin 2016, un délai à la fin du mois de juillet 2016 a été imparti à C.________ et A.________ en vue de la régularisation de divers manquements en matière de protection contre les incendies, ainsi que pour mettre en conformité des travaux réalisés dans les locaux sans autorisation.

                   c) A la suite de contrôles de l'établissement effectués les 2 février et 25 février 2016, le Service de l'emploi a constaté dans un rapport du 3 juin 2016 plusieurs manquements aux normes en matière de droit du travail.

                   d) A l'occasion d'un contrôle conjoint de l'établissement effectué le 27 juin 2016 par la Police de sureté, la Commission fédérale des maisons de jeu et la Police cantonale du commerce, les infractions suivantes ont été constatées:

-     Aménagement d'une pièce dans laquelle des personnes étaient occupées à effectuer des paris illégaux;

-     Présence dans cette pièce de trois terminaux pour jeux de hasard (machines à sous) et d'ordinateurs dévolus aux paris en ligne;

-     Présence d'une employée sans autorisation de séjour et de travail;

-     Prêt d'autorisation d'exercer;

-     Sous-location d'une partie des locaux en vue d'y exploiter un autre établissement;

-     Travaux effectués sans autorisation;

-     Normes feu non respectées;

-     Absence d'affichage du choix de trois boissons sans alcool à un prix inférieur à la boisson alcoolique la moins chère;

-     Diffusion de musique sans autorisation;

-     Présence d'appareils automatiques exploités sans autorisation;

-     Infractions au droit du travail;

                   e) Entendu le 4 juillet 2016 par la Police cantonale du commerce, B.________ a reconnu le prêt de son autorisation d'exercer en faveur de C.________ et A.________ pour une rémunération mensuelle de 1000 fr. et avoir ainsi apposé sa signature sur un faux contrat de travail afin d'obtenir une autorisation d'exercer.

                   f) Entendu le 4 juillet 2016 par la Police cantonale du commerce, C.________ a notamment:

                   - reconnu avoir cosigné le contrat de travail fictif de B.________ afin de permettre à l'établissement d'obtenir une licence;

                   - reconnu la sous-location d'une partie des locaux pour y exploiter un autre établissement;

                   - reconnu l'exploitation de machines à sous et de paris clandestins dans une partie des locaux;

                   - reconnu sa présence régulière dans l'établissement sans rémunération.

C.               Par acte du 15 août 2016, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public contre la décision de la Police cantonale du commerce du 13 juillet 2016. Il concluait principalement à l'annulation du chiffre 4 du dispositif de cette décision et subsidiairement à son annulation. Il concluait également à la restitution de l'effet suspensif.

                   La Police cantonale du commerce a déposé des déterminations le 25 août 2016. Elle concluait au rejet de la requête en restitution de l'effet suspensif et au rejet du recours, dans la mesure où il était recevable.

                   Par décision du 29 août 2016, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif au recours.

                   Les parties ont ensuite déposé des observations complémentaires. Le recourant a déposé d'ultimes déterminations le 4 novembre 2016.

Considérant en droit

1.                      Le recourant ne met pas en cause les faits retenus à son encontre dans la décision de la Police cantonale du commerce du 13 juillet 2016, sous réserve de deux points: il conteste avoir réalisé des travaux dans les locaux et il relève que le Certificat cantonal d'aptitudes ne lui a été délivré que le 7 juillet 2016. Le recourant ne conteste également pas les chiffres 1 à 3 et 5 à 10 du dispositif de la décision du 13 juillet 2016. Le recours porte dès lors uniquement sur le chiffre 4 du dispositif. Selon le recourant, le refus de lui délivrer toute autorisation d'exercer durant deux années, soit du 27 juin 2016 au 26 juin 2018, ne repose pas sur une base légale suffisante et viole par conséquent la liberté économique. Il fait valoir à cet égard que les dispositions applicables, plus particulièrement l'art. 60a de la  loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31), ne permettent pas de refuser une autorisation d'exercer à une personne qui n'en avait pas au moment des infractions constatées. Pour sa part, l'autorité intimée fait valoir que l'art. 60a LADB doit être appliqué en lien avec l'art. 59a LADB, ces deux dispositions formant une base légale suffisante pour, compte tenu de la gravité des faits reprochés au recourant, refuser de lui délivrer toute autorisation d'exercer durant deux ans.

2.                      a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1, 94 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101] et 26 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01]). Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst-VD; ATF 137 I 167 consid. 3.1; 136 I 197 consid. 4.4.1; 135 I 130 consid. 4.2 et les arrêts cités). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1). Elle vaut notamment pour l'activité d'aubergiste (CDAP, arrêts GE.2012.0183 du 21 mars 2013; GE.2010.0041 du 16 décembre 2010).

Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 et les références citées). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322 consid. 3a, 335 consid. 2a et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2; 130 I 26 consid. 6.3.3.1; 125 I 209 consid. 10a, 322 consid. 3a et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4^e éd., Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).

b) La loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons a récemment fait l'objet d'une révision, dont les modifications sont entrées en vigueur le 1^er juillet 2015.

Aux termes de son art. 1^er al. 1, la LADB a pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c), de contribuer à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d) et de contribuer à la promotion des produits du terroir vaudois (let. e).

A teneur de l'art. 4 LADB, l'exercice de l'une des activités soumises à cette loi nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence qui comprend : a) l'autorisation d'exercer; b) l'autorisation d'exploiter (al. 1); l'autorisation d'exercer est délivrée à la personne physique responsable de l'établissement (al. 2); l'autorisation d'exploiter est délivrée à la personne morale ou physique, propriétaire ou titulaire du contrat de bail à loyer ou d'un contrat analogue, qui exploite le fonds de commerce (al. 3). L'art. 35 al. 2 LADB précise que les personnes, physiques ou morales, condamnées pour des faits contraires à la probité ou à l'honneur peuvent se voir refuser une autorisation d'exploiter ou d'exercer, cela aussi longtemps que la condamnation n'est pas radiée du casier judiciaire. Selon l'art. 37 LADB, les titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la direction en fait de l'établissement.

L'art. 59a LADB prévoit que la demande d'autorisation d'exercer ou d'exploiter est refusée lorsque les conditions légales ne sont pas remplies. Cette nouvelle disposition répare un vide juridique puisque jusqu'alors, le refus d'une demande n'était pas formellement prévu par la loi mais déduit par analogie de l'art. 60 LADB (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LADB et rapports du Conseil d'Etat au Grand Conseil, décembre 2013, n° 126 [ci-après : EMPL], pp. 19 et 20 ad art. 59a LADB).

L'art. 60 LADB, qui réglait le retrait de licence ou d'autorisation, a été scindé en deux nouvelles dispositions, les art. 60 et 60a LADB, l'un ayant trait à la fermeture de l'établissement, l'autre prévoyant les cas de retrait des autorisations d'exercer ou d'exploiter. Ces dispositions ont la teneur suivante:

"Art. 60        Fermeture temporaire ou définitive d'établissement

¹ Le département retire la licence au sens de l'article 4 et peut ordonner la fermeture temporaire ou définitive d'un établissement lorsque:

a.  l'ordre public l'exige;

b.  les locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux exigences imposées pour l'octroi de la licence;

c.  les émoluments cantonaux ou communaux liés à la licence ne sont pas acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution;

d.  les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable.

Art. 60a       Retrait des autorisations d'exercer ou d'exploiter

¹ Le département retire, pour une durée maximale de cinq ans, l'autorisation d'exercer ou l'autorisation d'exploiter lorsque:

a.  le titulaire a enfreint les prescriptions cantonales, fédérales et communales relatives à l'exploitation des établissements, au droit du travail et à l'interdiction de fumer;

b.  des personnes ne satisfaisant pas aux exigences légales en matière de séjour des étrangers ont été ou sont employées dans l'établissement;

c.  le titulaire a commis des infractions contraires à l'ordre, à la sécurité ou à la salubrité publics, ainsi qu'à la protection de l'environnement, dans la gestion de son établissement;

d.  le titulaire n'a pas payé les contributions aux assurances sociales qu'il est tenu de régler;

e.  il apparaît ultérieurement que le titulaire a fourni intentionnellement des renseignements et pièces inexacts dans le but d'obtenir une licence, une autorisation d'exercer ou d'exploiter.

Art. 60b       Effet suspensif

¹ Les sanctions administratives prises par les autorités cantonales et communales sont directement exécutoires. Les recours n'ont pas d'effet suspensif, sauf décision contraire de l'autorité de recours, sur requête de la partie recourante."

3.                      Il n'est pas contesté que le refus de toute autorisation d'exercer pendant deux ans porte atteinte à la liberté économique dont le recourant peut se prévaloir et que cette mesure doit par conséquent reposer sur une base légale suffisante. Il convient d'examiner si, comme le soutient l'autorité intimée, cette base légale se trouve aux art. 59a LADB et 60 a LADB.

a) Selon son texte clair, l'art. 59a LADB permet uniquement de refuser, dans un cas concret, une autorisation d'exercer lorsque les conditions légales ne sont pas remplies. En relation avec une demande relative à un établissement spécifique, l'autorisation d'exercer requise peut par exemple être refusée sur la base de cette disposition si le requérant ne dispose pas du certificat de capacité  (art. 36 al. 1 LADB), s'il a été condamné pour des faits contraires à la probité et à l'honneur (art. 35 al. 2 LADB) ou s'il dispose déjà de trois autorisations d'exercer pour d'autres établissements (art. 26 al. 1 du règlement du 9 décembre 2009 d'application de la LADB [RLADB; RSV 935.31.1]). L'art. 59 a LADB ne permet en revanche pas de prononcer une mesure par laquelle une personne se voit interdire pendant une certaine durée l'octroi de toute autorisation d'exercer. Pour une telle mesure, seul l'art. 60a LADB est susceptible d'entrer en considération.

b) Il convient d'examiner si un refus d'autorisation d'exercer pendant deux ans peut se fonder sur l'art. 60a LADB, ceci également dans l'hypothèse où la personne concernée n'avait pas d'autorisation d'exercer au moment des infractions constatées. Ceci soulève un problème d'interprétation de cette disposition.

                   aa) Conformément à une jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique) du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 139 II 78 consid. 2.4; 138 II 105 consid. 5.2; 137 V 14 consid. 4.3.1). Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 141 II 157 consid. 3.2; 140 II 202 consid. 5.1; 139 III 478 consid. 6; 138 II 440 consid. 13), étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (ATF 141 II 157 consid. 3.2; 139 IV 270 consid. 2.2). En revanche, le juge ne peut, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, s'écarter d'une interprétation qui correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais d'une interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions légales en cause (ATF 140 II 202 consid. 5.1; 133 III 257 consid. 2.4; 130 II 65 consid. 4.2, 127 V 75 consid. 3). Une autorité qui interprète la loi ne saurait ainsi corriger le sens d'une loi en prétendant procéder à son interprétation (cf. Jacques Dubey / Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, p.141). Notamment, elle ne saurait créer des règles juridiques nouvelles.

bb) L'art. 60a LADB a été introduit par la novelle entrée en vigueur le 1^er juillet 2015. Il ressort de l'EMPL que le retrait de l'autorisation d'exercer ou d'exploiter pour une certaine durée était prévu dans l'ancienne LADB, abrogée le 1^er janvier 2007. Bien que cette mesure ne fût pas souvent appliquée, l'EMPL relevait qu'elle serait utile dans les cas d'exerçant ou d'exploitant qui récidivent à plusieurs reprises dans le même type d'infraction.

On peut déduire de ce qui précède que, en édictant l'art. 60a LADB, la volonté du législateur était de disposer d'une base égale afin d'interdire l'octroi pendant une certaine durée de toute nouvelle autorisation d'exercer ou d'exploiter au  titulaire d'une telle autorisation qui a commis des infractions dans la gestion d'un établissement, notamment en cas de récidive. On relève que, tel que rédigé, l'art. 60a LADB reflète imparfaitement cet objectif du législateur puisque, plutôt que de prévoir un refus de toute nouvelle autorisation, il mentionne improprement le "retrait" de l'autorisation pendant une certaine durée. Cela étant, le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de constater que l'art. 60a LADB constitue une base légale suffisante pour refuser toute nouvelle autorisation d'exercer pendant une certaine durée au titulaire d'une autorisation d'exercer qui a commis des infractions dans la gestion d'un établissement (cf. arrêt GE.2015.0209 du 29 septembre 2016).

Malgré la rédaction peu heureuse de cette disposition, on peut déduire d'une interprétation littérale de l'art. 60a LADB que les personnes susceptibles d'être sanctionnées en application de cette disposition sont celles qui, en tant que titulaires d'une autorisation d'exercer ou d'exploiter, ont commis des infractions dans le cadre de l'exploitation de l'établissement pour lequel l'autorisation leur avait été délivrée. A la rigueur du texte légal, une personne qui n'était pas titulaire d'une autorisation d'exercer ou d'exploiter au moment des faits qui lui sont reprochés n'entre par conséquent pas dans le champ d'application de cette disposition. En l'occurrence, il ressort toutefois des pièces du dossier que le recourant était le principal responsable de l'établissement "Restaurant Pizzeria ********" (cf. notamment pièce 15 du dossier de l'autorité intimée, procès-verbaux d'audition de C.________ et de B.________) et qu'il assumait ainsi de facto le rôle du titulaire de l'autorisation d'exercer lorsque les infractions fondant la mesure incriminée ont été commises. Dans ces conditions, dès lors que le recourant a obtenu dans l'intervalle son certificat de capacité et qu'il pourrait par conséquent demander une autorisation d'exercer pour un autre établissement, il s'avère conforme aux buts poursuivis par l'art. 60a LADB et aux intérêts que cette disposition vise à protéger de l'appliquer également dans le cas d'espèce (interprétation téléologique). A défaut, le recourant pourrait a priori reprendre immédiatement la responsabilité d'un établissement public et exiger la délivrance d'une autorisation d'exercer (dès lors qu'il remplit les conditions posées par la loi, notamment celle relative à la possession du certificat de capacité), ce qui n'apparaît pas admissible compte tenu de la gravité des infractions commises dans la gestion de l'établissement "Restaurant Pizzeria ********".

c) Vu ce qui précède, il y lieu de constater que la mesure mise en cause peut se fonder sur l'art. 60a LADB et repose par conséquent sur une base légale suffisante.

4.         Dès lors que la mesure mise en cause repose sur une base légale suffisante et qu'il n'est pas contesté qu'elle est justifiée par un intérêt public et respecte le principe de proportionnalité, cette mesure est conforme à la liberté économique. Le recours doit par conséquent être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge du recourant. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service de la promotion économique et du commerce du 13 juillet 2016 est confirmée.

III.                    Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                    Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

 

Lausanne, le 23 janvier 2017

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.