TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 11 avril 2017
Composition	M. Pascal Langone, président; M. Guy Dutoit et Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Olga COLLADOS ANDRADE, avocate à ********,

  

Autorité intimée

Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), à Lausanne

  

	Autorités concernées		1.		Municipalité de ********,
		2.		Police cantonale, Médiateur,

  

 

Objet	Police du commerce
	Recours A.________ c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) du 21 juillet 2016 prononçant une interdiction de servir et de vendre des boissons alcooliques durant un mois au café-bar ********

 

Vu les faits suivants

A.                     Le 18 septembre 2014, le Département de l'économie et du sport (DECS) a octroyé une licence de café-bar au ******** à ********, les autorisations d'exercer et d'exploiter étant délivrées à A.________. Il s'agit d'un établissement pouvant accueillir 86 personnes dans la salle à boire, 24 personnes en terrasse et 8 dans le fumoir et dont la licence permet de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur place.

B.                     Le 3 juin 2016 aux environs de 22 heures, des représentants du Service de la promotion économique et du commerce du canton de Vaud (SPECo), accompagnés d'agents de la Gendarmerie vaudoise, ont conjointement effectué un contrôle dans l'établissement susmentionné. A cette occasion, ils ont observé plusieurs infractions. En particulier, il a été constaté que des boissons alcooliques distillées (Caïpirinha – 30 % d'alcool) avaient été servies à deux mineurs âgés de 13 et 16 ans, dont le taux d'alcoolémie se montait respectivement à 0.31‰ et 0.53‰; en outre la mère de la mineure âgée de 13 ans, attablée avec les deux jeunes, consommait une bière, qui lui avait été servie quand bien même elle se trouvait en état d'ébriété avancée (2.19‰). Un autre client, manifestement en état d'ébriété, s'est montré très provocateur lors de l'intervention. La serveuse, B.________, questionnée sur place s'agissant de la vente d'alcool aux mineurs, a reconnu ne pas leur avoir demandé de pièce d'identité avant de les servir; elle a expliqué avoir été trompée par leur apparence physique les faisant sembler plus âgés, ne pas s'être posée de questions vu qu'ils étaient accompagnés d'une adulte et avoir été prise dans le "stress" de la soirée. Elle a déclaré qu'elle connaissait la législation et était consciente d'avoir été négligente et d'avoir commis une infraction. Selon les enquêteurs, les mineurs avaient néanmoins, contrairement aux déclarations de la serveuse, un aspect très jeune, ce que A.________, arrivé dans les locaux après avoir été appelé par son employée, a d'ailleurs lui-même reconnu. A cette occasion, A.________ a exprimé regretter ce qui s'était produit et a reconnu que les faits étaient constitutifs d'une infraction grave à la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31).

                   D'autres manquements ont en outre été constatés lors du contrôle, à savoir en particulier: l'interdiction d'accès au fumoir par des mineurs n'était pas signalée correctement, le nombre de cartes des boissons à disposition de la clientèle était insuffisant, l'ordonnance sur l'indication des prix n'était pas respectée, le choix d'au moins trois boissons sans alcool à un prix inférieur à celui de la boisson alcoolique la moins chère n'était pas donné, l'affichage de telles boissons n'existait pas et l'emplacement des extincteurs n'était pas signalé correctement.

Le 30 juin 2016, A.________ a été entendu par le SPECo. En substance, il a déclaré avoir rectifié les défauts constatés s'agissant des différents aspects formels imposés par la LADB, à l'exception de l'avertissement sur l'interdiction d'accès du fumoir aux mineurs, qu'il rectifierait rapidement. S'agissant du service et de la vente d'alcool aux mineurs et à (au moins) une personne en état d'ébriété constatée lors du contrôle, il a précisé qu'il n'était pas présent au moment des faits et a souligné qu'il était compliqué de garantir que le personnel respecte les directives à appliquer et les éléments à surveiller, ce d'autant plus que l'employée ayant servi les mineurs le soir en question, en Suisse depuis environ six mois, maîtrisait mal le français. Il n'a toutefois pas contesté les faits et a déclaré les regretter. Un malaise relatif à la clientèle de l'établissement, particulièrement quérulante lors du contrôle, était palpable; A.________ a néanmoins déclaré qu'il était difficile pour lui de faire du tri parmi les clients, car il s'agissait de son fonds de commerce.

Le 15 juillet 2016, le SPECo a établi un rapport consignant les faits du 3 juin 2016 (ci-après: le rapport du SPECo du 15 juillet 2016), résumés plus haut. Au terme de ce rapport, A.________ et B.________ ont été dénoncés auprès de la Préfecture du district de ********. Par ordonnances pénales du 27 juillet 2016, ces derniers ont notamment été reconnus coupables d'infraction à la LADB et condamnés à des amendes de 800 fr. et 300 fr., respectivement.

C.                     Par décision du 21 juillet 2016, le SPECo a prononcé à titre de sanction administrative une interdiction de servir et de vendre des boissons alcooliques durant un mois dans ou à partir du café-bar ******** et des locaux attenants, du 1^er octobre 2016 au 31 octobre 2016, et ordonné à cette fin le retrait des locaux de l'ensemble des boissons alcooliques durant la période d'interdiction précitée. Il a en outre condamné A.________ au paiement d'un émolument de 500 fr., visant à couvrir les frais administratif engendrés par le traitement du dossier.

D.                     Par acte du 18 août 2016, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 21 juillet 2016, dont il demande principalement la réforme, en ce sens qu'un avertissement lui est adressé, subsidiairement l'annulation, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants. Il fait en particulier valoir que la décision attaquée serait disproportionnée, vu son absence d'antécédents et les conséquences qu'entraînerait l'interdiction de servir et de vendre de l'alcool durant un mois pour son établissement, dont la viabilité reposait essentiellement sur la vente d'alcool.

                   Le 16 septembre 2016, la Municipalité de ******** a indiqué souhaiter que la durée de l'interdiction soit réduite, afin de ne pas mettre en péril la viabilité de l'établissement.

                   Le 20 septembre 2016, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le 11 octobre 2016, le recourant a déclaré maintenir son recours, produisant à l'appui de son écriture, les chiffres de son établissement pour les mois de juillet, août et septembre 2016, dont il ressortait que le total mensuel de la vente d'alcool (env. 20'000 fr.) représentait en moyenne environ les 2/3 du chiffre d'affaires total (env. 30'500 fr.). Il n'entendait pas minimiser sa faute, mais garantissait qu'un avertissement suffirait à atteindre le but de la sanction, dans la mesure où il ne récidiverait pas; au surplus, l'interdiction de vente d'alcool durant un mois mettrait l'établissement dans une situation financière catastrophique, impliquant sans doute le chômage technique pour ses employés.

E.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                      Le recourant demande, à titre de mesure d'instruction, l'audition de personnes pouvant venir témoigner de sa bonne foi et de l'attention qu'il porte à respecter les dispositions légales applicables. Il requiert en outre la tenue d'une audience, afin d'être entendu personnellement.

a) L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 138 III 374 consid. 4.3.2 p. 376; 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; cf. aussi arrêts TF 6B_1155/2015 du 14 mars 2016 consid. 2.2; 1C_608/2014 du 3 septembre 2015 consid. 2.1).

b) Il n'apparaît pas que la bonne foi du recourant aurait été mise en doute; l'autorité intimée ne prétend pas qu'il aurait mal informé son personnel quant aux dispositions légales applicables ou intentionnellement cherché à violer les règles applicables. L'audition de témoins, visant à prouver un fait qui n'est ni contesté ni particulièrement pertinent pour l'issue du litige, est donc superflue.

S'agissant de la requête en fixation d'une audience pour être entendu oralemement, le Tribunal s'estime en l'espèce suffisamment renseigné sur la base du dossier, qui contient notamment les protocoles d'audition du recourant auprès du SPECo, pour juger en toute connaissance de cause. Le droit d'être entendu du recourant a été respecté durant la procédure devant l'autorité inférieure; il a en outre eu l'occasion de s'exprimer par écrit, à deux reprises, dans le cadre de la présente procédure. Il n'y ainsi pas lieu de donner suite à cette requête.

2.                      Le recourant fait valoir que la sanction prononcée serait particulièrement sévère, voire disproportionnée, compte tenu du fait qu'il s'agissait de sa première faute en plus de vingt ans de carrière. Il souligne que les sanctions administratives n'ont pas pour but de punir, mais d'obtenir le respect des règles légales. A cet égard, il assure avoir bien "compris la leçon".

a) L' art. 50 LADB rappelle le principe posé par la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (LAlc; RS 680), qui interdit d'exercer le commerce de détail de boissons distillées sous la forme de remise à des enfants ou à des adolescents de moins de dix-huit ans (art. 41 al. 1 let. i LAlc):

"Art. 50   Interdiction de servir des boissons alcooliques

¹ Il est interdit de servir et de vendre des boissons alcooliques :

a. aux personnes en état d'ébriété;

b. aux personnes de moins de 16 ans révolus (loi scolaire réservée);

c. aux personnes de moins de 18 ans révolus, s'il s'agit de boissons distillées ou considérées comme telles.

² Il est également interdit :

a. d'inciter le personnel à consommer des boissons alcooliques avec la clientèle ;

b. d'augmenter la vente ou la consommation de boissons alcooliques par des jeux ou des concours ;

c. d'organiser des concours proposant comme gains des boissons alcooliques consommées sur place ;

d. de pratiquer la vente ou la remise de boissons alcooliques impliquant des cadeaux ou d'autres avantages tendant à séduire le consommateur ;

e. de proposer la vente de boissons alcooliques à un prix fixe, quelle que soit la quantité remise.

³ Il est également interdit au titulaire d'une licence sans alcool d'y tolérer la consommation de boissons alcooliques."

b) Le titre XI de la loi (art. 59 ss LADB), intitulé "Mesures administratives", permet à l'autorité de restreindre la liberté économique des exploitants, dans un certain nombre cas, notamment les suivants:

"Art. 60b Effet suspensif

¹ Les sanctions administratives prises par les autorités cantonale et communales sont directement exécutoires. Les recours n'ont pas d'effet suspensif, sauf décision contraire de l'autorité de recours, sur requête de la partie recourante.

Art. 61    Interdiction

¹ Le département peut prononcer une interdiction, temporaire ou définitive, de vendre et de servir des boissons alcooliques en cas d'infraction aux dispositions de la présente loi ou de la législation fédérale en rapport avec la vente et le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool.

Art. 62    Avertissement

¹ Dans les cas d'infractions de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer ou de l'autorisation d'exploiter au sens de l'article 4."

S'agissant de l'interdiction de vendre et de servir des boissons alcooliques consacrée par l'art. 61 LADB, son règlement d'exécution du 9 décembre 2009 (RLADB; RSV 935.31.1) précise que la durée de l'interdiction temporaire est d'au minimum 7 jours consécutifs (cf. art. 67a RLADB).

Selon l'art. 37 LADB, les titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la direction en fait de l'établissement. L'art. 31 RLADB prévoit pour sa part ce qui suit:

c) La version actuelle de la LADB, adoptée le 13 janvier 2015, est entrée en vigueur le 1^er juillet 2015. Ainsi que le soulignent tant le recourant que l'autorité intimée dans leurs écritures, la révision de 2015 était précisément motivée par la volonté de lutter contre la surconsommation d'alcool en général et de mieux protéger la jeunesse en particulier. L'exposé des motifs et du projet de loi de décembre 2013 relatif à la révision de la LADB (EMPL LADB) précise que "la surconsommation de boissons alcooliques, constatée chez les mineurs et par les clients d'établissements et de commerces, entraîne des déprédations et des bagarres, ayant pour conséquences que l'ordre, la sécurité, la tranquillité et la santé publics ne sont plus assurés. Par ailleurs, une étude menée en 2011 par la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme (FVA) démontre que l'interdiction de la vente d'alcool aux jeunes gens de moins de 16/18 ans n'est pas respectée. Les tests pratiqués lors de cette étude ont révélé que 93,9% des jeunes auraient pu acheter de l'alcool dans les établissements et 65% dans les magasins. La lutte contre la consommation d'alcool chez les jeunes est une préoccupation constante des pouvoirs publics et nécessite une attention sans faille de la part des professionnels responsables de la branche" (EMPL LADB précité, Introduction, p. 1). S'agissant des sanctions, l'art. 61 LADB a été modifié en ce sens que la durée de l'interdiction de "vendre et de servir" (au lieu de "débiter", terme peu compréhensible et vieillot) des boissons alcooliques a été supprimée dans la loi. Le commentaire de cet article dans l'EMPL LADB précise qu'il s'agit d'être plus strict lors des sanctions administratives et que de ce fait la fourchette relative à la durée (de 10 jours à 6 mois), qui n'est plus adaptée aux graves manquements constatés, a été abandonnée (EMPL LADB décembre 2013, commentaire ad art. 61 LADB; cf. aussi arrêt GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 1c).

d) En l'espèce, les faits établis, en particulier le service et la vente d'alcool distillé à des mineurs âgés de 16 et 13 ans, de même que de la bière à une personne déjà alcoolisée, ne sont pas contestés par le recourant. Il est constant également que ces faits représentent une infraction aux dispositions légales applicables, en particulier aux art. 41 al. 1 let. i LAlc et 50 al. 1 LADB, qui justifient une mesure. A noter qu'il n'est pas non plus contesté que le recourant doit répondre des faits de son auxiliaire, peu important à cet égard qu'il ait commis une faute ou non, respectivement qu'il ait correctement instruit son personnel quant à la législation en vigueur (cf. à cet égard notamment GE.2008.0114 du 31 octobre 2008 consid. 5, et les références citées; cf. aussi art. 37 LADB et 31 al. 2 RLADB). Il reste dès lors à examiner si l'interdiction de servir et de vendre de l'alcool pendant une durée d'un mois viole le principe de la proportionnalité, ainsi que le soutient le recourant.

3.                      a) Les sanctions administratives n'ont pas tant pour but de punir que d'obtenir le respect des règles légales. Dans l'application de ces mesures, l'administration est liée par les principes généraux du droit administratif (cf. arrêts GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2a; GE.2007.0241 du 26 juin 2008 consid. 2). En particulier, le principe de la proportionnalité (garanti par l'art. 5 al. 2 Cst.) implique, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la mesure, dont on ne pourra se passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate; ainsi, dans la règle, le destinataire pourra se corriger lui-même et éviter une sanction (Pierre Moor, Etienne Poltier, Droit administratif, volume II, 3^e éd., Berne 2011, p. 136; cf. aussi arrêt GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2a). Ainsi, de manière générale, l'avertissement prépare et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la proportionnalité (cf. arrêts GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2a; GE.2013.0042 du 21 octobre 2013 consid. 3b).

Matériellement, malgré l'aspect de répression individuelle qu'une mesure peut prendre, l'administration doit non seulement veiller au respect du droit par ceux qui en tirent avantage, mais aussi, particulièrement lorsque la violation est grave, manifester sa vigilance par la sévérité de la sanction qu'elle prononce. Mais elle tiendra compte aussi, dans les cas de moindre importance, des effets de la sanction sur l'intéressé ou de son comportement passé (Moor, Poltier, op. cit., p. 136).

b) Le principe de la proportionnalité, prescrit par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre (cf. arrêts du TAF A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 9.1, non publié à l'ATAF 2012/23; A-3111/2013 du 6 janvier 2014 consid. 6.3.1). Le principe de la proportionnalité doit être respecté dans l'ensemble des activités de l'Etat, spécialement lorsque l'activité en cause consiste en une restriction à un droit constitutionnel au sens de l'art. 36 Cst. Ce principe, qui est consacré aux art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., impose comme condition nécessaire à toute restriction des droits fondamentaux qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour sa réalisation (arrêt TAF A-5414/2012 du 19 juin 2014 consid. 2.5.1).

Ce principe se décompose en trois maximes: celle de l'aptitude, celle de la nécessité, ainsi que celle de la proportion, autrement-dit "la proportionnalité au sens étroit" (cf. ATF 136 I 17 consid. 4.4; 135 I 246 consid. 3.1; 130 II 425 consid. 5.2; 124 I 40 consid. 3e).

c) En l’espèce, la simple vente d'alcool à des mineurs constitue un fait grave, ce qui a été à maintes reprises confirmé par la jurisprudence (cf. arrêts GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2c; GE.2013.0042 du 21 octobre 2013 consid. 4; GE.2008.0114 du 31 octobre 2008 consid. 5b/bb; GE.2003.0114 du 17 mai 2004 consid. 4 et 7). La serveuse travaillant dans l'établissement du recourant a en effet servi des cocktails, contenant de l'alcool distillé, à des jeunes de 16 et 13 ans. Il est de plus avéré, circonstance aggravante, que de l'alcool a été servi à la mère d'un des mineurs présents, malgré son état d'ébriété manifeste (2.19‰; cf. également rapport du SPECo du 15 juillet 2016, p. 5 : "(...) se trouvait dans un état d'ivresse si avancé qu'elle tenait des propos incohérents et qu'il nous était difficile de comprendre tous ses dires"). En outre, sans que cela n'ait été retenu contre le recourant, dont l'absence d'antécédents plaide en sa faveur, il apparaît probable que des boissons alcoolisées soient régulièrement servies à des consommateurs potentiellement déjà ivres, vu le type de clientèle fréquentant l'établissement, "principalement composée de personnes alcoolisées ou consommatrices de quantités importantes d'alcool" (cf. les propos du recourant dans le rapport du SPECo du 15 juillet 2016, p. 9-10). Les faits susmentionnés sont constitutifs d'une infraction à la LADB devant être qualifié de grave, ce que le recourant avait d'ailleurs admis lors du contrôle du 3 juin 2016 (cf. rapport du SPECo du 15 juillet 2016, p. 7). Le prononcé d'un avertissement n'entre ainsi pas en ligne de compte, celui-ci étant réservé, aux termes de la lettre de la loi, aux "infractions de peu de gravité" (cf. art. 62 LADB). S'agissant de la jurisprudence invoquée par le recourant, qui est antérieure à la novelle de 2015, il y a lieu de souligner que la volonté claire, exprimée par le législateur à l'occasion de la révision de la LADB, justifie que les sanctions prononcées soient tendanciellement plus sévères qu'avant la révision.

La décision attaquée, qui consiste à interdire le service et la vente d'alcool pendant un mois, est certes susceptible de porter une atteinte grave aux intérêts économiques du recourant, qui se verra éventuellement contraint de fermer ou de réduire les horaires d'ouverture de son établissement pendant cette période. Néanmoins, compte tenu de la gravité des faits et de la volonté claire du législateur de faire preuve d'une sévérité certaine dans ce domaine (pour des motifs de santé publique en général et de protection de la jeunesse en particulier, cf. consid. 2c supra), il y a lieu de retenir que la sanction respecte le principe de la proportionnalité. Il convient de suivre l'autorité intimée lorsqu'elle souligne qu'admettre le contraire irait à l'encontre des motifs ayant conduit à la modification du cadre légal en 2015 et délivrerait un message contre-productif aux différents acteurs de la branche. L'art. 61 LADB prévoit simplement que le département peut prononcer une interdiction, temporaire ou définitive, de vendre et de servir des boissons alcooliques en cas d'infraction aux dispositions de la présente loi en rapport avec la vente de telles boissons. L'autorité a donc une marge de manœuvre importante, que le tribunal ne revoit qu'avec retenue (cf. arrêt GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2c, et la référence citée). En prononçant une telle interdiction, limitée dans le temps, plutôt qu'une interdiction définitive ou la fermeture, définitive ou pour une durée limitée, de l'établissement, l'autorité intimée a fait une correcte application du principe de proportionnalité.

Il s'ensuit que le grief du recourant, relatif à une violation du principe de la proportionnalité, doit être rejeté et la mesure confirmée.

4.                      Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu de l'effet suspensif accordé au recours, il appartiendra au SPECo de fixer de nouvelles dates pour l'exécution de la décision attaquée. Les frais sont mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 21 juillet 2016 par le Service de la promotion économique et du commerce est confirmée.

III.                    Le Service de la promotion économique et du commerce fixera de nouvelles dates pour l'exécution de la décision du 21 juillet 2016.

IV.                    Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 11 avril 2017

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.