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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 25 avril 2017

Composition

M. André Jomini, président; MM. Bertrand Dutoit et Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.  

 

Recourant

 

A.________, à ******** représenté par Me Claude RAMONI, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Service de protection de la jeunesse,  à Renens,

  

 

Objet

          

 

Recours A.________ c/ décision du Service de protection de la jeunesse du 20 juillet 2016 (restitution partielle d'une subvention octroyée pour l'année 2015)

 

Vu les faits suivants :

A.                     A.________ est une association au sens des art. 60 ss CC. Cette association a notamment pour but de répondre aux besoins de formation des individus ou des collectivités agissant dans les domaines de l'éducatif, du social et de l'économie sociale et solidaire.

B.                     La loi du 27 avril 2010 sur le soutien aux activités de la jeunesse (LSAJ; RSV 850.43), entrée en vigueur le 1er juillet 2010, permet l'octroi, par le Service de protection de la jeunesse (SPJ), de subventions aux organisations s'occupant de la jeunesse. Cela fait l'objet d'une réglementation aux art. 23 ss LSAJ; les art. 23 et 24 LSAJ sont ainsi libellés.

Art. 23               Tâches déléguées

1 Le service peut confier à des organisations d'envergure cantonale s’occupant de la jeunesse l'exécution des tâches suivantes :

a. le soutien méthodologique aux activités de jeunesse, aux organisations de jeunesse et aux communes ;

b. les mesures de coordination en faveur des organisations de jeunesse ;

c. les actions d'information ou l'organisation de manifestations sur des questions intéressant la jeunesse.

2 A cet effet, le service leur accorde une subvention par convention ou par décision.

3 Le département détermine en outre si d'autres tâches que celles mentionnées à l'alinéa 1er peuvent être déléguées aux dites organisations.

 

Art. 24 Contenu de la convention ou de la décision

1 La convention ou la décision octroyant la subvention précise en particulier l’objet et le but de la subvention, les tâches attendues, le montant de la subvention, les bases et modalités de calcul, les charges et conditions imposées au bénéficiaire et les conséquences du non respect des obligations, conformément à la législation cantonale en matière de subventions.

Par ailleurs, l'art. 31 LSAJ dispose ce qui suit:

Art. 31 Soutien à l'organisation de formations de base ou continue

1 Le service peut soutenir financièrement les organisations de jeunesse ou s’occupant de la jeunesse d’envergure cantonale qui mettent sur pied des formations de base et de perfectionnement pour les personnes qui accompagnent et encadrent les enfants et les jeunes.

2 Ces formations doivent favoriser des fonctions d’encadrement et développer l’autonomie et la prise de responsabilités des enfants et des jeunes.

3 Ce soutien fait l’objet d’une convention de subventionnement ou d’une décision de subvention ponctuelle. Les articles 24 à 29 sont applicables par analogie.

C.                     Sur la base de ces dispositions légales, le SPJ et A.________ ont signé le 18 novembre 2011 une convention "pour le subventionnement de l'organisation de formation à l'encadrement d'enfants et de jeunes dans des activités de jeunesse extrascolaires". La convention, valable pour une première période de trois ans jusqu'au 31 décembre 2014, "fixe les bases, modalités et conditions en vertu desquelles le SPJ subventionne les prestations de formation de base ou continue réalisées par A.________ selon l'article 31 LSAJ" (art. 1 de la convention). Les bénéficiaires directs des prestations sont prioritairement des adultes, dès 18 ans, qui dirigent et encadrent des camps de vacances et des activités de loisir, de manière bénévole, pour le compte d'organisations basées dans le canton de Vaud (art. 2 de la convention). Ces prestations sont définies à l'art. 3 al. 1 de la convention de la manière suivante:

1. Des stages résidentiels de 8 jours sur la vie collective à l'image d'un camp de vacances, la pratique d'activité, de jeux, de bricolages retransmissibles ou à caractère pédagogique, avec des mises en situations, la réflexion pédagogique sur le comportement et la pratique de moniteur et la formation personnelle.

2. Des formations spécifiques, sur des sujets particuliers.

3. Des formations réalisées sur mesure, à la demande d'organisations et de communes désirant former leurs personnel à l'encadrement des enfants durant les vacances, des activités de loisir (ou durant le temps parascolaire).

4. Une publication quadrimestrielle, les cahiers B.________, traitant de thèmes particuliers touchant aux domaines de l'éducation, de la pédagogie ou de l'animation.

L'art. 4 al. 2 de la convention intitulé "Subvention: principes et conditions" a la teneur suivante:

"La subvention du SPJ contribue à couvrir:

a. des stages résidentiels, représentant en moyenne par année, 50 stagiaires;

b. des formations spécifiques, représentant en moyenne par année, 130 participants;

c. des formations sur mesure, représentant en moyenne par année, 200 participants;

d. des cahiers ********, 1230 cahiers vendus par année et 400 cahiers distribués par abonnement;

e. les coûts de fonctionnement du A.________."

Quant à l'art. 6 de la convention, il prévoit que le paiement de la subvention fait l'objet de deux versements équivalents au début des mois de février et de juillet de chaque année.  

D.                     Pour les années 2012 et 2013, le SPJ a octroyé au A.________ une subvention de 100'000 fr. par an (voir les lettres du SPJ des 18 janvier 2012 et 25 février 2013).

E.                     Le 19 décembre 2013, le SPJ et A.________ ont signé un avenant à la convention du 18 novembre 2011, portant sur la période du 1er janvier au 31 décembre 2014. Le montant de la subvention de 100'000 fr. a été maintenu, mais le "volume des prestations" attendu pour 2014 (stages résidentiels, formations spécifiques, formations "sur mesure") a été réduit. Le texte de l'art. 4 al. 2 let. a, b et c a été modifié comme il suit:

"a. des stages résidentiels, représentant en moyenne par année, 15 stagiaires,

b. des formations spécifiques, représentant en moyenne par année, 90 participants,

c. des formations sur mesure, représentant en moyenne par année, 40 participants, (...)."

L'art. 3 al. 3 de la convention a également été modifié. La formation "sur mesure" du personnel chargé de l'encadrement des enfants lors de l'accueil parascolaire a en effet été exclue du champ d'application de la convention, ce domaine relevant de la législation  sur l'accueil de jour des enfants.

F.                     Le 19 décembre 2013, le SPJ a exigé de la part du A.________ la restitution d'un montant de 25'000 fr. pour l'année 2013 au motif de la baisse notable du volume des prestations fournies par rapport au volume attendu en 2013. Cette décision était fondée sur l'art. 29 al. 1 let. c de la loi sur les subventions du 22 février 2005 (LSubv; RSV 610.15) qui dispose que l'autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque les conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas respectées.

Le 23 janvier 2014, A.________ a demandé au SPJ de réduire, voire d'annuler sa demande de restitution partielle de la subvention pour 2013 au vu de sa situation financière "délicate". Il expliquait que l'association traversait une période de changements, notamment avec le renouvellement complet du comité et l'engagement d'une nouvelle coordinatrice qui avait pour objectif de repositionner l'association au sein du réseau vaudois de formation, d'étudier les besoins en formation sur le canton et d'adapter son offre en conséquence.

Le 13 février 2014, le SPJ a avisé A.________ qu'il renonçait à sa demande de restitution du quart de la subvention allouée pour 2013 pour les motifs suivants:

"Dans le contexte actuel, vu notamment la teneur de nos échanges en fin d'année dernière, l'établissement d'un avenant à la convention portant sur l'année 2014 et la teneur de notre courrier du 19 décembre 2013, il est certain que A.________ ne seraient pas en mesure de combler un déficit financier à hauteur du montant dont nous sollicitions la rétrocession par le produit de son activité ou par la recherche de dons privés. Par ailleurs, nous souhaitons que l'accent soit mis au premier semestre 2014 sur l'établissement des besoins réels en formation des organismes concernés, et non sur la recherche de fonds."

L'enquête sur les besoins en formation du A.________ a été réalisée en mai 2014.

G.                    Dès juillet 2014, le SPJ et A.________ ont entamé des négociations pour une nouvelle convention couvrant la période 2015-2017. Un projet de convention a été soumis par le SPJ au A.________, en février 2015. Selon l'art. 5 al. 1 du projet, la subvention annuelle était fixée à 100'000 fr.; en revanche, la base de calcul pour l'octroi de la subvention était modifiée comme il suit:

"a) pour environ un tiers, soit un forfait fixe de 35'000 fr., pour couvrir les frais d'administration générale, la formation des formateurs et la diffusion des cahiers thématiques.

b) pour environ deux tiers, soit 60'000 fr., pour couvrir les charges liées aux prestations (a) à (b) décrites à l'art. 3 al. 1, et représentant les volumes suivants:

40 participants à des stages résidentiels (unité = 70 heures), soit 2'800 heures/participants,

200 participants à des formations spécifiques (unité= 3 heures), soit 600 heures/participant,

c) et une contribution à l'abaissement des coûts de la prestation (c), soit 5'000 fr. correspondant à un volume de 200 participants  à des formations dites "sur mesure" (unité 3 heures) par des commandes externes, soit 600 heures/participants"

L'art. 5  al. 3 du projet de convention prévoyait la gratuité des prestations décrites à l'art. 3 al. 1 let. a et b (stages résidentiels et modules de formation spécifique), à l'exception d'une possible finance d'inscription ne dépassant pas 100 fr.

A.________ a soumis une proposition de convention modifiée au SPJ le 2 avril 2015. Il souhaitait notamment augmenter le montant forfaitaire fixé à 35'000 fr. (art. 5 al. 1 let. a du projet de convention établi par le SPJ), de 20'000 fr. pour soutenir A.________ dans l'établissement de partenariats et le développement en matière de politiques locales relatives à la jeunesse. Il refusait le principe de la gratuité de certaines prestations, expliquant que le prix des formations était fixé par l'association faîtière pour l'ensemble des cantons romands et non par A.________.

Le 30 avril 2015, le SPJ a constaté que les négociations pour le renouvellement de la convention établie en novembre 2011 (couvrant la période 2012-2014) n'avaient pas abouti. Il a informé A.________ que l'octroi d'une subvention pour l'année 2015, d'un montant de 100'000 fr., ferait l'objet d'une décision, conformément à l'art. 31 al. 3 LSAJ. Il exposait également qu'il envisageait de supprimer la subvention dès l'année 2016, en vertu de l'art. 28 LSAJ, compte tenu du fait que les prestations précédemment convenues n'avaient été que partiellement délivrées et que la convention de subventionnement n'avait pas été renouvelée, faute d'entente.

Le 11 juin 2015, A.________ a indiqué au SPJ qu'il souhaitait continuer de collaborer avec ce service. Il a signé et renvoyé le projet de convention établi en février 2015 par le SPJ. Par la suite, le SPJ n'a pas signé cette convention triennale.

H.                     Le 9 juillet 2015, le Service de la protection de la jeunesse a rendu une décision de subvention pour l'année 2015 pour un montant de 100'000 fr. La rubrique de la décision intitulée "conformité des prestations produites" à propos de l'année 2014 contient la conclusion suivante: "Le nombre de bénéficiaires des prestations servies par A.________ a été largement insuffisant en 2012 et 2013, et l'étude sur les besoins réalisée en 2014 à la faveur de l'avenant à la convention, ne permet pas de définir avec précision les besoins des bénéficiaires de prestations répondant aux critères définis à l'art. 2 de la convention". Dans cette décision, il est encore indiqué que le SPJ renonce à exiger une restitution partielle de la subvention pour l'année 2014, à titre exceptionnel, dans le but d'éviter des pertes financières difficiles à supporter pour A.________. Il est également indiqué que le SPJ renonce à réduire le montant de la subvention pour 2015 en vertu de l'art. 31 al. 1 LSubv, compte tenu des charges déjà engagées par A.________ pour cette année. Le SPJ précise toutefois que "pour l'année 2015, un état financier permettant d'identifier, de manière distincte et explicite, la part de charges et de revenus dévolue au A.________ et C.________ [...] [doit être] présenté après le bouclement des comptes. A défaut, le service sera contraint d'exiger la restitution totale ou partielle de la subvention allouée pour l'année 2015".

I.                       Le 29 juillet 2015, le SPJ a rendu une nouvelle décision par laquelle il a prononcé qu'il n'entrait pas en matière pour un soutien du A.________, à partir du 1er janvier 2016, "sous forme d'une convention de subventionnement ou d'une décision de subventionnement ponctuelle". Dans cette décision, le SPJ relevait en particulier ce qui suit:

"Par courrier du 9 juillet 2015, nous avons décidé de l'octroi d'une subvention ponctuelle de 100'000 pour l'année 2015, renonçant à faire établir une convention avec A.________ pour l'année 2015. Dans ce courrier, nous constations que le volume des prestations délivrées en 2014 étaient inférieures à celles attendues selon l'avenant à la convention 2012-2014, lesquelles étaient déjà largement inférieures à celle initialement décidées dans la convention 2012-2014."

J.                      Le 18 janvier 2016, le SPJ a informé  A.________ qu'il allait procéder à un contrôle interne de l'utilisation de la subvention versée et qu'il avait mandaté l'Unité logistique et finances, bureau de contrôle de gestion, relation intercantonale et dossiers financiers (dépendant du SPJ) pour procéder à l'audit des pièces comptables et des états financiers de l'association.  

Le projet de rapport d'audit mentionne sous la rubrique "Synthèse de l'audit" les éléments suivants, à propos de l'examen des pièces de l'exercice 2015:

"1. Dès 2015, nous relevons que B.________ ont introduit une comptabilité avec des clés de répartition pour les imputations des produits et charges entre les groupements A.________ et C.________.

2. Nous relevons néanmoins deux fonds de réserves constitués à tort ainsi qu'une charge 2014 non justifiée:

a. une provision de 33'0000 fr. est enregistrée dans la comptabilité A.________ mais aucune explication n'est disponible,

b. une réserve de 10'000 fr. intitulée "solde avance A.________ REP 2011" est comptabilisée dans les passifs transitoires; aucune pièce comptable n'est disponible,

c. une charge pour les formations spécifiques de 12'333.50 fr. a été enregistrée dans les comptes remis le 18.03.2016 alors qu'aucun produit n'a été enregistré pour ces formations dans les comptes des A.________. De plus, ce montant présenté comme "indemnités" dans les comptes révisés 2014 s'élève à 14'249.35 fr.

Nous estimons que ces sommes devraient être remboursées au service subventionneur en application du principe de subsidiarité prévu par la loi sur les subventions."

Le projet du rapport d'audit a été soumis au A.________ qui s'est déterminé, par l'intermédiaire de la coordinatrice générale des B.________, le 10 juin 2016. Il exposait qu'il avait mis en place dès le 1er janvier 2015 une comptabilité analytique afin de répondre aux exigences du SPJ, ce qui avait impliqué un investissement important en terme d'heures de travail des collaborateurs et des membres du comité, au total 150 h. pour un coût évalué à 8'000 fr., dont 5'000 fr. avait été pris en charge par C.________. Il avait également dû investir dans l'achat d'un logiciel performant de comptabilité et la formation de l'administratrice pour un coût global de 1'658 fr., pris en charge par B.________ (association faîtière). Au sujet des éléments  invoqués dans le rapport d'audit, A.________ a notamment expliqué que la réserve de 33'000 fr. correspondait à une réserve salariale existant depuis 1995 et qu'elle n'avait auparavant jamais été critiquée par le SPJ. Cette réserve n'avait par ailleurs plus été alimentée depuis 2007. Vu la suppression de la subvention du SPJ dès 2016, cette réserve était utilisée pour payer les charges courantes relatives aux salaires des membres salariés du A.________. La charge de 12'333 fr. 50, enregistrée sous la rubrique "produit" en 2014 correspondait à une erreur d'écriture induite par le changement de système comptable et la modification de la clé de répartition comptable entre les différents groupements. Cette somme correspondait à des frais liés aux commandes externes du A.________ et non à des charges de formations spécifiques. Le montant de 10'000 fr. correspondait à un prêt consenti en 2010 par B.________ au A.________ pour combler un déficit. Le montant initial du prêt était de 15'000 fr. dont 5'000 fr. avaient fait l'objet d'une remise en 2011.

K.                     Le 20 juillet 2016, le SPJ a rendu une décision de restitution partielle de la subvention accordée en 2015. La somme à restituer s'élève à 25'000 fr., soit au quart du montant total de la subvention. Cette décision est fondée sur l'art. 29 al. 1 let. b LSubv qui dispose que l'autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque le bénéficiaire n'accomplit pas ou accomplit incorrectement la tâche subventionnée. Le SPJ explique que le volume des prestations attendu pour l'année 2015 a été défini après plusieurs discussions avec A.________ sur le projet de convention de 2015. Après un refus initial de ratifier le projet de convention, A.________ a signé ce projet en juin 2015. Le SPJ estime toutefois qu'à cette date, le rapport de confiance était rompu, motif pour lequel il a refusé de signer le projet de convention et qu'il a décidé d'allouer la subvention par le biais d'une décision ponctuelle. Cela étant, le SPJ estime que A.________ était d'accord avec le volume des prestations défini dans le projet de convention, lequel était au demeurant inférieur à celui qui était fixé, sur indication du A.________, dans la convention signée le 18 novembre 2011. Sur la base du rapport d'activités de 2015 et de l'examen comptable, le SPJ retient que 15 personnes résidant dans le canton de Vaud ont participé à un stage résidentiel et 64 autres ont suivi des formations spécifiques. S'agissant des formations "sur mesure", il relève que celles-ci concernent essentiellement pour le canton de Vaud des institutions d'accueil de jour de l'enfance qui sont exclues du champ d'application de la convention. Selon les calculs figurant dans la décision, un montant de 25'000 fr. alloué pour des stages résidentiels et un montant de 10'000 fr. pour les formations spécifiques n'ont pas été utilisés aux fins prévues. Le SPJ retient par ailleurs que les explications données par A.________ sur les éléments critiqués dans le projet de rapport d'audit ne permettent pas de lever le doute sur l'utilisation correcte de la subvention.

L.                      Par acte du 22 août 2016, A.________ recourt contre la décision du 20 juillet 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à l'annulation de la décision. A.________ se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, en particulier d'un défaut de motivation de la décision attaquée qui n'indiquerait pas clairement les bases sur lesquelles repose le calcul du montant à restituer. Sur le fond, il se plaint d'une violation du droit cantonal et d'une constatation incomplète des faits, estimant que les conditions légales pour la restitution partielle de la subvention ne sont pas remplies. Selon lui, la subvention de 100'000 fr., octroyée le 9 juillet 2015, était soumise à la seule condition que A.________ mette en place un système comptable clair permettant de séparer les comptes relatifs au A.________ et au C.________, ce qu'il aurait fait. Il se plaint en outre d'une violation des principes de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire; il expose en substance qu'en refusant de signer la convention de 2015 et en se fondant par la suite sur cette même convention pour rendre sa décision, le SPJ a adopté un comportement contradictoire. En outre, le SPJ aurait écarté sans motif valable ses explications relatives aux éléments critiqués dans le projet de rapport d'audit. A.________ se plaint par ailleurs d'un abus du pouvoir d'appréciation du SPJ qui l'aurait défavorisé au profit d'un autre organisme actif dans la formation de moniteurs (D.________). Il demande l'audition de personnes travaillant ou ayant travaillé pour cet organisme.

Dans sa réponse du 14 octobre 2016, le SPJ conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le SPJ rappelle que la subvention octroyée au A.________ vise à soutenir la formation des personnes bénévoles encadrant les enfants et les adolescents dans le cadre d'activités extrascolaires et qu'un volume des prestations avait été fixé initialement dans la convention du 18 novembre 2011, en accord avec A.________. Ce volume avait été revu provisoirement à la baisse pour l'année 2014, suite au constat que les principales prestations étaient largement inférieures, en 2012 et 2013, au volume attendu. En contrepartie, le A.________ s'était engagé à réaliser une enquête sur les besoins réels des bénéficiaires de la subvention (cf.  art. 2 de la convention de 2011). Le SPJ admet que le volume exact des prestations attendues en 2015 n'a pas clairement été annoncé dans la décision du 9 juillet 2015; il estime toutefois que le A.________ ne pouvait pas ignorer qu'il devait fournir en contrepartie de la subvention un certain volume des prestations; selon lui ce volume pouvait être évalué sur la base du projet de convention de 2015 qui avait été accepté par le A.________.

A.________ a répliqué le 7 novembre 2016. Il maintient en substance ses arguments.

 

Considérant en droit :

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      L'organisation recourante reproche à l'autorité intimée une violation de son droit d'être entendue, faute pour cette autorité d'avoir expliqué dans sa décision les bases sur lesquelles elle a arrêté le montant de la somme à restituer à 25'000 fr.

a) Les parties à une procédure ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101], art. 33 ss LPA-VD). Le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (art. 42 let. c LPA-VD), afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Aussi, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2; 138 IV 81 consid. 2.2, 134 I 83 consid. 4.1, 129 IV 179 consid. 2.2).

b) En l'occurrence, la décision attaquée est suffisamment motivée. Elle comporte les bases légales sur lesquelles l'autorité intimée a fondé sa demande de restitution partielle de la subvention litigieuse; elle mentionne également les éléments sur lesquels l'autorité intimée s'est basée pour calculer le montant à restituer. Ce grief est donc mal fondé.

3.                      L'organisation recourante conteste devoir restituer partiellement la subvention octroyée par le SPJ pour l'année 2015. Elle fait valoir en substance que, dans la mesure où la subvention pour l'année 2015 a été accordée par une décision ponctuelle et forfaitaire, le SPJ aurait dû examiner la question de la restitution sur la base de cette décision uniquement [p. 13 du recours]. Le volume des prestations attendu en 2015 n'y était pas fixé (aucun objectif chiffré); en conséquence, on ne pouvait pas lui reprocher des prestations insuffisantes durant l'année en question.

a) Depuis l'entrée en vigueur de la LSAJ, l'organisation recourante a d'abord été subventionnée en vertu d'une convention (2012-2014). Dans une seconde phase, elle a été subventionnée en vertu d'une décision (2015). Puis, dans une troisième phase, elle a été privée de subvention cantonale. La contestation porte sur un remboursement partiel durant la seconde phase, parce que les prestations de l'organisation ont été qualifiées d'insuffisantes par le SPJ. Ce service avait fait la même appréciation l'année précédente, mais avait renoncé à demander une restitution.

b) Selon l'art. 31 al. 1 LSAJ, le service (SPJ) peut soutenir financièrement les organisations de jeunesse ou s’occupant de la jeunesse d’envergure cantonale qui mettent sur pied des formations de base et de perfectionnement pour les personnes qui accompagnent et encadrent les enfants et les jeunes. Selon l'art. 31 al. 3 LSAJ, le soutien financier aux organisations, par des subventions, est réglé par une convention de subventionnement, soit par une décision ponctuelle. La subvention est accordée pour une durée maximale de trois ans et elle peut être renouvelée (art. 26 LSAJ). L'art. 24 LSAJ dispose que la convention ou la décision octroyant la subvention précise en particulier l’objet et le but de la subvention, les tâches attendues, le montant de la subvention, les bases et modalités de calcul, les charges et conditions imposées au bénéficiaire et les conséquences du non-respect des obligations, conformément à la législation cantonale en matière de subventions.

Lorsque des négociations en vue du renouvellement d'une convention échouent, l'autorité compétente peut rendre une décision; dans ces circonstances, elle peut prendre en considération la convention initiale - et les documents relatifs à celle-ci – pour interpréter la décision subséquente.

c) En l'espèce, les prestations couvertes par la convention signée le 18 novembre 2011 sont de quatre types: des stages résidentiels de 8 jours pour jeunes adultes (1), des formations spécifiques pour jeunes adultes (2), des formations réalisées "sur mesure" à la demande d'organisations et de communes désirant former leur personnel à l'encadrement des enfants durant les vacances, notamment, ou pour des activités de loisirs (3), ainsi que la publication des cahiers ******** (4). Il est également prévu que la subvention contribue à couvrir les coûts de fonctionnement de l'organisation recourante (cf. art. 3 et 4 de la convention du 18 novembre 2011). L'avenant à la convention pour l'année 2014 modifie le volume des prestations attendu mais pas le type de prestations pour lequel la subvention est octroyée, à l'exception des formations dans le domaine parascolaire qui relèvent désormais de la législation sur l'accueil de jour des enfants. Quant au projet de convention pour les années 2015-2017, établi par le SPJ, il prévoit de revoir la clé de répartition de la subvention entre les différentes prestations (cf. art. 5 al. 1 du projet de convention de 2015 du SPJ) mais il ne remet pas en cause la nature des prestations couvertes par la subvention.

On constate donc que les prestations attendues pour l'octroi de la subvention sont demeurées inchangées depuis la conclusion de la convention initiale de 2011. Dans ces conditions, la recourante ne peut pas prétendre que la seule prestation attendue pour l'année 2015 en contrepartie de la subvention qui lui a été octroyée, d'un montant de 100'000 fr., était la réalisation d'une comptabilité différenciée entre A.________ et C.________. L'exigence d'une comptabilité permettant de contrôler l'utilisation effective de la subvention est en effet une charge inhérente à l'octroi de de la subvention (cf. art. 27 LSAJ qui dispose que le "bénéficiaire" de la subvention est tenu de renseigner et de collaborer avec le service pendant toute la période pour laquelle la subvention est octroyée; dans tous les cas, le bénéficiaire de la subvention lui remet chaque année un rapport annuel décrivant précisément l’usage qu’il a fait de la subvention); elle ne saurait en revanche justifier à elle seule l'octroi d'une subvention. Il n'est pas contestable que l'octroi de la subvention pour l'année 2015 était soumis à la réalisation des prestations typiques de l'organisation recourante, à savoir celles définies dans la convention signée le 18 novembre 2011, quand bien même la décision attaquée ne le mentionnait pas explicitement. La recourante admet d'ailleurs implicitement ce fait puisqu'elle relève que pour 2015 "[elle] s'est efforcée de poursuivre son activité de formation alors qu'elle avait été avertie que la subvention pour l'année 2016 était compromise" (voir ses déterminations  du 7 novembre 2016, p. 3).

d) Il ressort de la convention de 2011 que le volume des prestations est un élément central pour fixer le montant de la subvention octroyée par le SPJ. Dans sa réponse (p. 8), l'autorité intimée admet que, dans sa décision de subvention ponctuelle du 9 juillet 2015, elle n'a pas clairement annoncé le volume des prestations attendu. Elle estime toutefois qu'elle peut se fonder sur le volume des prestations figurant dans le projet de convention de 2015, dans la mesure où l'organisation recourante a signé le projet de convention.

Le système légal prévoit que la subvention annuelle est en principe accordée dans le cadre d'une convention valable trois ans, et qu'à l'échéance de cette durée, une nouvelle convention peut être conclue. La loi cantonale permet toutefois à l'autorité de proroger le droit à la subvention par une décision administrative, quand la conclusion d'une nouvelle convention n'entre plus en considération. En l'occurrence, des pourparlers ont été engagés en vue de la conclusion d'une convention pour les années 2015-2017, mais ils ont échoué. La décision du 9 juillet 2015 a dès lors été rendue, qui prolonge en quelque sorte d'une année la convention 2012-2014.

Comme cela a été indiqué préalablement, un élément essentiel, pour déterminer les conditions de la subvention, est le volume des prestations attendu de la recourante. Pour déterminer ce que l'Etat attendait de l'organisation, il convient d'appliquer la théorie de la confiance, vu la nature contractuelle de l'acte réglant le subventionnement. Cette théorie est applicable à l'interprétation des contrats de droit administratif (cf. notamment ATF 132 I 140 consid. 3.2.4; 129 II 420 consid. 3.2.2; 122 I 328 consid. 4e; 121 II 81 consid. 4a; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3ème éd., Berne 2011, n° 3.2.4.1, p. 471; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif Genève 2011, pp. 344-345). Selon ce principe, une manifestation de volonté est interprétée dans le sens que, de bonne foi, son destinataire pouvait et devait lui donner, eu égard aux circonstances qui, au moment de la conclusion, lui étaient connues ou auraient dû lui être connues. Parmi ces circonstances, il y en a une que le cocontractant connaît: il traite avec une autorité; il doit donc savoir que l'administration n'aurait pas conclu un contrat qui serait contraire à l'intérêt public dont elle a la charge. Il est donc légitime pour l'interprétation des contrats de droit administratif de tenir compte des exigences d'intérêt public. Toutefois inversement, l'autorité ne peut pas prétendre, sur cette base, donner un sens tel à la convention que les charges de l'autre partie en seraient augmentées sans que celle-ci ait pu le prévoir. Les lacunes sont comblées selon des principes semblables (Moor/ Poltier, op. cit.). En l'occurrence, il faut appliquer mutatis mutandis le même raisonnement pour déterminer les conditions de la subvention fixées dans la décision du 9 juillet 2015, puisque cette décision a pour objet de prolonger d'une année le droit à une subvention, nonobstant l'absence de convention pour les années 2015-2017.

Il faut admettre avec l'organisation recourante qu'elle ne pouvait pas s'attendre à ce que le volume des prestations pour 2015 soit fixé sur la base du projet de convention établi en février 2015 par le SPJ dans la mesure où ce projet n'a pas abouti. Cela étant, l'organisation recourante n'ignorait pas que le montant de la subvention, arrêté à 100'000 fr., avait été calculé sur la base du volume des prestations fixé dans la convention du 18 novembre 2011. Certes, ce volume avait été réduit en 2014 alors que le montant de la subvention avait été maintenu. Sur ce point, le SPJ a expliqué que l'organisation recourante s'était engagée en contrepartie à réaliser une enquête afin d'évaluer les réels besoins des bénéficiaires des prestations répondant aux critères définis à l'art. 2 de la convention signée en 2011 et que la réduction du volume de prestations attendu pour 2014 tenait compte de cette situation. Dans son courrier du 13 février 2014, le SPJ indiquait effectivement qu'il souhaitait que A.________ mette l'accent au premier semestre 2014 sur l'établissement des besoins réels des bénéficiaires des formations subventionnées. Cette étude devait servir de base pour l'établissement de la nouvelle convention pour les années 2015-2017. Il est donc vraisemblable que les parties aient convenu d'une baisse temporaire du volume des prestations dans cette situation. Cette enquête ayant été réalisée en mai 2014, la recourante ne pouvait pas s'attendre à ce que le volume des prestations réduit en 2014 soit maintenu en 2015. On doit donc retenir, selon le principe de la confiance, que le volume attendu pour 2015 correspondait à celui fixé initialement dans la convention de 2011 et non dans l'avenant de 2014.

e) La décision attaquée retient que, pour l'année 2015, 15 personnes ont suivi un stage résidentiel tandis que 64 autres ont suivi une formation spécifique. Quant aux formations "sur mesure", elles concernaient pour l'essentiel des institutions d'accueil de jour des enfants qui sont exclues du champ d'application de la convention. L'organisation recourante conteste ces chiffres. Elle expose que 101 personnes ont suivi une formation spécifique et que 75 autres ont suivi une formation "sur mesure" ("commande externe") (cf. réplique du 7 novembre 2016, p. 3). Elle se base sur un document qu'elle a produit et qui mentionne des statistiques de participation aux formations B.________ pour l'année 2015 (cf. pièce 33 de son bordereau de pièces). Dans ce document, le nombre indiqué par l'organisation recourante (101) inclut également des personnes ayant suivi une formation dans le domaine parascolaire qui n'est pas couvert par la subvention. Il n'est pas possible de déterminer combien de personnes, dans le canton de Vaud, ont suivi des formations spécifiques, hors parascolaire. Il n'y a donc pas de motifs de s'écarter du nombre retenu par l'autorité intimée qui indique s'être fondée sur le rapport annuel d'activité de 2015 et les pièces comptables produites par l'organisation recourante. Quant aux formations "sur mesure" (commandes externes), le tableau produit sous la pièce 33 indique que 75 personnes ont suivi une telle formation, hors parascolaire (essentiellement des personnes provenant du E.________ et de F.________ qui fait partie du G.________). On peut donc s'y référer. Ainsi pour l'année 2015, on retiendra que 15 personnes ont suivi un stage résidentiel, 64 autres ont suivi une formation spécifique et 75 personnes ont suivi une formation "sur mesure". Or le volume attendu, selon la convention du 18 novembre 2011, était respectivement de 50 stages, 130 formations spécifiques et 200 formations "sur mesure", soit plus du double des prestations réalisées en 2015. Les prestations de l'organisation recourante sont donc nettement inférieures à ce que pouvait attendre le SPJ.

f) Conformément à l'art. 28 LSAJ, le service (SPJ) supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle aux conditions de l'article 29 LSubv. Sous le titre "Révocation des subventions", l’art. 29 LSubv prévoit que l'autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque le bénéficiaire n’utilise pas la subvention de manière conforme à l’affectation prévue (let. a), le bénéficiaire n’accomplit pas ou accomplit incorrectement la tâche subventionnée (let. b), les conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas respectées (let. c) ou lorsque les subventions ont été accordées indûment, que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en violation du droit (d).

L'art. 29 al. 1 LSubv ne confère pas une simple faculté à l'autorité. Il l'oblige à prendre une des quatre mesures prévues: supprimer la subvention, réduire celle-ci, en exiger la restitution totale ou en exiger la restitution partielle (GE.2013.0204 du 2 juillet 2014 consid. 2; GE.2012.0213 du 12 avril 2013 consid. 2d). Lorsque l'octroi de la subvention a cessé plusieurs mois avant la décision – comme c'est le cas en l'espèce – les deux premières mesures n’entrent pas en ligne de compte.  Reste le choix entre la restitution totale ou partielle. S’agissant d’un cas de versement illégal de subvention, la restitution doit correspondre à la durée de l’illégalité.

En l'occurrence, le volume des prestations attendu pour 2015 a été partiellement atteint, de sorte que l'organisation recourante remplit la condition d'une restitution partielle en vertu de l'art. 29 al. 1 let b LSubv. La convention de 2011 ne précise pas la méthode pour le calcul de la subvention. Le SPJ s'est fondé sur les critères définis à l'art. 5 de son projet de convention 2015-2017 qui permettent d'estimer le coût unitaire de chaque prestation. Ces critères ne sont toutefois pas applicables dans la mesure où le projet de convention n'a pas abouti. Cela étant, la convention de 2011 fixe un volume attendu de prestations et l'on peut s'y référer pour déterminer le montant à restituer. Ainsi sur les quatre prestations couvertes par la subvention selon la convention de 2011, l'organisation recourante a fourni un volume inférieur de l'ordre de 50% au volume attendu pour trois d'entre elles: à savoir les stages résidentiels, les formations spécifiques et les formations sur "mesure". Or il s'agit des prestations qui peuvent justifier l'octroi d'une subvention selon l'art. 31 LSAJ. On peut donc admettre qu'elles représentent, à tout le moins, la moitié du montant de la subvention alloué par le SPJ, soit 50'000 fr. - ce  qui laisse un montant de 50'000 fr. pour les deux autres prestations couvertes par la subvention, à savoir la publication des cahiers ******** et la contribution aux coûts de fonctionnement, ce qui est beaucoup. A titre de comparaison, le projet établi par le SPJ en 2015 prévoyait que le montant alloué pour les frais de fonctionnement et la publication de cahiers ******** s'élevait à 35'000 fr., soit le tiers seulement du montant total de la subvention. En tenant compte du fait que les trois prestations principales subventionnées (stages, formations spécifiques et formations "sur mesure") représentent un montant de 50'000 fr., le montant de 25'000 fr., arrêté par le SPJ, correspond à la moitié du volume des prestations attendu conformément à la convention de 2011. Or comme on l'a vu, pour l'année 2015, la recourante a réalisé moins de la moitié du volume des prestations attendu (cf. supra consid. 3e). L'autorité intimée n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en fixant le montant de la restitution partielle à 25'000 fr.

4.                      Dans son recours, l'organisation recourante fait encore valoir plusieurs griefs à propos des éléments retenus par le SPJ, dans la décision attaquée, qui concernent le rapport d'audit. Dans la mesure toutefois où la décision de restitution est justifiée sur la seule base de l'art. 29 al. 1 let. b LSubv parce que le volume des prestations réalisé par l'organisation recourante a été insuffisant, il n'est pas nécessaire, pour l'issue du recours, d'examiner si les éléments contenus dans le rapport d'audit justifiaient également une restitution partielle de la subvention en vertu de l'art. 29 al. 1 let. c LSubv.  

Par ailleurs, les relations entre le SPJ et D.________ ne sont pas pertinentes pour l'issue du recours. Il n'y a donc pas lieu d'entendre au sujet de ces relations des personnes travaillant ou ayant travaillé au sein du D.________. La requête de l'organisation recourante tendant à l'audition de témoins est donc rejetée.

5.                      En définitive, la décision attaquée qui demande la restitution partielle de la subvention octroyée pour l'année 2015 respecte le droit fédéral et cantonal. Le recours doit par conséquent être rejeté et la décision attaquée doit être confirmée. L'organisation recourante, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 49 LPA-VD); elle n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service de protection de la jeunesse du 20 juillet 2016 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de l'organisation recourante.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 25 avril 2017

 

Le président:                                                                                                 La greffière:



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.