TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 mars 2017

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. François Kart et M. Laurent Merz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

COMMUNE DE CHAMPAGNE, représentée par Me Alain Sauteur, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE VAUD, Château cantonal, représenté par son Service juridique et législatif, à Lausanne.

Tiers intéressé

SERVICE DE DEFENSE CONTRE L’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) DU NORD VAUDOIS, à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Mathieu Blanc, avocat à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours Commune de Champagne c/ décision du Conseil d'Etat du 6 juillet 2016 (lui imposant de devenir membre de l'Association de communes SDIS du Nord vaudois avec effet immédiat et modifiant l'annexe des statuts de dite association)

Vu les faits suivants

A. Le 1^er janvier 2011 est entrée en vigueur la loi cantonale du 2 mars 2010 sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS; RSV 963.15), qui a abrogé la loi homonyme du 17 novembre 1993.

Cette loi définit un standard de sécurité cantonal, soit les exigences déterminant les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de défense contre l’incendie et de secours, destinées à garantir une efficacité uniforme sur l’ensemble du territoire cantonal; sur la base du standard de sécurité cantonal, le canton est divisé en secteurs d’intervention (art. 2 al. 3 LSDIS).

Le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur la défense contre l’incendie et les secours dans le canton; il définit le standard de sécurité cantonal et en fixe les critères par voie d’arrêté (art. 3 al. 1 et 2 LSDIS). L’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels (ECA) fixe, en partenariat avec les communes, les périmètres des secteurs d'intervention des services de défense contre l'incendie et de secours (SDIS), sur la base du standard de sécurité cantonal (art. 4 al. 3 LSDIS).

Aux termes de l’art. 10 LSDIS, un SDIS est constitué par l’ensemble des personnes incorporées; il est placé sous la conduite d’un commandant et d’un état-major uniques (al. 1); il est composé d’un détachement de premier secours - DPS - et d’un détachement d’appui – DAP (al. 2).

Les autorités communales prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte contre le feu, en application de l’art. 2 al. 2 let. e de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) (art. 6 al. 1 LSDIS). Selon l’al. 2 de cette disposition, les attributions communales comprennent l’incorporation des sapeurs-pompiers, dans toute la mesure nécessaire pour que le SDIS couvrant leur territoire soit suffisamment équipé en personnel au regard du standard de sécurité cantonal (let. a); la gestion et l’entretien des équipements, du matériel, des véhicules et des locaux nécessaires au service selon le standard de sécurité cantonal (let. b); la prise des mesures nécessaires pour que chaque sapeur-pompier puisse être mis sur pied rapidement par l’intermédiaire du CTA [Centre cantonal de traitement des alarmes]; soit correctement équipé et instruit; et bénéficie d’une couverture d’assurance contre les accidents, la maladie et la responsabilité civile découlant du service, ainsi que pour couvrir les dommages survenus lors de courses de service ou d’intervention avec des véhicules privés (let. c). Les communes peuvent confier à l’organisation régionale à laquelle elles sont rattachées tout ou partie de leurs attributions (art. 6 al. 3 LSDIS).

Dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées, les communes sont responsables sur leur territoire du respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). A cette fin, selon l’art. 8 LSDIS, les communes collaborent pour créer et exploiter les SDIS régionaux, et accomplissent ensemble les tâches découlant du service de défense contre l’incendie et de secours (al. 1); pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d’Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d’intégrer une commune (al. 3). A teneur de l’art. 9 LSDIS, pour accomplir les tâches de service de défense contre l’incendie et de secours, les communes regroupées selon l’art. 8 organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS (al. 1); à cette fin, elles collaborent au sens des art. 107a ss de la loi vaudoise sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) (al. 2); les projets de contrat, convention ou statuts au sens des art. 107a ss LC doivent être soumis pour examen à l’ECA avant l’adoption par les autorités communales et l’approbation par le Conseil d’Etat (al. 3). D'après l'art. 107a LC précité, plusieurs communes peuvent collaborer pour accomplir ensemble des tâches d'intérêt commun. Elles veillent à choisir la forme de collaboration la plus appropriée (al. 1). La collaboration intercommunale revêt en principe les formes suivantes: contrat de droit administratif, entente intercommunale, association de communes, fédération de communes, agglomération, personnes morales de droit privé (al. 2 let. a à f).

Enfin, la règle transitoire de l'art. 24 al. 1 LSDIS impose aux communes de prendre les dispositions nécessaires et d'établir les règles complémentaires prévues par l'application de la présente loi, dans un délai de trois ans dès l'entrée en vigueur de cette dernière, i.e. au plus tard au 1^er janvier 2014.

B. A la suite de l’adoption de la LSDIS, les communes du district du Jura-Nord vaudois ont entamé des discussions en vue de la création d’un SDIS régional, au sens de l’art. 8 LSDIS. Elles ont constitué une association de communes appelée "SDIS Nord Vaudois" (ci-après: SDIS-NV) régie par ses statuts et par les art. 112 à 127 LC. Selon ses statuts, l'association a pour but d'assurer, sur le territoire des communes membres, la sécurité incendie et le secours, tels que définis par la LSDIS et conformément au standard de sécurité cantonal (art. 5 des statuts). Les organes de l'association sont le conseil intercommunal, le comité de direction et la commission de gestion (art. 8 des statuts). Le conseil intercommunal est formé d'un délégué par commune associée, qui dispose d'une voix par tranche ou fraction de tranche de 500 habitants (art. 9 des statuts). Les décisions sont prises à la majorité de 75 voix exprimées (art. 15 des statuts). Le comité de direction se compose de sept membres, dont quatre pour Yverdon-les-Bains, un pour la commune d'Yvonand, un pour les communes de Grandson et de Concise et un pour toutes les autres communes (art. 18 al. 1 des statuts). Le président du comité de direction est élu par le conseil intercommunal parmi les quatre membres représentant Yverdon-les-Bains (art. 19 al. 1 des statuts). L'association dispose de la contribution annuelle des communes, du produit des prestations facturées à des tiers, de contributions cantonales et fédérales et autres ressources diverses (art. 34 des statuts). La commune d'Yverdon-les-Bains contribue au financement du fonctionnement du "SDIS régional du Nord vaudois" à raison d'un forfait de base de 10 fr. par habitant. Le solde du coût effectif de fonctionnement est réparti entre toutes les communes, y compris la commune d'Yverdon-les-Bains, pour les 90 % du montant, au prorata du nombre d'habitants, et pour les 10 % restants, au prorata du patrimoine immobilier de chaque commune membre (art. 37 des statuts).

Par arrêt CCST.2011.0008 du 12 juin 2012, auquel on se réfère tant en fait qu’en droit, la Cour constitutionnelle a rejeté la requête formée par les municipalités de sept communes du district, notamment Champagne et Grandevent, contre les statuts et la décision du Conseil d’Etat d’approuver ceux-ci. Elle a retenu en particulier que l'inégalité de traitement des communes prévue dans les statuts était acceptable compte tenu de la répartition démographique et du fait que la commune d'Yverdon-les-Bains (disposant de 55 voix sur les 107 voix du Conseil intercommunal, la majorité étant fixée à 75 voix exprimées; et de 4 membres sur 7 dans le comité de direction, soit la majorité, ainsi que la présidence de celui-ci), disposait des infrastructures, équipements et effectifs, ainsi que de la capacité financière la plus importante, ce qui justifiait qu'elle puisse peser d'un poids plus lourd dans les décisions à prendre.

Le recours interjeté par les sept communes précitées à l’encontre de cet arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral, par arrêt 2C_706/2012 du 16 avril 2013, auquel on se réfère également tant en fait qu’en droit. Le Tribunal fédéral a considéré que pour autant que les recourantes s'en prenaient aux dispositions cantonales qui pourraient, le cas échéant, les contraindre à adhérer au SDIS-NV ou à collaborer avec cette association, leur recours, prématuré, devait être considéré comme irrecevable. Le Tribunal fédéral a rejeté les autres griefs sur le fond, confirmant notamment que les statuts ne violaient pas le principe de l'égalité de traitement.

C. Le SDIS-NV rassemble désormais la population de quarante communes de la région du Nord vaudois, comprenant plus de 50’000 habitants. Composé exclusivement de pompiers volontaires, il exploite quatre sites opérationnels de DPS (SODPS): à Yverdon-les-Bains (69 personnes), à Grandson (28), à Yvonand (33) et à Concise (19). Il compte dix sites de DAP, soit, outre les quatre sites précités: à Donneloye (22 personnes), à Pomy (20), à Montagny-près-Yverdon (13), à Bonvillars (27), à Chavannes-le-Chêne (29), à Belmont-sur-Yverdon (11) et à Valeyres-sous-Montagny (40; source: www.sdisnv.ch).

D. Des communes inventoriées dans l’annexe I des statuts du SDIS-NV (art. 4), seules Champagne et Grandevent n’ont pas adhéré à l’association de communes. Le 13 décembre 2013, la Cheffe du Département du territoire et de l’environnement (DTE) a imparti aux municipalités de ces deux communes un délai au 31 décembre 2013 pour lui remettre une copie du contrat de prestations conclu avec le SDIS-NV ou un courrier aux termes duquel était attestée leur volonté de rejoindre l’association de communes. Leur attention était attirée sur le fait qu’à défaut, le Conseil d’Etat se verrait dans l’obligation de faire application des art. 8 al. 3 LSDIS et 126a al. 1 LC, selon lequel, lorsqu'un intérêt régional prépondérant le justifie, le Conseil d'Etat peut obliger une ou des communes à s'associer ou à adhérer à une association. Par courriers des 20 et 23 décembre 2013, les deux municipalités concernées ont avisé la Cheffe du DTE qu’une adhésion à l’association de communes ne pouvait pas être envisagée, mais que des négociations en vue de la conclusion d’un contrat de prestations avec le SDIS-NV avaient débuté. Le 29 octobre 2014, ces deux communes se sont vu proposer, par le Comité de direction du SDIS-NV, de conclure un contrat de prestations, dont on extrait, s'agissant de la commune de Champagne, les clauses suivantes:

"(…)

But Article premier — Le présent contrat de droit administratif, au sens de l'article 107b de la loi sur les communes (LC) est conclu entre l'association de communes du service de défense incendie et secours Régional du Nord vaudois (ci-après: SDIS) et la municipalité de Champagne, dans le but de garantir le respect des obligations légales en matière de défense contre l'incendie et de secours, au sens de la LSDIS, pour le territoire de la Commune de Champagne.

Principes Art. 2 — La Commune de Champagne délègue au SDIS, dès le 1^er janvier 2014, les tâches relatives à la défense contre l'incendie et le secours, au sens de la LSDIS et de son règlement d'application, à l'exception des tâches concernant les installations de défense contre l'incendie, en particulier les canalisations d'eau et les bornes hydrantes.

Le SDIS exécute les tâches mentionnées à l'alinéa précédent de manière à ce que les exigences fixées par le standard de sécurité cantonal soient respectées sur le territoire de la Commune de Champagne.

La Commune de Champagne facilite autant que nécessaire l'accomplissement par le SDIS des tâches qu'elle lui confie.

Le SDIS exerce sous son autorité toutes les compétences qui lui sont attribuées par la Commune de Champagne. Il s'assure en cas de besoin de la collaboration de cette dernière.

Les tâches de service de défense contre l'incendie et de secours sur le territoire de la Commune de Champagne seront accomplies par le SDIS, conformément aux conditions figurant dans l'annexe I au présent contrat, notamment en ce qui concerne l'organisation, l'équipement et la formation du SDIS, la participation financière de la Commune de Champagne aux frais du SDIS et les locaux nécessaires au SDIS.

(…)

Durée Art. 4 — Le présent contrat est conclu pour une durée de deux ans.
Résiliation A l'échéance de cette durée initiale, le contrat se renouvelle tacitement d'année en année.

Le contrat peut être résilié par notification écrite qui doit intervenir au moins un an avant l'échéance contractuelle pour le 31 décembre de chaque année.

(…)

Coût des Art. 5 — Les prestations assurées par le SDIS sont financées
prestations conformément à l'article 37 des Statuts de l'association de communes, soit une répartition du coût effectif de fonctionnement entre toutes les Communes membres de l'association et les Communes au bénéfice d'un contrat de prestations et selon les bases de répartition suivantes: pour le 90% du montant, au prorata du nombre d'habitants de la Commune concernée; pour le 10%, au pro rata de la valeur du patrimoine immobilier de la Commune concernée.

Pour le calcul de la participation des Communes sous contrat de prestations avec le SDIS, la contribution de CHF 10.- par habitant de la ville d'Yverdon-les-Bains n'est pas prise en compte.

Le décompte annuel des frais à la charge de la Commune de Champagne est établi par le SDIS. Le coût des prestations à la charge de la Commune de Champagne est calculé chaque année sur la base des frais effectifs et de leur répartition, étant entendu que la contribution de la Ville d'Yverdon au financement du fonctionnement du SDIS, telle que définie à l'article 37 des Statuts, n'est pas prise en compte pour calculer le coût des prestations. La Commune boursière de l'association est chargée du recouvrement des créances dues.

Une demande d'acompte en cours d'année sera adressée à la Municipalité de la Commune de Champagne. Cet acompte devra être réglé dans un délai de 30 jours dès réception. Le solde dû fera l'objet d'une facture après le bouclement annuel des comptes de l'association.

Pour l'année 2014, l'acompte dû par la Commune de Champagne s'élève au 90% du montant budgété de CHF 42'899.95, soit CHF 38'609.95. Cette somme doit être réglée sur facture dans un délai de 30 jours dès approbation de la présente convention par le Conseil d’Etat.

(…)"

Le 2 décembre 2014, le Préfet du district Jura-Nord vaudois a invité les communes de Champagne et de Grandevent à se déterminer rapidement sur cette proposition de convention. Le 15 décembre 2014, la Municipalité de Champagne a répondu que ce projet ne correspondait pas aux conditions qu’elle avait précédemment posées, qu’elle avait besoin de temps pour l’étudier et qu’elle allait demander un avis de droit.

E. Le 21 janvier 2015, le Conseil d’Etat a adressé aux municipalités des deux communes concernées une correspondance aux termes de laquelle:

"(…)

La nouvelle loi du 2 mars 2010 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (…) est entrée en vigueur le 1^er janvier 2011. Dès lors les communes avaient un délai de 3 ans pour prendre les dispositions nécessaires afin de se mettre en conformité avec la nouvelle législation et respecter les exigences du standard de sécurité cantonal arrêtées par le Conseil d'Etat. Cette période transitoire a pris fin au 31 décembre 2013.

Le Conseil d'Etat relève que ce délai est largement dépassé et qu'à ce jour l'organisation de la défense contre l'incendie et de secours de votre commune n'est toujours pas conforme à la législation, malgré les interventions effectuées notamment par le préfet.

Il vous est rappelé que le respect des exigences du standard de sécurité cantonal en matière de défense contre l'incendie et de secours constitue une obligation pour les communes et fait partie des responsabilités légales de ces dernières (article 2, alinéa 2, lettre e de la loi du 28 février 1956 sur les communes) (…).

Dès lors, il vous est accordé un ultime délai au 30 avril 2015 (ou au plus tard à la date de la prochaine séance de votre conseil général qui suit cette échéance) pour remettre au Conseil d'Etat, par l'intermédiaire du Service des communes et du logement, le règlement communal en matière de service de défense contre l'incendie et de secours adopté par votre conseil général et le contrat de prestations conclu avec l'association de communes en charge du SDIS régional.

Faute de quoi, le Conseil d'Etat se verra dans l'obligation de prendre les mesures qui s'imposent au sens des articles 126a, alinéa 1 LC et 8, alinéa 3 LSDIS afin que les exigences légales en la matière soient respectées sur le territoire de votre commune.

Aussi, le Conseil d'Etat vous saurait gré de prendre dans les meilleurs délais les dispositions qui s'imposent et de le tenir informé de celles-ci sans retard.

(…)"

Le 11 février 2015, le Comité de direction du SDIS-NV a requis du Conseil d’Etat qu’il intervienne. Il a notamment informé la Cheffe du DTE de ce que les communes de Champagne et Grandevent avaient refusé de signer le contrat de prestations qui leur avait été proposé, bien que le contenu de celui-ci corresponde aux éléments qui leur avaient été annoncés et qu’elles avaient accepté; en outre, ces communes ne s’étaient pas acquittées de l’acompte qui leur était demandé et avaient retourné les factures qui leur avaient été adressées par le SDIS, bien que des prestations aient été effectuées sur leur territoire durant l’année 2014. Le 22 avril 2015, le Conseil d’Etat a réitéré à l’endroit des deux communes sa sommation du 21 janvier 2015 et leur a confirmé le délai fixé au 30 avril 2015. Le 27 avril 2015, les deux communes ont affirmé au SDIS-NV que la législation n'imposait pas d'obligation de regroupement des DAP au sein du SDIS régional; or, elles disposaient d'un DAP qu'elles équipaient, instruisaient et géraient; par conséquent, et pour autant qu'elles continuent à assurer l'existence de leurs DAP, elles n'entendaient en aucune manière prendre en charge les coûts relatifs aux DAP des autres communes; aussi proposaient-elles de se limiter à participer au financement proportionnel des charges nécessaires à celui des DPS du SDIS-NV le plus susceptible d'intervenir sur leur territoire, à savoir le DPS de Grandson vu sa proximité géographique. Le 29 avril 2015, elles ont requis du Conseil d’Etat, par la plume de leur conseil, une prolongation du délai imparti de six mois, en l’informant que des propositions concrètes avaient été formulées le 27 avril 2015 au SDIS, et ajoutant que les factures de ce service avaient toujours été honorées. Le 11 mai 2015, la Cheffe du DTE s’est déterminée de la manière suivante:

"(…)

Le délai au 30 avril 2015 étant échu, je vous demande si ces (…) communes ont tenu un conseil général depuis la mise en demeure du 21 janvier, et sinon, à quelle date il est prévu d'en tenir un. Je souhaite une réponse avant le 31 mai 2015. Le Conseil d'Etat déterminera alors si ce délai peut être prolongé de quelques semaines ou non mais dans aucun cas au-delà de la fin du mois de juin 2015.

Je reviens ensuite sur votre lettre du 29 avril 2015 au Conseil d'Etat, qui a été transmise à mon département.

Je rappelle que le délai au 30 avril 2015 a été fixé pour tenir compte des impératifs de la vie communale, en particulier afin de laisser à vos clientes le temps suffisant pour s'organiser dans le cadre d'une mise en demeure au sens de l'article 126a de la loi sur les communes. Le Conseil d'Etat rappelle que le délai au 1^er janvier 2014 pour la mise en conformité à la loi sur le service de défense contre l'incendie et de secours a été fixé par le Grand Conseil et qu'il s'impose à toutes les communes, y compris à vos clientes.

(…)"

Le 24 juin 2015, une séance a réuni à Lausanne les représentants du DTE, du SDIS-NV, des communes de Champagne et Grandevent, de l'ECA, ainsi que le Préfet du district Jura-Nord vaudois. Les représentants des deux communes ont fait part de leur désaccord sur la répartition des sièges au sein du Comité de direction du SDIS-NV et sur les aspects financiers induits par la proposition de contrat de prestations. Il a été convenu que le Préfet tienne une séance de conciliation entre les représentants du SDIS-NV et ceux des communes concernées.

Le 8 juillet 2015, le Comité de direction du SDIS-NV a avisé la Cheffe du DTE qu’il n’entendait pas participer à la séance préfectorale et qu'il requérait l'application de l'art. 8 al. 3 LSDIS. Le 17 août 2015, le conseil des communes de Champagne et Grandevent a indiqué à la Cheffe du DTE que ces dernières ne pouvaient, en l’état, ni adhérer à l’association de communes, leurs conseils législatifs s'y étant refusés, ni conclure un contrat de prestations avec le SDIS-NV. Sur ce dernier point, elles ont déclaré que le contrat proposé par le SDIS-NV équivalait à leurs yeux à une quasi-adhésion aux statuts de l'association, qui leur imposait de surcroît de verser des prestations supérieures à celles consenties par les membres de l'association - la contribution de 10 fr. d'Yverdon-les-Bains ne leur étant pas applicable - sans pour autant qu'elles aient accès aux aspects financiers, notamment par l'examen des comptes et des pièces y relatives, et sans avoir de droit de vote et de participation au sein des organes. Elles confirmaient par ailleurs la proposition faite le 27 avril 2015, tendant à ce qu'elles continuent à gérer une section du DAP en regard des exigences de l'ECA et qu'elles s'engagent à participer au financement proportionnel des charges nécessaires au respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal pour le DPS de Grandson.

La Cheffe du DTE a réuni les représentants des parties concernées, ainsi que le Préfet, lors d’une ultime séance tenue le 25 janvier 2016. Les représentants de Champagne et Grandevent ont exposé que, moyennant explications sur les aspects financiers et accès aux données relatives, ces deux communes seraient prêtes à conclure un contrat de prestations avec le SDIS-NV. Après avoir obtenu ces informations, les deux communes concernées ont fait savoir, par la plume de leur conseil le 6 avril 2016, qu’elles étaient d’accord que le prix de la prestation soit fixé à 34 fr. par habitant (au lieu de 40 fr. en 2013 et 43 fr. en 2014, selon explications qui leur avaient été données par le Préfet) correspondant aux charges du SDIS-NV divisé par le nombre d'habitants desservi par ce service. Elles ont en outre proposé d’autres modifications au projet de convention. Le 17 mai 2016, le Comité de direction du SDIS-NV a informé le conseil de ces deux communes qu’il n’entendait pas revenir sur le projet de convention, au motif, notamment, que le calcul du montant de 34 fr. ne tenait pas compte du patrimoine immobilier. Le même jour, les membres de la Commission de gestion du SDIS-NV ont fait part à la Cheffe du DTE de ce qu’au vu du préjudice financier résultant de l’attitude récalcitrante de ces deux communes, soit 50'000 fr. par année, des communes membres de l’association intercommunale se demandaient s’il n’était pas judicieux pour elles de quitter celle-ci. Au 31 décembre 2015, les factures ouvertes pour ces deux communes au SDIS-NV se montaient à 91'370 fr.35 (cf. rapport de gestion de l’année 2015, ch. 911, sous www.sdisnv.ch).

Le 20 mai 2016, la Cheffe du DTE a imparti au conseil des communes de Champagne et Grandevent un délai au 3 juin 2016 pour l’informer de la décision de ces dernières quant au projet de convention qui leur avait été soumis par le SDIS-NV. Le 26 mai 2016, le conseil des deux communes a pris acte de la position du Comité de direction du SDIS-NV et a requis de celui-ci qu’il expose sa méthode de calcul pour déterminer le prix des prestations par habitant. Le 2 juin 2016, le conseil des deux communes a indiqué à la Cheffe du DTE que ses mandantes ne pouvaient pas répondre à sa requête, dès lors qu’elles restaient dans l’attente de la réponse du SDIS-NV à leur demande de clarification du calcul du prix des prestations. Le 10 juin 2016, la Cheffe du DTE a répondu que la phase de négociation était terminée et qu’elle allait en informer le Conseil d’Etat, à charge pour ce dernier de décider de la suite de la procédure.

F. Au cours de sa séance du 6 juillet 2016, le Conseil d’Etat a pris à l’égard des communes de Champagne et Grandevent une décision, dont le dispositif est le suivant:

"(…)

I. Les communes de Champagne et Grandevent deviennent membres de l'association de communes SDIS régional du Nord vaudois avec effet immédiat.

II. L'annexe I des statuts de ladite association est modifiée en conséquence.

III. La présente décision est rendue sans frais. Il n'est pas alloué de dépens.

IV. La présente décision est notifiée par les soins de la Chancellerie d'Etat:

- aux communes de Champagne et Grandevent, dont le conseil est Me Alain Sauteur, avocat à 1002 Lausanne, Ch. des Trois-Rois 2, CP 5843.

- au SDIS régional du Nord vaudois, Rue de l'Arsenal 8, Case postale 1288, 1401 Yverdon-les-Bains.

(…)"

Par acte du 8 septembre 2016, les communes de Champagne et Grandevent ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre cette décision, dont elles demandent, avec suite de frais et dépens, l'annulation, subsidiairement l'annulation et le renvoi de la cause devant l'autorité intimée pour nouvelle instruction et jugement dans le sens des considérants. A titre de mesure d’instruction, elles ont requis la tenue d’une audience et la mise en œuvre d’une expertise.

Ces deux communes ont également saisi le Tribunal fédéral d’un recours, pour le cas où la CDAP parvenait à la conclusion que la décision attaquée revêtait "un caractère politique prépondérant". Par ordonnance du 16 septembre 2016, le Président de la II^ème Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 2C_808/2016 jusqu’à droit connu sur le recours pendant devant la CDAP.

Le Conseil d’Etat s’est déterminé le 14 novembre 2016 par l’intermédiaire du Service juridique et législatif (SJL), concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le SDIS-NV s’est également déterminé, le 14 novembre 2016; il propose le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

G. Le 16 janvier 2017, les communes de Champagne et Grandevent ont requis de la magistrate instructrice la suspension de la cause, au motif que la seconde avait saisi le SDIS de Sainte-Croix ("Sainte-Croix Pied de la Côte") d’une demande d’adhésion. Interpellés, les deux communes, le SJL et le SDIS-NV se sont ralliés à la proposition de la magistrate instructrice de disjoindre les deux causes et de suspendre l’instruction du recours de la commune de Grandevent.

Le 1^er février 2017, les deux causes ont été disjointes et le recours de la commune de Grandevent, enregistré sous n° GE.2017.0019. La magistrate instructrice a informé les parties que le recours de la commune de Champagne demeurait instruit sous le n° de cause GE.2016.0130 et qu'il lui apparaissait en état d’être jugé, sans qu’il soit nécessaire de procéder aux mesures d’instruction requises.

H. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Il importe de vérifier à titre préliminaire la recevabilité du recours.

a) Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (al. 1). Les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal (al. 2).

Selon l'exposé des motifs et projet de LPA-VD (mai 2008, p. 45 s.), l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat s'explique par le fait que celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant. Elle est dès lors conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, le Tribunal fédéral – saisi directement – devait estimer qu'une décision rendue par l'une de ces autorités ne présente pas un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Cette disposition doit ainsi être interprétée en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP, arrêts GE.2015.0121 du 18 mai 2018 consid. 1a; GE.2015.0066 du 24 avril 2015 consid. 2a/bb, et GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c). L'art. 86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions à la garantie constitutionnelle précitée, trouve seulement application si l'aspect politique prévaut sans discussion. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant, lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits privés. Certains auteurs considèrent que, lorsque des intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations politiques l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1 p. 44 ss; arrêt 2C_602/2015 du 14 juillet 2015 consid. 3.3).

b) En la présente espèce, la décision attaquée trouve son fondement à l'art. 126a al. 1 LC, aux termes duquel lorsqu'un intérêt régional prépondérant le justifie, le Conseil d'Etat peut obliger une ou des communes à s'associer ou à adhérer à une association, ainsi qu'à l'art. 8 al. 3 LSDIS, qui prévoit que, pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d'Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d'intégrer une commune. Cette décision vise à mettre en œuvre le standard de sécurité cantonal au sens de l’art. 2 al. 3 LSDIS, standard que les communes sont chargées de mettre en place au vu des art. 6 et 7 LSDIS. En contraignant la recourante à adhérer au SDIS-NV, la décision attaquée touche à l'autonomie communale, dont la recourante évoque du reste la violation (cf. consid. 3 infra). Cette décision ne revêt par conséquent pas un caractère politique prépondérant. Du reste, dans l’arrêt 2C_706/2012, précité (cf. supra partie En fait, let. B), le Tribunal fédéral, constatant que le Conseil d'Etat n'avait pas encore rendu de décision ordonnant aux communes recourantes d'adhérer au SDIS ou les obligeant à conclure un contrat de droit administratif avec cette entité, a jugé que les communes concernées pourraient recourir à son encontre si une telle décision était rendue et invoquer la violation de leur autonomie, notamment (cf. consid. 4.2).

c) Au surplus, le recours a été formé en temps utile, vu les art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD. Il satisfait par surcroît aux conditions formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Il y a dès lors lieu d’entrer en matière.

2. La recourante a requis la tenue d’une audience publique, afin que ses représentants puissent s’exprimer oralement. Elle a également sollicité la mise en œuvre d’une expertise financière, afin que les frais afférant au respect du standard de sécurité cantonal, d’une part, et du détachement d’appui, d’autre part, puissent être déterminés, une fois les revenus de l’association de communes fixés avec exactitude.

a) Devant la CDAP, la procédure est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut (art. 29 al. 1 LPA-VD), entendre les parties (let. a); procéder à une inspection locale (let. b); ordonner des expertises (let. c); recourir à la production de documents, titres et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages (let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).

b) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arrêts cités).

c) En l’espèce, l’on peut se dispenser de tenir une audience aux fins d’auditionner les représentants de la recourante. De même, il n’y a pas lieu d’ordonner une expertise. Les parties ont produit leurs dossiers, les faits sont établis et le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause sans procéder aux mesures d'instruction requises par la recourante.

3. La décision attaquée a pour effet de contraindre la recourante à rejoindre le SDIS-NV et à en devenir membre, ce qu’elle a toujours refusé jusqu'alors. Il importe dès lors de s’assurer que les principes généraux du droit administratif permettent en l’occurrence à l’autorité intimée d’empiéter sur l’autonomie dont la recourante peut, sur le principe, se prévaloir.

a) On rappelle en effet que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 137 I 235 consid. 2.2 p. 237/238; 136 I 265 consid. 2.1 p. 269, 316 consid. 2.1.1 p. 317, 395 consid. 3.2.1 p. 397/398, et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences législatives lorsqu’elles disposent d’un pouvoir normatif dans un domaine que le législateur cantonal ou fédéral n’a pas réglé exhaustivement (ATF 135 I 233 consid. 2.2 p. 242; 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 342 ; 115 Ia 42, et les arrêts cités). La Constitution vaudoise prévoit que les communes disposent d'autonomie, en particulier pour la protection de l’ordre public (art. 139 let. e Cst./VD), ainsi que pour la sécurité des personnes et des biens (art. 44 al. 2 Cst./VD).

Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, la LSDIS, entrée en vigueur le 1^er janvier 2011, a pour but de régler l'organisation et le fonctionnement de la défense contre l'incendie et des secours en cas de dommages causés notamment par le feu (art. 1 al. 1 LSDIS). Elle établit les rôles respectifs des autorités cantonales et des communes (art. 3, 4 et 6 LSDIS). Ces dernières prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte contre le feu (art. 6 al. 1 LSDIS) et sont responsables, sur leur territoire, du respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). ). La lutte contre le feu fait ainsi partie des attributions et tâches propres des communes (cf. art. 2 al. 2 let. e LC et 6 al. 1 LSDIS). La LSDIS impose aux communes de respecter le standard de sécurité établi par les autorités cantonales tout en leur laissant le choix des moyens pour atteindre le but fixé. Elles sont libres d’user des moyens idoines pour atteindre cet objectif. Si celui-ci est inatteignable, parce que les communes ne disposent pas des moyens nécessaires, elles sont libres de se regrouper en SDIS régionaux (art. 8 ss LSDIS). Les communes vaudoises jouissent par conséquent d'une certaine autonomie en matière de lutte contre le feu (CCST.2011.008 précité consid. 7c; arrêt 2C_706/2012 précité consid. 3.1).

c) Une commune reconnue autonome dans un domaine spécifique peut dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale (de recours) que la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244).

Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire et adéquat à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4). L'autonomie communale ne fait pas partie des garanties individuelles visées par l'art. 36 Cst. Les conditions de la base légale et de la proportionnalité doivent toutefois s'appliquer par analogie pour une limitation de l'autonomie communale (ATF 129 I 290 consid. 4.4 p. 300; arrêt 1C_437/2015 du 13 mai 2016 consid. 6.1).

C'est dès lors à la lumière de ces principes qu'il importe d'examiner le présent recours.

4. La recourante affirme que la décision attaquée ne saurait se fonder sur l'art. 8 LSDIS. De son avis en effet, cette disposition n'est applicable qu'en vue d'assurer le respect du standard de sécurité cantonal. Or, ce dernier viserait uniquement les DPS et non les DAP.

a) Ancré à l’art. 5 al. 1 Cst., le principe de la légalité exige que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi. Les actes étatiques doivent se fonder sur une base légale matérielle, suffisamment précise et édictée par les autorités habilitées à le faire. Cela est commandé par l’impératif démocratique du respect de la répartition des compétences entre les organes de l’Etat, d’une part, et, d’autre part, l’exigence de l’égalité et de la prévisibilité de l’action étatique comme fondement de l’Etat de droit (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171; arrêt CCST.2010.0008 du 14 janvier 2011 consid. 3c/aa et les références citées). Les restrictions graves à une liberté nécessitent en revanche une réglementation expresse dans une loi au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.; ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les références citées).

b) Comme exposé plus haut (consid. 3a), la LSDIS impose aux communes de respecter le standard de sécurité établi par les autorités cantonales, mais les laissent libres de choisir les moyens idoines pour atteindre cet objectif. Si les communes ne disposent pas des moyens nécessaires à atteindre cet objectif, elles sont libres de se regrouper en SDIS régionaux. Elles doivent alors collaborer, au sens des art. 107a ss LC, pour créer et exploiter des SDIS régionaux, i.e. les organiser, les équiper et les instruire en commun (art. 8 al. 1 et 2, art. 9 al. 1 et 2 LSDIS). L'art. 107a LC dispose que les communes veillent à choisir la forme de collaboration la plus appropriée parmi, notamment, le contrat de droit administratif, l'entente intercommunale, l'association de communes, la fédération de communes, l'agglomération et les personnes morales de droit privé (al. 2 let. a à f).

Quant à l'art. 8 al. 3 LSDIS, il ajoute, toujours pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, que le Conseil d'Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d'intégrer une commune. Au vu des art. 8 al. 1 et 2, 9 al. 1 et 2 LSDIS associés à l'art. 107a LC, le Conseil d'Etat est libre de choisir quelle forme de collaboration il entend imposer aux communes. Il lui est en particulier loisible d'obliger une commune à adhérer à une association existante ou à conclure un contrat de droit administratif (cf. aussi art. 126a al. 1 LC).

Par conséquent, lorsqu'une commune n'est pas en mesure d'assurer sur son territoire le niveau de défense contre l'incendie et de secours exigé par le standard de sécurité cantonal, l'art. 8 al. 3 LSDIS constitue une base légale suffisante pour ordonner à cette commune d'adhérer à une association intercommunale satisfaisant à un tel standard.

c) On rappelle que le standard de sécurité cantonal, à définir par le Conseil d'Etat, est constitué par les exigences déterminant les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de défense contre l’incendie et de secours (art. 2 al. 3 LSDIS).

A teneur de l’art. 10 al. 2 LSDIS, le service de la défense contre l'incendie et des secours, que les communes ont la responsabilité de mettre en place sur leur territoire, est composé d'un détachement de premier secours (DPS) et d'un détachement d'appui (DAP).

Aux termes de l’art. 11 LSDIS, le DPS doit être capable d'assurer les premières mesures d'intervention en cas d'incendie et de lutte contre les dommages résultant des éléments naturels ou dans d'autres situations présentant un caractère d'urgence, pour le secteur qui lui est attribué (1^ère phrase). Il doit satisfaire aux conditions du règlement du 15 décembre 2010 d’application de la LSDIS (RLSDIS; RSV 963.151) (2^ème phrase). En particulier, l'art. 16 RLSDIS dispose que les DPS sont constitués de sapeurs-pompiers au bénéfice d’une formation de base adéquate et d’une formation complémentaire en matière de première intervention, choisis en fonction de leurs capacités, de leur motivation et de leur disponibilité à être engagés en cas d’intervention (al. 1). Les DPS sont organisés en un ou plusieurs sites opérationnels (SODPS), soumis à l'arrêté du 15 décembre 2010 sur le standard de sécurité cantonal en matière de service de défense contre l’incendie et de secours (AsecSDIS; RSV 963.15.5) (cf. aussi Directive ECA 1100/01 du 1^er janvier 2017 sur l'organisation et le financement des détachements de premier secours, art. 1^er).

Pour leur part, les DAP sont des unités de sapeurs-pompiers organisées de manière à renforcer le DPS ou à suppléer celui-ci pour certains types d'interventions sur l'ensemble du secteur du SDIS (art. 12 LSDIS). Les DAP, dont les sapeurs-pompiers doivent disposer uniquement d'une formation de base adéquate, sont constitués en groupes alarmables et peuvent être répartis en plusieurs sections, localisées dans les secteurs d’intervention en fonction des besoins régionaux, d'entente entre l'ECA et la ou les communes concernées (art. 17 RSDIS).

d) En l'espèce, il ressort de ses explications que la recourante dispose sans doute d'un DAP, mais elle reconnaît cependant implicitement qu’elle ne dispose pas de DPS, alors qu'il s'agit de l'élément clé du standard de sécurité cantonal. Force est ainsi de constater que les exigences de ce standard ne sont pas satisfaites sur le territoire communal de la recourante. En outre, en dépit des injonctions des autorités cantonales, la recourante n'a pas été en mesure de trouver une solution de collaboration, plus de deux ans après l'échéance du délai de mise en conformité prévu par l'art. 24 al. 1 LSDIS. Au vu de cette situation, l’autorité intimée était dès lors fondée, comme l’art. 8 al. 3 LSDIS lui en conférait la faculté et sous réserve de l'examen du principe de la proportionnalité (cf. consid. 5 infra), à ordonner à la recourante d’adhérer à un SDIS, spécifiquement au SDIS-NV (le territoire de la recourante, commune du district du Jura-Nord vaudois, faisant partie du périmètre du secteur d'intervention du SDIS-NV) et d’en devenir membre.

5. La recourante invoque une violation du principe de proportionnalité, en ce que l’autorité intimée, en lui imposant de rejoindre le SDIS et d’en devenir membre, aurait abusé du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en la matière.

a) Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 Cst., le respect de la proportionnalité dans l'activité administrative exige que la mesure prise par l'autorité soit raisonnable et nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi (cf. ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91s.). Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.2 p. 24; 139 I 180 consid. 2.6.1 p. 187; 138 II 346 consid. 9.2 et les arrêts cités).

En outre, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2 p. 152 et les références).

b) Il ne fait aucun doute que la décision attaquée est conforme à la règle de l’aptitude, dans la mesure où elle permet la mise en œuvre du standard de sécurité cantonal sur le territoire communal de la recourante et rétablit ainsi une situation conforme à la loi. Du reste, la recourante ne discute pas le respect de cette règle; celle-ci met pour l’essentiel en avant la règle de nécessité et soutient que l'autorité intimée aurait pu opter pour une mesure moins incisive.

A suivre les explications de la recourante, l’autorité intimée aurait pu, au lieu de la contraindre à rejoindre le SDIS dans une structure verticale, privilégier la voie conventionnelle et lui ordonner de conclure un contrat de prestations avec le SDIS. De même, la recourante soutient qu'il appartenait à l'autorité intimée d'arrêter elle-même, et de manière équitable, la teneur de ces clauses contractuelles. Dans ce cadre, elle affirme qu’elle dispose d’un corps de sapeurs-pompiers constitué, instruit et équipé, au sens des art. 10 al. 2 et 12 LSDIS, qui pourrait "parfaitement" constituer une section du DAP du SDIS-NV, dirigé par le commandement du SDIS-NV. Elle se contenterait ainsi de continuer à constituer, instruire et équiper sa section DAP, à la gérer en regard des exigences de l'ECA, à la financer elle-même et à limiter sa participation financière aux coûts nécessaires du SODPS de Grandson. De son avis, le SDIS-NV n'a jamais cherché à négocier sur cette base, entendant simplement lui imposer un contrat déterminé, de surcroît illégal, dès lors qu'il constituait une quasi-adhésion et qu'il lui imposait de verser des prestations supérieures à celles consenties par les membres de l'association (la contribution de 10 fr. d'Yverdon-les-Bains ne lui étant pas applicable) en violation de l'art. 20 LSDIS (prévoyant que les communes membres du SDIS répartissent équitablement entre elles la part des dépenses non prises en charge par l'ECA ou non couvertes par d'autres recettes), sans pour autant qu'elle ait accès aux aspects financiers, notamment par l'examen des comptes et des pièces y relatives et sans avoir de droit de vote et de participation au sein des organes. Elle fait par conséquent grief à l'autorité intimée de ne pas avoir jugé utile d'intervenir auprès du SDIS-NV pour faire rectifier le contrat de droit administratif proposé par cette association. C'est ainsi qu'à ses yeux, il appartenait à l'autorité intimée de définir le contenu d'un contrat de droit administratif équitable (reprenant par exemple un prix de la prestation à 34 fr. par habitant) qui aurait permis d'atteindre le but (assurer le respect du standard de sécurité cantonal) par une mesure moins contraignante qu'une adhésion forcée.

Par ailleurs, la recourante souligne que l'adhésion à l'association SDIS-NV constituerait une mesure d'autant plus lourde qu'elle n'y disposerait d'aucun pouvoir une fois qu'elle en serait membre, la commune d'Yverdon-les Bains constituant une majorité au comité de direction et une minorité de blocage au conseil intercommunal. Elle ne pourrait ainsi que se soumettre aux décisions des organes du SDIS-NV, dès lors qu'à teneur de l'art. 123 al. 1 LC, les décisions que prend l'association, par l'organe de ses conseils, sont exécutoires sans l'approbation des communes membres. A cela s'ajouterait, toujours selon la recourante, que la modification des statuts serait sinon impossible, du moins extrêmement compliquée compte tenu de la présence de quarante communes au sein de l'association.

c) Conformément à ce qui précède, l'art. 8 al. 3 LISD laisse au Conseil d'Etat la liberté de choisir quelle forme de collaboration il entend imposer aux communes. Il peut ainsi opter, dans le cadre de sa marge d'appréciation, non seulement pour la voie de l'association, mais également pour celle du contrat de droit administratif.

En l'espèce, l'autorité intimée n'a pas abusé de sa latitude d'appréciation en ordonnant à la recourante de rejoindre le SDIS-NV plutôt que de lui imposer de conclure un contrat de prestations avec cette association, et ce, pour plusieurs raisons.

En premier lieu, on constate que la LSDIS est en vigueur depuis le 1^er janvier 2011, soit depuis plus de six ans. La recourante a largement disposé du temps nécessaire pour convenir avec le SDIS d’un mode de collaboration. C’est du reste l’option que le DTE a initialement privilégiée, ainsi qu'en témoigne son courrier adressé aux communes le 21 janvier 2015. Après deux ans et demi de discussions toutefois, les négociations entre les parties en vue de conclure un tel contrat ont échoué, la recourante ayant manifesté, sans la moindre ambiguïté, son refus d’accepter les clauses financières qui lui ont été proposées par le SDIS. Le délai de mise en conformité fixé au 1^er janvier 2014 étant largement échu, l'autorité intimée ne pouvait plus se permettre de consacrer plus de temps à la recherche d'une entente, voire d'une solution taillée sur mesure pour la recourante, peu important les raisons de l'échec de la négociation. Il en va d'autant moins que selon l'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'Etat de juillet 2009 sur le service de défense contre l'incendie et de secours de juillet 2009 (EMPL), si l'on peut envisager qu'une commune se contente de financer, gérer et exploiter seule une section DAP et confie à une autre entité les tâches d’assurer les missions du DPS sur son territoire, cette solution devrait rester l'exception, la solution la plus adéquate sur le plan opérationnel semble la forme de l'association de communes (EMPL, ch. 6 in fine, ch. 8 ad art. 8 al. 1, ch. 8 ad art. 9 al. 2).

Deuxièmement, dans les circonstances du cas d'espèce, cette solution impliquerait, comme l’autorité intimée le fait observer dans ses déterminations, que celle-ci négocie avec les parties à la convention et fixe elle-même le contenu et les modalités de celle-ci. Or, il n’appartient pas à l’autorité intimée de négocier ou de déterminer le contenu d’une convention de prestations, dont les clauses dépendent de considérations locales et à laquelle elle n’est pas elle-même partie, par surcroît. Au demeurant, il n'apparaît pas d'emblée que les requêtes de la recourante puissent être aisément satisfaites. Ainsi, la recourante prétend qu’on ne saurait lui imposer une participation aux frais du SDIS allant au-delà des coûts du SODPS de Grandson et, partant, une prestation financière contractuelle supérieure à 34 fr. par habitant, calculée uniquement sur le nombre d'habitants, au lieu de 40 fr., comme cela lui était proposé. Cette demande signifie toutefois non seulement qu'il soit admissible de faire abstraction de la valeur des immeubles dans le calcul de la contribution, mais encore que la recourante puisse gérer un DAP de manière indépendante. Or, la recourante ne le prétend pas, puisqu'elle requiert, au contraire, que son DAP constitue une section du SDIS placée sous le commandant et l'état-major de cette association. Dans ces circonstances, au vu de l'échec des négociations avec le SDIS-NV, l'autorité intimée n'avait aucune autre solution que d'imposer à la recourante de rejoindre cette association de communes.

Enfin, la décision d'imposer à la recourante d'adhérer au SDIS-NV apparaît la plus équitable. Elle a en effet pour conséquence de placer la recourante sur le même pied que les nombreuses autres communes ayant adhéré à l’association de leur plein gré. A cet égard, il n'y a pas lieu de revenir sur les critiques que la recourante dirige une nouvelle fois contre les statuts du SDIS, notamment en ce qui concerne la position de la commune d'Yverdon-les-Bains, celles-ci ayant été écartées dans l’arrêt CCST.2011.0008 du 12 juin 2012, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 2C_706/2012 du 16 avril 2013.

e) Quant au principe de proportionnalité au sens étroit, il prend tout son sens avec la décision attaquée, eu égard à l’importance de l’intérêt public ici en cause. S'il est exact que son appartenance au SDIS-NV limitera sévèrement la liberté de la recourante d'organiser sur son territoire la lutte contre les incendies et le secours, cette restriction, de même ampleur que celle des autres communes membres, doit céder le pas devant les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de défense contre l'incendie et de secours, destinées à garantir une efficacité uniforme sur l'ensemble du territoire cantonal (cf. art. 2 al. 3 LSDIS). De même, ceux-ci doivent s’imposer aux intérêts purement patrimoniaux de la recourante, dont il n’est pas démontré qu’ils soient sérieusement atteints en l’occurrence.

f) Par conséquent, la décision attaquée est conforme au principe de proportionnalité, ne procède pas d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée et n'entraîne pas de violation de l'autonomie communale.

6. Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le sort du recours commande de mettre à la charge de la recourante un émolument de justice (art. 40 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre, des dépens seront alloués au SDIS, association de communes qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). C’est le lieu de rappeler à cet égard que les communes, exclues du champ d’application des art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD, peuvent prétendre à l’octroi de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Conseil d'Etat, du 6 juillet 2016, est confirmée.

III. Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la commune de Champagne.

IV. La commune de Champagne versera au Service de défense contre l’incendie et de secours régional du Nord vaudois, association de communes, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 6 mars 2017

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.