TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 5 mai 2017

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Claude Bonnard et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière  

 

Recourants

1.

A.________ à ******** 

 

2.

B.________ à ******** 

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lucens, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat, à Lausanne,   

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours Zemina et Mirsad OSMANOVIC c/ décision de la Municipalité de Lucens du 30 août 2016 rejetant leur demande de naturalisation

 

Vu les faits suivants

A.                     B.________ (ci-après: le recourant) est né en 1974 en Bosnie et Herzégovine. Il est arrivé le 30 mars 1997 à Genève en qualité de réfugié. Son épouse A.________ (ci-après: la recourante), née en 1976 en Bosnie et Herzégovine, est arrivée en Suisse le 16 mars 1997, également en tant que réfugiée.

B.                     Après avoir résidé à Genève, Crissier et Moudon, dans des centres d'accueil pour réfugiés, les recourants se sont installés à Lucens le 1er janvier 1998. Ils sont tous deux titulaires d'une autorisation d'établissement (permis C) depuis le mois de novembre 2015.

Marié depuis 1996, le couple est parent de deux enfants majeurs, tous deux au bénéfice de la nationalité suisse et bourgeois de la Commune de Lucens.

Sur le plan professionnel, la recourante s'est essentiellement consacrée à l'éducation de ses enfants et travaille depuis 2003 à 20 % en qualité de femme de ménage auprès de la société ********, à Lucens.

Le recourant est employé depuis 2002 par la société vaudoise ******** en tant que plâtrier à 100 %.

C.                     Le 21 avril 2016, les recourants ont déposé une demande de naturalisation suisse dans le canton de Vaud, auprès de la Commune de Lucens. Sous la rubrique "motivation du/des candidat/s", ils ont indiqué en substance qu'après s'être battus pour rester en Suisse et y avoir passé plus de la moitié de leur vie, ils voulaient devenir citoyens de ce pays et s'y intégrer davantage. La recourante a précisé qu'elle voulait "atteindre d'autres buts dans sa vie professionnelle" et avoir le même passeport que ses enfants.

D.                     Le 11 mai 2016, un rapport de naturalisation a été établi à la demande de la Municipalité de Lucens (ci-après: la Municipalité). Sous le titre "Intégration et attitude à l'égard du système démocratique suisse", le rapport indique que les recourants s'intéressent à la politique, qu'ils avaient été un peu déçus des lois suisses à leur arrivée mais qu'ils se sentaient bien dans ce pays à présent. Le rapport mentionne en outre qu'ils ne participent à aucune société ou association. S'agissant de leur rapport avec leur pays d'origine, ils s'y rendent une fois par année en été, et la mère de la requérante y vit.

Il ressort par ailleurs de ce rapport et des pièces au dossier que les recourants n'ont jamais bénéficié de prestations de l'aide sociale. Ils ne figurent pas au casier judiciaire, ne font pas l'objet de poursuites et sont à jour avec le paiement de leurs impôts, lesquels étaient prélevés à la source jusqu'en novembre 2015.

E.                     Le 22 juin 2016, les recourants ont été entendus par la Commission communale de naturalisation de Lucens. Les résultats de l'audition ont été consignés dans un rapport de la Municipalité de la manière suivante:

F.                     Les recourants ont été entendus une nouvelle fois le 17 août 2016. Un second rapport a dès lors été établi, avec la teneur suivante:

G.                    Par décision du 29 août 2016, communiquée par courrier du jour suivant, la Municipalité a rejeté la demande de naturalisation des recourants, respectivement a refusé l'octroi de la bourgeoisie communale, considérant que la recourante ne comprenait pas et ne parlait pas correctement le français, que leurs connaissances générales et leur intégration étaient insuffisantes et que les conditions ne pourraient pas être remplies dans un délai raisonnable d'un an pour que la procédure soit simplement suspendue.

H.                     Par acte du 14 septembre 2016, les recourants ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la décision de la Municipalité, concluant implicitement à son annulation.

A l'appui de leur recours, les recourants ont notamment produit une attestation médicale du 12 septembre 2016 de la Dresse ********, médecin généraliste, indiquant suivre la recourante depuis 2005 et précisant ce qui suit:

"Il s'agit d'une personne sensible et anxieuse, inquiète pour sa santé et celle des autres, toujours désireuse de bien faire. Elle a souvent exprimé de l'inquiétude lorsqu'elle se rend en Bosnie pour voir sa famille et ne se sent bien qu'en Suisse, raison pour laquelle elle souhaite se naturaliser, d'autant plus que ses enfants le sont.

Au début, Madame venait accompagnée de son mari pour traduire, mais il s'est révélé que lorsqu'elle vient seule, la consultation est beaucoup plus agréable et calme. Elle comprend bien le français et arrive à se faire comprendre.

Lors de son examen de naturalisation, Mme A.________ était tellement angoissée qu'elle en a perdu ses moyens, alors que lorsque sa fille la questionne, elle répond à tout correctement.

Mme A.________ devrait pouvoir bénéficier d'une nouvelle chance d'être entendue et si possible seule."

Les recourants ont également produit les questionnaires à l'aide desquels ils s'étaient préparés aux entretiens. Il y apparaît que leur texte de motivation et la plupart des réponses étaient retranscrites phonétiquement, comme dans les exemples suivants (sic):

"Nous voulions devenir Suisse car nous avons vécu la moitié de notre vie en Suisse et surtout à Lucens. Ce pays nous a tout donné quand nous avions rien et nous nous sommes battu pour rester ici. Nos enfants sont Suisses et nous voulons l'être avec eux et qu'on arrête de nous demander pourquoi eux sont Suisse et pas nous.

nou voulon devenir Suisse kar nou avon veku la mouatié de notr vi an Suisse et sourtou a Lucens. Se pei nou a tou done kan nou avion rien et nou nou som batu pour reste isi. No anfan son Suisse et nou voulon letr osi avek u et kan aret de nou demande pourkoua il son Suisse et pan nou.

(…)

1. Combien y a-t-il d'habitants à Lucens?

·         Environ trois mille quatre cent quarante (onviron troua mille katr son karant)

2. Comment s'appelle le ruisseau qui passe par Lucens?

·         La cerjaule (serzola)

3.     Comment s'appelle la rivière qui passe par Lucens?

·         La Broye (broua)"

Dans son mémoire de réponse du 17 novembre 2016, agissant par l'intermédiaire de son conseil, la Municipalité a conclu au rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Elle a précisé qu'elle n'était pas opposée à ce que les recourants, et en particulier la recourante, soient entendus par la CDAP afin que cette dernière puisse juger de leurs connaissances linguistiques et générales. La Municipalité a en outre décrit le déroulement des auditions des recourants, en les termes suivants:

"[La Commission de naturalisation] est formée d'un membre de la Municipalité – en l'espèce Mme ********, Conseillère municipale responsable notamment des naturalisations – et de trois conseillers communaux (l'un de l'Union communale, le deuxième du Parti libéral radical et le troisième du parti socialiste), soit deux femmes et deux hommes.

L'entretien a duré, comme c'est l'usage, une bonne trentaine de minutes, le 22 juin 2016. Les questions ont été posées par les divers membres de la Commission alternativement à chacun des deux candidats.

Les résultats de cette audition, peuvent être résumés ainsi (pièce C [ndr.: le renvoi à la pièce C correspond au document reproduit ci-dessus à la let. E]):

-       pour le recourant: intégration tant sociale que culturelle insuffisante;

-       pour la recourante: connaissance de la langue, intégration sociale et culturelle, connaissances civiques, connaissances historiques et d'actualité insuffisantes.

A l'issue de cette séance, la Commission a exceptionnellement mis le dossier en attente, et proposé aux recourants une nouvelle audition le 17 août 2016, de façon à se présenter mieux préparés."

La Municipalité a produit cinq questionnaires intitulés respectivement "civisme", "géographie du canton de Vaud", "géographie de la Suisse", "Histoire suisse", "Histoire du canton de Vaud" et "Economie et divers du canton de Vaud" comprenant une soixantaine de questions au total, parmi lesquelles 34 questions ont été surlignées en jaune, la Municipalité indiquant qu'il s'agissait là des questions posées aux recourants lors de leurs deux auditions.

I.                       Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.                      Est litigieux le refus de la naturalisation au niveau communal.

a) A teneur de l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), l’étranger ne peut demander l’autorisation fédérale de naturalisation que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Dans le calcul des douze ans de résidence, le temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte double (art. 15 al. 2 LN). La résidence est, pour l'étranger, la présence en Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers (art. 36 LN). Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté suisse (let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 LN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169 consid. 6.3, traduit et résumé in RDAF 2014 I p. 259; ATF 138 I 305 consid. 1.4.3, traduit et résumé in JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I p. 352 et 441).

L'art. 8 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probit.avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Selon l'art. 13 LDCV, la municipalité peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat (al. 1). Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de ses groupes politiques (al. 2). La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la municipalité (al. 4).

L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).

b) Selon l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal (ATF 135 I 43 consid. 1.2; 133 I 128 consid. 3.1; 129 I 410 consid. 2.1). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01) qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (CDAP GE.2008.0124 du 5 septembre 2008 consid. 5a). Cela étant, bien qu'elle bénéficie d'une large marge d'appréciation, la commune doit respecter les règles de procédure dont notamment l'interdiction de l'arbitraire et l'égalité de traitement (TF 1D_7/2015 du 14 juillet 2016 consid. 3.3).

L'autorité de recours doit faire preuve de retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen et se borner à sanctionner l'abus ou l'excès de pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, il doit vérifier que l'autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de non-discrimination (cf. CDAP GE.2013.0215 du 26 février 2014 consid. 2b; GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 2b; GE.2008.0124 précité consid. 5a; Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2798).

3.                      Quand bien même ils ne l'invoquent pas expressément, il convient d'examiner si le droit d'être entendu des recourants a été respecté, en particulier s'agissant de la motivation de la décision. Cela est d'autant plus nécessaire qu'un examen sur le fond n'est possible que si la motivation de la décision est suffisante (cf. ci-après).

a) Le droit à la motivation d’une décision est une garantie constitutionnelle de caractère formel qui découle du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 126 I 97 consid. 2; 120 Ib 379 consid. 3; 119 Ia 136 consid. 2). La jurisprudence en déduit l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2a et les arrêts cités). Depuis le 1er janvier 2009, l'art. 15b al. 1 LN prévoit expressément pour le domaine des naturalisations que tout rejet d'une demande de naturalisation doit être motivé (cf. RO 2008 5911 et FF 2005 6495 et 6655).

Au niveau cantonal, le droit à la motivation d’une décision est également garanti par l’art. 27 al. 2 Cst-VD et prévu par les art. 33 LPA-VD (droit d’être entendu) ainsi que 42 al. 1 let. c LPA-VD (motivation des décisions). Par ailleurs, le Conseil d’Etat a précisé lors de la présentation de l’Exposé des motifs et du projet de loi (de la LDVC de 2004) devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle en matière de naturalisation des organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait pour but de faciliter l’élaboration d’une décision motivée afin de permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir BGC, op. cit., p. 2769 et ss). Il résulte très clairement de cet Exposé des motifs que la volonté du législateur est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes les circonstances de faits déterminants pour la décision ont été prises en compte et que cette dernière ne repose pas sur des faits erronés ou lacunaires (cf. aussi CDAP GE.2013.0215 précité consid. 3a/bb et 4b).

b) Une violation du droit d’être entendu ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du recourant. La jurisprudence a encore précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I 68  consid. 2; 124 V 180 consid. 4a et les arrêts cités; cf. également, parmi d’autres, CDAP GE.2013.0215 précité consid. 3b et GE.2012.0126 précité consid. 3b).

c) L’obligation de motiver la décision de naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale, rendue avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de l'art. 15b LN précité (cf. ATF 132 I 196 consid. 3; 129 I 232 consid. 3; 129 I 217; voir aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3.1). En particulier, le Tribunal fédéral a précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF 131 I 18 consid. 3). Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la pertinence (ATF 135 I 235 consid. 3.6). Enfin, le Tribunal fédéral a considéré, en matière d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un tribunal cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en exigeant que le candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les diverses pratiques de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité garantisse une procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat soit évalué individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences minimales garantissaient en effet l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) (ATF 137 I 235 consid. 3.5).

Le Tribunal cantonal a quant à lui jugé, s'agissant d'un refus de naturalisation, que le procès-verbal d'audition d'un candidat à l'octroi de la bourgeoisie devait donner des renseignements sur les questions posées et les réponses apportées, ainsi qu'une appréciation sommaire de celles-ci, de manière à refléter, même de manière succincte, la contribution du candidat. Le rapport d'audition doit en effet permettre à la personne concernée de contester à bon escient la décision de refus d'octroi de la naturalisation et au Tribunal de déterminer si les appréciations négatives de l'autorité intimée étaient ou non justifiées. Ainsi, un rapport d'audition de naturalisation qui se limite à énoncer par rubrique l'impression de la commission de naturalisation – par l'appréciation "suffisant" ou "insuffisant" – ne permettait pas au recourant de comprendre ces commentaires, et il y avait lieu de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle procède à une nouvelle audition, faisant l'objet d'un procès-verbal contenant au moins de manière succincte les questions posées et les réponses données (cf. CDAP GE.2015.0210 du 11 avril 2016 consid. 3; GE.2013.0215 précité consid. 3c; GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 3c/bb, GE.2012.0126 précité consid. 3c; GE.2007.0021 du 18 juin 2007 consid. 3b; GE.2005.0062 du 19 août 2005 consid. 2; cf. également GE.2014.0207 du 7 janvier 2016, où la CDAP a annulé la décision faute d'informations sur les questions et les réponses données).

d) En l’espèce, à la lecture du dossier, les seuls éléments permettant de se faire une idée du contenu des auditions des 22 juin et 17 août 2016 sont les tableaux de résultats, qu'il y a dès lors lieu d'examiner plus en détails.

S'agissant d'abord du recourant, ses connaissances de la langue française, consistant dans le fait de "comprendre et se faire comprendre (minimum requis)", ont conduit à la qualification de "bon" lors du premier entretien, puis "satisfaisant" lors du second entretien. On en déduit que le niveau de français du recourant est apparu moins bon à la Commission au second entretien qu'au premier, ce qui n'est expliqué par aucun élément ni remarque au dossier. Son intégration sociale (activités, loisirs, contacts), a d'abord été considérée comme insuffisante, puis satisfaisante au second entretien. Toutefois, on ne sait pas sur quels éléments la Commission s'est fondée pour émettre ces appréciations, dès lors qu'aucune note à ce sujet ne figure au dossier hormis le fait que les recourants ne font partie d'aucune association. L'intégration culturelle ("mode de vie et usages suisses") du recourant a été jugée insatisfaisante lors des deux auditions sans qu'aucun élément n'étaye cette appréciation. Son intégration professionnelle a reçu l'appréciation "bon" au premier entretien, puis "satisfaisant" au second entretien, là encore sans qu'aucun élément n'étaye cette appréciation. Enfin, les connaissances civiques, historiques/actualité et géographiques du recourants ont été qualifiées de satisfaisantes lors de l'audition du 22 juin 2016 et insatisfaisantes lors du second entretien, sans que l'on comprenne ces commentaires à l'aide du dossier produit.

Quant à la recourante, tous les critères ont été jugés insatisfaisants lors des deux entretiens, à l'exception de l'intégration professionnelle, qui a d'abord été jugée bonne puis seulement satisfaisante au deuxième entretien, et ses connaissances géographiques, satisfaisantes le 22 juin 2016 puis insatisfaisantes le 17 août 2016. Comme pour le recourant, il manque d'autres précisions.

La Commission a retenu au bas du second rapport que la recourante ne comprenait pas le français et ne le parlait pas correctement. En outre, les recourants n'avaient pas étudié et leurs connaissances générales étaient insatisfaisantes.

La Municipalité n'a que très sommairement motivé la décision querellée. Elle s'est en substance limitée à indiquer que la recourante ne comprend pas et ne parle pas correctement le français, que les connaissances générales des recourants et leur intégration sont insuffisantes et que les conditions ne pourront pas être remplies dans un délai raisonnable d'un an pour que la procédure soit simplement suspendue. L'autorité intimée n'expose nullement les éléments concrets d'appréciation qui lui permettent de conclure que les recourants ne remplissent pas les conditions légales à la naturalisation. Cette motivation ne répond manifestement pas aux exigences découlant du droit d'être entendu telles qu'exposées ci-dessus. Elle ne permet pas aux recourants de comprendre les éléments qui fondent l'appréciation de l'autorité et de contester les griefs à son égard, le cas échéant en fournissant d'autres éléments d'appréciation susceptibles d'en affaiblir la portée, et encore moins au Tribunal de procéder au contrôle nécessaire. Certes, dans sa réponse du 17 novembre 2016, la municipalité a apporté quelques précisions relatives à l'audition des recourants, à savoir que l'entretien du 22 juin 2016 avait duré 30 minutes et que les questions surlignées en jaune dans les questionnaires annexés avaient été posées alternativement à chacun des deux candidats. Néanmoins, ces éléments ne sont ni suffisamment détaillés, ni exposés de manière complète. Tant la décision attaquée que les rapports d'auditions et d'autres documents sont muets sur les réponses apportées par les recourants aux différentes questions. Il ne peut davantage être tenu compte de la motivation donnée oralement aux recourants à l'issue de l'audition, dont aucune trace écrite n'a été produite. Au dossier de naturalisation ne figure d'ailleurs aucun procès-verbal des auditions des 22 juin et 17 août 2016, lesquels devraient à tout le moins comprendre la liste des questions posées, les réponses apportées par les candidats et une appréciation sommaire de chacune d'entre elles, conformément à la jurisprudence claire en la matière. Il apparaît ainsi impossible de déterminer si les appréciations négatives portées sur les prestations des recourants étaient justifiées ou non.

On relèvera encore que le rapport de naturalisation du 11 mai 2016 (au demeurant antérieur aux auditions des recourants) n'est guère plus explicite. Celui-ci se borne, en effet, à résumer des éléments qui résultent des pièces produites au dossier et à rapporter de manière très succincte les déclarations faites par les recourants s'agissant de leur intégration sociale, à savoir qu'ils s'intéressaient à la politique, se sentaient bien en Suisse et ne faisaient partie d'aucune association.

Dans ces circonstances, force est d'admettre que la décision attaquée souffre d'un défaut de motivation manifeste et viole le droit d'être entendu des recourants. L'absence de motivation de la décision ne peut pas être guérie par la liste partielle de quelques-unes des questions posées produite par l'autorité intimée au stade de la réponse. La CDAP n'étant pas en mesure de réparer ce vice, le prononcé querellé doit par conséquent être annulé déjà pour ce motif.

4.                      Sur le fond, il résulte des explications de la Municipalité que la naturalisation a été refusée pour deux motifs, à savoir que la recourante ne comprend pas et ne parle pas correctement le français, et que les connaissances générales et l'intégration des recourants ne sont pas suffisantes.

a) Il faut comprendre par intégration, au sens de l'art. 14 let. a LN, l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse et sa disposition à s’insérer dans le contexte social, sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité. Aujourd’hui, l’intégration est généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la population étrangère, qui présuppose tant la disposition des étrangers à s’intégrer que la volonté des Suisses d’être ouverts à cette intégration (voir art. 3 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers; OIE; RS 142.205). Une intégration réussie dépend non seulement d’une bonne réputation et de l’aptitude du candidat à communiquer avec l’entourage, mais se traduit également par la capacité de mener une vie autonome, par l’intérêt et la participation à la vie publique et sociale (p. ex. dans les domaines culturel et sportif; participation à des manifestations de quartier ou villageoises, etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence, en tant que critère d’intégration purement objectif (CDAP GE.2013.0123 précité consid. 5b).

Selon le Manuel sur la nationalité édité par le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), le terme d’intégration comprend une vaste gamme de critères (Chapitre 4: Conditions générales et critères de naturalisation, p. 24):

"- Il y a lieu de respecter les principes fondamentaux de la Constitution suisse.

- Il y a lieu de se conformer à l’ordre juridique suisse (et par analogie, à l’ordre juridique étranger). Les inscriptions au casier judiciaire et les procédures pénales en cours constituent fondamentalement un obstacle à la naturalisation. Voir à ce propos les explications relatives à la situation en matière de droit pénal et à la réputation financière (voir chapitre 4.7.3.).

- Les cantons peuvent exiger que le requérant soit en mesure de subvenir à ses besoins de manière autonome et durable (pas de dépendance de l’aide sociale).

- Il faut que le requérant participe à la vie sociale.

- Il doit posséder des connaissances linguistiques suffisantes.

- Il doit entretenir des contacts avec la population.

- Il doit être professionnellement intégré.

Dans chaque cas, il est indispensable de procéder à une évaluation générale de la situation en matière d’intégration, en tenant compte de la situation personnelle des requérants, notamment aussi de facteurs tels que l’âge, la formation, les handicaps, etc".

L'art. 8 LDCV reprend cette exigence en demandant au candidat à la naturalisation de s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5). Dans son exposé des motifs et projet de loi sur sur le droit de cité vaudois (Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2004 n° 189, séance du 24 août 2004, p. 2769 ss), le législateur a exposé que cette formulation "tient compte de la capacité d’accéder à la citoyenneté, qui requiert donc du candidat une certaine aptitude à appréhender le fonctionnement de nos institutions, qu'il ait des connaissances suffisantes de la Suisse (géographie, actualité politique, économique sociale et culturelle) et qu'il soit en mesure d’exercer son droit de vote et d’éligibilité. Il appartiendra à la commune de vérifier si cette condition générale est en adéquation avec ce que l’on est raisonnablement en droit d’attendre d’une personne en fonction de son âge, de son chemin de vie, de son niveau d’éducation et de ses capacités en général. Il ne s’agit pas de faire passer un examen mais plutôt d’amener le candidat à faire partager son parcours, ses expériences, ainsi que ses connaissance de la Suisse et de l’actualité en général" (p. 2785).

b) Il y a lieu à ce stade de reprendre les motifs de refus de naturalisation invoqués par l'autorité intimée.

Selon la Municipalité, les connaissances de français des recourants sont très lacunaires. Preuve en serait notamment le fait qu'ils aient dû "traduire" leur document de préparation en français phonétique. Par ailleurs, la Municipalité aurait proposé aux recourants d'être entendus individuellement, ce qu'ils auraient refusé.

Certes, la retranscription phonétique de leur texte de préparation laisse penser que les recourants ne maîtrisent pas parfaitement le français, du moins à l'écrit. La maîtrise de l'orthographe et du français écrit ne constitue cependant, actuellement, pas un critère décisif pour la naturalisation. La recourante admet qu'elle ne le parle "pas très bien". Il n'est donc pas exclu qu'elle ait peiné à répondre à satisfaction aux questions posées, voire à les comprendre. Là encore, la Cour de céans ne peut se prononcer, dès lors que des indications sur les réponses données par les recourants sont totalement absentes du dossier.

A l'appui de la décision attaquée, la Municipalité a également fait valoir des lacunes dans les connaissances générales et l'intégration des recourants.

S'agissant des connaissances générales des recourants, la Municipalité a fourni une liste de questions dont les 34 questions surlignées en jaune auraient été posées alternativement aux recourants. Là encore, il est impossible de déterminer quelles réponses ont été données. Les recourants se plaignent de ce qu'aucune liste de questions ne leur aurait été fournie pour les aider à se préparer. Néanmoins, la Commune n'est pas tenue de mettre à disposition des candidats à la naturalisation un questionnaire précis. Le but de la procédure est plutôt, en lieu et place de questions précises et répétitives sur des points d’histoire, de civisme et de géographie, de s’assurer de l’attachement du candidat à la Suisse, par un entretien diversifié portant principalement sur des connaissances suisses et vaudoises, sans omettre de prendre en considération l’ensemble du dossier (cf. ci-dessus consid. 4a). Au demeurant, il apparaît que les listes de questions utilisées par les recourants pour se préparer correspondaient dans une grande mesure au type de questions posées effectivement par la Commission de naturalisation, portant sur des questions de civisme (système politique suisse et vaudois), géographie et histoire suisses et locales notamment.

Il ressort des rapports d'audition des 22 juin et 17 août 2016 que l'intégration est examinée sous trois angles, à savoir l'intégration sociale, culturelle et professionnelle/études. Les deux premières ont été jugées insuffisantes pour les recourants (à l'exception du recourant lors de l'audition du 22 juin 2017, où son intégration sociale a été jugée satisfaisante). Il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas membres de sociétés locales. Cependant, des activités sociales ne sont pas en elles-mêmes déterminantes pour démontrer une intégration dans la communauté suisse (arrêt TF 1D_6/2014 du 7 mai 2015 consid. 4.2). Quant à l'intégration professionnelle, elle a d'abord été juge bonne, puis seulement satisfaisante au second entretien. Il apparaît difficile de comprendre comment l'intégration professionnelle du recourant a pu se péjorer d'une audition à l'autre, alors qu'il est toujours employé à 100 % auprès de la même société depuis 2002. De même, la recourante travaille auprès du même employeur depuis 2003. A cela s'ajoute que les recourants n'ont jamais bénéficié de prestations de l'aide sociale, ne figurent pas au casier judiciaire, ne font pas l'objet de poursuites et sont à jour avec le paiement de leurs impôts.

Là encore, aucun élément ne permet de se faire une idée précise des éléments ayant conduit à l'appréciation de la Commission de recours. Le dossier ne permet pas non plus de déterminer si l'autorité intimée avait connaissance de la situation de santé de la recourante, qui soutient faire de son mieux compte tenu du fait qu'elle s'est consacrée en grande partie à l'éducation de ses enfants et qu'elle avait connu des problèmes de santé à l'arrivée de son deuxième enfant. Ses problèmes de santé ont été confirmés par son médecin, certificat médical à l'appui. Or, c'est l'ensemble de la situation de chaque requérant pris individuellement qui doit être examiné.

Pour le surplus, on ne voit pas pour quelles raisons la Municipalité a considéré que les connaissances linguistiques, générales et l'intégration des recourants ne pourraient pas être améliorées au terme d'un délai d'une année, et le dossier ne contient pas d'élément permettant d'évaluer ces différents éléments.

Compte tenu des lacunes du dossier, la Cour de céans ne peut pas procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée, laquelle ne permet pas de comprendre quels sont les motifs qui ont amené la municipalité à refuser la demande de naturalisation, en l'absence d'un procès-verbal d'audition. La Cour de céans ne peut en outre pas procéder elle-même au complément d’instruction qui s’impose ni guérir le vice dont est entachée la décision attaquée puisqu’elle ne dispose pas du même pouvoir de cognition que l’autorité inférieure et que la violation du droit d’être entendu des recourants doit être qualifiée de grave (cf. ci-dessus consid. 2b, 3b et c). Le recours doit donc être admis et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, après avoir auditionné les recourants, si possible individuellement, retranscrit leurs déclarations dans un procès-verbal et avoir procédé à une appréciation globale de la situation. L'annulation de la décision attaquée a en effet pour conséquence de replacer les recourants dans la situation qui était la leur avant leur audition du 22 juin 2016. Ils doivent dès lors être autorisés à passer une nouvelle audition dans le délai prévu par l'art. 14 al. 5 LDCV, sans préjudice pour eux.

5.                      Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité municipale pour une nouvelle décision après avoir procédé à une enquête complémentaire (art. 52 al. 2 LDCV). Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt sont à la charge de la Commune de Lucens (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 et 56 LPA-VD).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Lucens du 30 août 2016 refusant l'octroi de la bourgeoisie communale à B.________ et A.________ est annulée, le dossier de la cause étant renvoyé à l'autorité précitée pour nouvelle instruction et nouvelle décision.

III.                    Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lucens.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 mai 2017

 

Le président:                                                                                             La greffière :


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.