TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 novembre 2016

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Michel Mercier et Mme Virginie Favre, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________ à ********.

Autorité intimée

Municipalité de ********, à ********.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ****** du 28 septembre 2016 (demande de naturalisation suisse et octroi de la Bourgeoisie de ******)

Vu les faits suivants

A. Ressortissant espagnol né en 1981 et célibataire, A.________ vit en Suisse depuis 2001. Il a habité successivement à ********, puis à ********, avant d’emménager à ********, le 1^er octobre 2005. Il est au bénéfice d’une autorisation d’établissement. Selon ses explications, il ne travaille plus depuis 2014 «pour raisons médicales». Le 12 mai 2016, une curatelle de portée générale a été instituée en sa faveur.

B. Le 17 août 2016, A.________ a saisi la Municipalité de ******** d’une demande de naturalisation, avec l’autorisation écrite de sa curatrice, B.________. Il ressort de son dossier que son casier judiciaire est vierge et qu’au 12 avril 2016, des prestations d’assistance publique lui avaient été versées pour un montant de 26'627 fr.05. Au 21 juin 2016, des poursuites pour un montant total de 37'964 fr.75 avaient été notifiées l’intéressé, dont 10'304 fr.10 en relation avec des dettes d’impôt; en outre, des actes de défaut de bien pour un montant total de 24'672 fr.50 ont été délivrés à ses créanciers. Le 24 septembre 2016, l’Administration cantonale des impôts (ci-après: ACI) a attesté de ce que A.________ n’était pas à jour avec le paiement de ses impôts.

Le 26 septembre 2016, la Municipalité de ******** a rendu la décision suivante:

«(…)

Nous nous référons à votre demande de naturalisation ordinaire déposée le 17 août dernier pour vous faire part de ce qui suit.

Après analyse de votre dossier, nous avons relevé que vous n'étiez pas à jour avec le paiement de vos impôts et que vous aviez un nombre important de poursuites et d'actes de défaut de biens.

En effet, selon l'article 8, alinéa 4 sur le droit de cité vaudois (LDCV), le candidat doit n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation.

En conclusion, nous vous informons que dans sa séance du 26 septembre 2016, la Municipalité a décidé de ne pas donner une suite favorable à votre demande de naturalisation et vous retournons votre dossier complet.

(…)»

C. A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation. A sa demande, il a été dispensé de fournir une avance de frais.

Il n’a pas été requis d’échange d’écritures; à la demande du juge instructeur, la Municipalité a produit son dossier complet.

D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Aux termes de son art. 52 al. 1, la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prescrit que les décisions rendues en application de la présente loi par les autorités cantonales et communales sont susceptibles de recours auprès du Tribunal cantonal. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2. A teneur de l’art. 82 LPA-VD, l'autorité peut renoncer à l'échange d'écritures ou, après celui-ci, à toute autre mesure d'instruction, lorsque le recours paraît manifestement irrecevable, bien ou mal fondé (al. 1). Dans ces cas, elle rend à bref délai une décision d'irrecevabilité, d'admission ou de rejet sommairement motivée (al. 2).

3. Est litigieux dans le cas d’espèce le refus de l’autorité intimée de ne pas donner une suite favorable à la demande de naturalisation qui lui a été soumise. En réalité, l’autorité intimée a estimé que les conditions de celles-ci n’étaient pas remplies et qu’il n’y avait pas lieu d’aller plus avant dans l’instruction de cette demande. On rappelle à cet égard que le droit de requérir la naturalisation entre dans le champ d’application des droits fondamentaux liés à la personnalité; dès lors qu’il s’agit d’un droit strictement personnel du recourant, le consentement de sa curatrice de portée générale n’est pas nécessaire, y compris pour saisir la juridiction administrative (v. sur cette question, Paul-Henri Steinauer/Christiana Fountoulakis, Droit des personnes physiques et de la protection de l’adulte, Berne 2014, nos 210 et 218; Peter Hänni/Eva Maria Belser, Die Rechte der Kinder zu den Grundrechten Minderjähriger und die Schwierigkeit ihrer rechtlichen Durchsetzung, in: AJP/PJA 1998 p. 139 et ss, not. 155, références citées).

a) Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s.; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311; 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s.).

La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239s.).

b) En la présente espèce, l'autorité intimée a fondé son refus sur le nombre et le montant des poursuites et actes de défaut de biens, en particulier pour des dettes d'impôts, dont le recourant fait l'objet. Elle a expressément invoqué ce motif dans la décision attaquée. Or, le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 Cst et 27 al. 2 Cst/VD, comprend, notamment, l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (cf. ATF 135 V 65 consid. 2.6 p. 73; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88). Ainsi, contrairement à ce que soutient le recourant, son droit d'être entendu n’a pas été violé; en effet, celui-ci a pu exercer son droit de recours en connaissance de cause. S'il estimait que l'autorité intimée ne disposait pas, au moment de statuer, de tous les éléments nécessaires, il incombait au recourant de compléter spontanément sa demande en vertu de son devoir de collaborer à la constatation des faits au sens de l'art. 30 LPA-VD, ce d'autant plus que ses critiques visent l'établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il connaît mieux que quiconque.

c) La LDCV dispose à son art. 8 que pour demander la naturalisation vaudoise, l’étranger doit remplir les conditions d’acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l’année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n’avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d’une probité avérée et jouir d’une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5). La loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0) subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation ordinaire requise par le recourant, la loi pose, hormis des conditions de résidence, des conditions d'aptitude (art. 14 LN). Ainsi, avant l'octroi de l'autorisation (qui doit être donné par l’office fédéral compétent), on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (art. 14 al. 1 LDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (art. 14 al. 2 LDCV). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (art. 14 al. 3 LDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (art. 14 al. 4 LDCV). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies, mais pourraient l’être dans un délai d’un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l’invitant, s’il s’oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours (voir art. 14 al. 5 LDCV).

En droit fédéral, le message du Conseil fédéral précise s'agissant de la condition relative au respect de l'ordre juridique suisse (art. 14 let. c LN) qu'il faut notamment que le candidat à la naturalisation n'ait pas une attitude répréhensible du point de vue du droit des poursuites (FF 2002 1815, p. 1845). Selon la doctrine, l'étranger ne doit ainsi pas être inscrit au registre des poursuites (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 726; Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers, thèse, Lausanne 1989, p. 116; Karl Hartmann, Die Einbürgerung: Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts, in: Ausländerrecht, Bâle/Genève/Munich 2002, p. 388; René Schaffhauser, Bürgerrechte, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, p. 325; voir ég. arrêts GE.2011.0071 du 14 mai 2012; GE.2005.0209 du 7 février 2008). En droit cantonal, l'exposé des motifs de la LDCV relève qu'il faut entendre par "obligations publiques" au sens de l'art. 8 ch. 3 LDCV notamment celle de payer régulièrement ses impôts lorsque l'on y est assujetti. L'exposé précise en outre que la condition de la "probité avérée" de l'art. 8 ch. 4 LDCV s'apprécie en particulier en fonction du respect des obligations légales ou contractuelles du candidat et que l'inscription à l'Office des poursuites constitue un critère d'appréciation du respect de ces obligations (cf. Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 2800). La directive que le Service de la population (ci-après: SPOP) a émise le 2 octobre 2015, produite par l’autorité intimée, rappelle ce qui précède aux pages 5 à 7.

d) Il est établi qu'au moment du dépôt de la demande de naturalisation, le recourant faisait l'objet de poursuites pour un montant de 37'964 fr.75 et d'actes de défaut de biens pour un montant de 24'672 fr.50, en particulier pour des dettes d'impôt. Le recourant n'a ni établi, ni même allégué qu'il avait assaini sa situation financière depuis lors. Ainsi, force est de constater qu’il ne remplit pas les conditions prévues par les art. 14 let. c LN et 8 ch. 3 et 4 LDCV.

Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en écartant la demande de naturalisation du recourant. Au surplus, au vu des montants dus par le recourant à ses créanciers et notamment à l’office d’impôt, l’autorité intimée pouvait raisonnablement estimer que les conditions de la demande ne seraient pas remplies dans un délai d'un an au plus, ceci d’autant moins que le recourant n’a aucun revenu, et renoncer à suspendre la procédure, conformément à l’art. 14 al. 5 LDCV (et non 15 al. 4, comme indiqué par erreur dans la directive du SPOP). Il appartiendra dès lors au recourant de déposer un nouveau dossier de naturalisation dans le cadre d'une nouvelle procédure, dès que les conditions en seront remplies.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La décision attaquée doit être confirmée. Compte tenu de sa situation financière, il est renoncé à mettre un émolument à la charge du recourant, bien que celui-ci succombe; au surplus, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 49 al. 1, 50, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de ********, du 28 septembre 2016, est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 28 novembre 2016

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.