TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 19 avril 2017
Composition	M. Guillaume Vianin, président; M. François Kart et M. Robert Zimmermann, juges.

 

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ******** représentée par A.________, à Orbe,

  

Autorité intimée

Municipalité d'Orbe, représentée par Me Marie THERAULAZ, avocate à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours A.________ et B.________ c/ acte de la Municipalité d'Orbe du 10 novembre 2016 (changement de la numérotation des bâtiments)

 

Vu les faits suivants

A.                     Les époux A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle bâtie ******** du cadastre de la commune d'Orbe, parcelle qui borde le chemin de ********.

Par courrier du 27 septembre 2016, la Municipalité de la commune d'Orbe (ci-après: la Municipalité) a informé les époux A.________ et B.________ de ce que la numérotation du chemin de ******** avait dû être revue entièrement en raison de la construction de nouveaux bâtiments. Des numéros d'adresse avaient été attribués à ces nouveaux bâtiments selon les directives de l'Office fédéral de la topographie. Le bâtiment des époux A.________ et B.________, sis au numéro 8 du chemin de ********, porterait dorénavant le numéro 12.

 

Le 7 octobre 2016, plusieurs personnes domiciliées au chemin de ********, dont les époux A.________ et B.________, ont adressé à la Municipalité un courrier valant opposition à la "procédure de renumérotation". Elles ont évoqué la possibilité de conserver les mêmes numéros, en les complétant avec des lettres (p. ex. 18a, 18b). Elles ont suggéré que la renumérotation soit suspendue et qu'une concertation ait lieu à ce sujet.

Dans un courrier du 10 novembre 2016 adressé aux signataires de celui du 7 octobre 2016, la Municipalité a exposé qu'elle avait pour pratique de revoir la numérotation des bâtiments lorsque cela était nécessaire en raison de nouvelles constructions et qu'elle le faisait en conformité avec les recommandations de l'Office fédéral de la topographie. Elle avait procédé ainsi, récemment, pour plusieurs routes de quartier. La Municipalité s'était renseignée auprès de La Poste Suisse et du registre du commerce, afin de connaître les tarifs des changements d'adresse, qui étaient indiqués dans le courrier. Elle en appelait à la compréhension des propriétaires concernés. En conclusion, la Municipalité maintenait sa décision de changer la numérotation des bâtiments du chemin de ********, telle qu'elle avait été communiquée aux personnes concernées le 27 septembre 2016.

B.                     Le 18 novembre 2016, les époux A.________ et B.________ ont recouru contre l'acte de la Municipalité du 10 novembre 2016, en concluant à son annulation. Ils ont demandé que la numérotation existant jusqu'au courrier de la Municipalité du 27 septembre 2016 soit maintenue.

Dans l'accusé de réception du recours, le juge instructeur a évoqué la question de la recevabilité du recours, qui dépend du point de savoir si le changement de numérotation du bâtiment constitue une décision sujette à recours.

Dans sa réponse du 14 décembre 2016, la Municipalité a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.

Le 13 janvier 2017, les recourants ont déposé une réplique, au terme de laquelle ils demandent que leur recours soit jugé recevable et confirment au surplus leurs conclusions.

C.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      Le Tribunal cantonal comme autorité de justice administrative examine d'office si les conditions de recevabilité des pourvois dont il est saisi sont réunies.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi rédigé :

"Art. 3 Décision

¹ Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

² Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³ Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235; 135 II 38 consid. 4.3 p. 45; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (TF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).

L'on oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on a affaire à une décision ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit.; 131 IV 32 consid. 3 p. 34). Il est vrai qu'une décision d'organisation peut avoir sur la situation de fait de l'administré des effets indirects qui, en eux-mêmes, suscitent un intérêt digne de protection; cela ne suffit toutefois pas pour admettre l'existence d'un recours, qui ne peut être dirigé que contre une décision (ATF 109 Ib 253 p. 255 s; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 137; cf. également Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd., Berne 2015, p. 343, 348). Aussi a-t-il été jugé que ne constituaient pas des décisions sujettes à recours le changement de nom d'un bureau de poste (ATF 109 Ib 253) ou d'une rue (arrêt GE.1996.0120 publié in: RDAF 1997 I 258; GE.2006.0173 du 19 décembre 2006), l'attribution d'une parcelle à une rue plutôt qu'à une autre (arrêt GE.2007.0047 du 15 novembre 2007 consid. 1), l'établissement des horaires CFF (JAAC 58.79; changement de pratique), la renonciation à construire un poste sanitaire régional (JAAC 42.93), la détermination des arrêts d'un bus scolaire (Conseil d'Etat vaudois, R6 730/87), l'autorisation donnée aux CFF de passer du transport par rail au transport par bus sur un parcours déterminé (JAAC 60.20), le changement des heures fixées pour le dédouanement auprès d'un bureau de douane (JAAC 53.38) ou encore le transfert du lieu d'organisation des examens pour l'obtention du permis pour motocyclistes (arrêts GE.2005.0043; GE.2011.0049 du 2 août 2011 consid. 2a).

b) En l'espèce, la situation juridique des recourants est la même quelle que soit la numérotation de leur bâtiment. Le changement opéré par la Municipalité demeure par conséquent sans effet sur leurs droits et obligations. Ce n'est qu'en fait qu'ils se trouvent contraints de communiquer à des tiers le changement de leur adresse. Or, une telle atteinte indirecte à leurs intérêts ne crée pas de voie de recours (cf. arrêt GE.2006.0173 précité consid. 3 et les réf.), l'acte attaqué ne constituant pas une décision au sens rappelé ci-dessus. Peu importe à cet égard que, dans son courrier du 10 novembre 2016, la Municipalité ait utilisé le terme de "décision". Ce courrier ne comportant pas d'indication des voies de droit, le terme en question ne pouvait être compris dans le sens d'une décision sujette à recours.

Le recours est donc irrecevable.

2.                      A supposer qu'il soit recevable, le recours devrait être rejeté, pour les motifs suivants.

a) La dénomination des places, rues et chemins – ainsi que la modification de cette dénomination – fait partie des tâches des autorités communales, énumérées de façon non exhaustive à l'art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes – LC; RSV 175.11 – (arrêt GE.2006.0173 précité consid. 4).

L'Office de l'information sur le territoire (OIT), service cantonal en charge de la mensuration officielle (cf. art. 17 al. 2 et art. 18 de la loi cantonale du 8 mai 2012 sur la géoinformation [LGéo-VD; RSV 510.62]), a émis une directive no 6419 intitulée "Mise à jour des adresses de bâtiments" (disponible, dans sa version du 7 avril 2014, à l'adresse <http://www.vd.ch/themes/territoire/construction/registre-des-batiments/adresses-de-batiment/> [consulté le 11 avril 2017]; ci-après: la directive). Cette directive complète sur certains points la recommandation "Adressage des bâtiments et orthographe de noms de rue" du 3 mai 2005, éditée par l'Office fédéral de la topographie (disponible à la même adresse; ci-après: la recommandation).

Selon la directive (ch. 2), l'attribution des adresses de bâtiments est de compétence municipale (voir aussi ch. 1.2 de la recommandation). L'adresse d'un bâtiment se compose en principe d'un nom de rue, ainsi que d'un numéro d'entrée  (dit aussi numéro de police), matérialisé par une plaque apposée sur le bâtiment. Les  adresses  de  bâtiments  sont  aussi  dites adresses  municipales ou adresses officielles, vu la compétence  qui  est  donnée  aux  communes  de  les  attribuer. Toute nouvelle dénomination ou modification de rue doit être communiquée à l'OIT (ch. 3). L’attribution de numéros d’entrée aux bâtiments est strictement de compétence municipale. Dès lors, l’OIT ne se prononce pas sur la numérotation, sauf sur demande de la commune dans des cas particuliers (ch. 4).

Sous le titre "Notation des numéros de maisons", la recommandation prévoit que les numéros de maisons doivent se composer exclusivement de chiffres et ne comprendre ni lettres ni caractères spéciaux (ch. 2.5.1). Si le nombre de numéros libres est insuffisant (exemple: maisons en bandes ou groupes de maisons), un même numéro  peut être utilisé en combinaison avec des compléments sous forme de lettres minuscules (a, b, c…). Une telle situation est cependant à éviter en prévoyant un nombre suffisant  de numéros de réserve (ch. 2.5.2).

Les directives administratives s'adressent aux organes d'exécution et, ne constituant pas des règles de droit, n'ont pas d'effets contraignants pour le juge. Le juge peut en tenir compte lorsqu'elles permettent une application correcte des normes légales dans un cas concret, mais il doit s'en écarter lorsqu'elles posent des règles qui ne sont pas conformes à l'ordre juridique (ATF 141 III 173 consid. 3.2.2.2 p. 183). Toutefois, dès lors qu'elles tendent à une application uniforme et égale du droit, il convient de ne s'en écarter que dans la mesure où elles ne traduisent pas une concrétisation convaincante des dispositions légales applicables (ATF 140 II 88 consid. 5.1.2 p. 95).

b) Le Tribunal cantonal comme autorité de justice administrative examine seulement si la décision attaquée n'est pas contraire au droit (cf. art. 98 LPA-VD). Il n'a pas à vérifier si celle-ci est opportune, en ce sens qu'elle apparaît, parmi plusieurs solutions licites, comme la plus judicieuse.

c) En l'occurrence, les recourants n'indiquent pas à quelle disposition légale la mesure d'organisation litigieuse contreviendrait et une telle violation ne ressort pas non plus du dossier. Cela suffit pour admettre que le recours, à supposer qu'il soit recevable, devrait être rejeté.

En outre, la mesure litigieuse est conforme aux règles précitées: la nouvelle numérotation, rendue nécessaire par la construction de nouveaux bâtiments – ce qui n'est pas contesté –, consiste en des nombres, à l'exclusion de compléments sous forme de lettres, ce qui est à éviter selon la recommandation (ch. 2.5.2). Si l'on considère que cette solution, préconisée par un office spécialisé, est la plus judicieuse, la mesure litigieuse apparaît non seulement comme licite, mais encore comme opportune.

Quant à la question de l'accès des véhicules de secours, qui jouait un rôle dans l'affaire GE.2006.0173 précitée et que les recourants évoquent dans leur écriture du 13 janvier 2017, elle ne fait pas l'objet de la présente procédure et n'a donc pas à être examinée (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD).

3.                      Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.

Les recourants succombant, un émolument de 400 fr. est mis à leur charge, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1 et 51 al. 2 LPA-VD).

La Municipalité intimée obtenant gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, les recourants, débiteurs solidaires, verseront à la commune d'Orbe la somme de 400 fr. à titre de dépens (cf. art. 55, 51 al. 2 et 57 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Un émolument de 400 (quatre cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

III.                    A.________ et B.________ verseront à la commune d'Orbe la somme de 400 (quatre cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 19 avril 2017

 

 

                                                          Le président :                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.