TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 décembre 2016

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Eric Brandt et Mme Danièle Revey, juges.

Recourantes

A.________ et ses agences de ********, ******** et ********, à ********,

B.________ à ********

C.________ à ********

représentées par Me Pierre-Yves BAUMANN, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de l'enseignement postobligatoire, à Lausanne

Objet

Retrait de l’autorisation de former des apprentis - refus de suspendre

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction générale de l'enseignement postobligatoire du 9 novembre 2016 (refus de suspendre la procédure de retrait de l’autorisation de former des apprentis jusqu’à droit connu sur la procédure pénale ouverte contre D.________)

Vu les faits suivants

A. A.________, B.________ et C.________ (ci-après : les recourantes) sont des sociétés actives dans le domaine de l’immobilier dont l’administrateur est D.________. A.________ dispose notamment d’agences dans les villes de ********, ******** et ********.

Les recourantes sont titulaires d’autorisations de former des apprentis de commerce dans la branche fiduciaire/immobilière délivrées par la Direction générale de l’enseignement postobligatoire (ci-après : DGEP ou autorité intimée).

Selon une liste établie le 6 octobre 2016 par le DGEP, cinq apprentis de commerce étaient employés à cette date par les recourantes, y compris par les agences de A.________.

B. En date du 28 septembre 2016, la DGEP a reçu une dénonciation anonyme datée du 26 septembre 2016 concernant des faits qui seraient survenus dans les locaux de A.________ à ********. Selon le contenu de cette dénonciation, D.________ aurait, en date du 7 juillet 2016, agressé sexuellement une apprentie de A.________ qui remplaçait sa secrétaire directe habituelle, en la plaquant contre un mur, en l’incitant à l’embrasser et en se livrant à des attouchements. Cette apprentie n’aurait pas dénoncé elle-même ces faits par peur de représailles au sein de l’entreprise.

Le 4 octobre 2016, une conseillère aux apprentis de la DGEP s’est entretenue avec l’apprentie concernée, laquelle lui aurait confirmé les faits survenus le 7 juillet 2016. A la suite de cet entretien, cette dernière a été en incapacité de travail.

Par courrier du 5 octobre 2016, la DGEP a dénoncé D.________ pour les faits précités auprès du Ministère public de l’arrondissement de ********.

C. Par courrier du 17 octobre 2016 adressé à A.________, la DGEP l’a informée du contenu de la dénonciation anonyme ainsi que de la transmission de celle-ci au Ministère public. Elle a informé A.________ de l’ouverture d’une procédure relative à un éventuel retrait des autorisations de former des apprentis dont celle-ci est titulaire en lui impartissant un délai au 31 octobre 2016 pour se déterminer. En outre, elle a indiqué que, s’ils étaient avérés, ces faits seraient susceptibles de remettre en cause les autorisations de former délivrées à l’ensemble des sociétés dont D.________ est l’administrateur ainsi qu’à leurs agences. Enfin, elle a indiqué que, jusqu’à l’issue de la procédure, aucun contrat d’apprentissage ne serait approuvé.

Par des courriers du même jour adressés à chacune des recourantes, la DGEP a informé celles-ci qu’elle envisageait de leur retirer leur autorisation de former des apprentis, leur a imparti un délai au 31 octobre 2016 pour se déterminer et leur a indiqué que, jusqu’à l’issue de la procédure, aucun contrat d’apprentissage ne serait approuvé.

A la requête du conseil des recourantes, la DGEP a indiqué par courrier du 26 octobre 2016 que la suspension de l’approbation des contrats d’apprentissage pendant la durée de la procédure ne constituait pas une décision mais "tout au plus une information supplémentaire sur la procédure actuellement en cours".

Les recourantes se sont déterminées par l’intermédiaire de leur conseil en date du 31 octobre 2016. En substance, elles ont contesté les faits décrits dans la dénonciation anonyme du 26 septembre 2016 ainsi que l’ouverture de la procédure à l’encontre des autres sociétés du groupe D.________, soit d’entités n’ayant aucun lien direct avec le contenu de cette dénonciation. Elles ont en outre requis diverses mesures d’instruction, dont l’audition de l’apprentie concernée. Enfin, elles ont requis la suspension de la procédure administrative jusqu’à droit connu sur la procédure pénale ouverte par le Ministère public de l’arrondissement de ********.

Par décision du 9 novembre 2016, la DGEP a refusé de suspendre la procédure administrative. Elle a en outre imparti un délai au 25 novembre 2016 au conseil des recourantes pour qu’il lui adresse une liste de personnes qu’il souhaitait faire entendre en qualité de témoin en précisant les motifs justifiant leur audition.

D. Par acte du 22 novembre 2016, A.________ et ses agences de ********, ******** et ********, B.________ et C.________ ont recouru contre cette dernière décision en concluant principalement à sa réforme en ce sens que la procédure administrative est suspendue jusqu’à droit connu sur la procédure pénale ouverte par le Ministère public de l’arrondissement de ******** suite à la dénonciation du 5 octobre 2016. Les recourantes ont en outre requis qu’il soit ordonné à l’autorité intimée de surseoir à tout acte d’instruction pendant la durée de la procédure de recours.

E. Par décision du 23 novembre 2016, le magistrat instructeur a suspendu, à titre de mesure d’extrême urgence, la procédure administrative initiée par l’autorité intimée à l’encontre des recourantes.

F. Les recourantes se sont déterminées le 2 décembre 2016 sur la recevabilité du recours.

Dans sa réponse du 2 décembre 2016, l’autorité intimée a conclu principalement à l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. La réponse de l’autorité intimée a été communiquée le 5 décembre 2016 aux recourantes.

G. La Cour a délibéré par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. La décision attaquée est de nature incidente puisqu’elle est limitée à la question de la suspension de la procédure devant l’autorité de première instance (ATF 138 IV 258, consid. 1.1; 137 III 261 consid. 1.2; 134 IV 43 consid. 2).

Selon l’art. 74 al. 4 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les décisions incidentes qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation ni sur les mesures provisionnelles, ne sont susceptibles d’un recours immédiat que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Cette deuxième hypothèse n’entre pas en considération dans le cas particulier si bien qu’il convient uniquement d’examiner si le recours est recevable au regard de l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD.

Dans un arrêt GE.2015.0200 du 1^er février 2016, rendu à la suite d’une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement organique du 13 novembre 2007 du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1), la Cour de céans a considéré que le dommage irréparable auquel se réfère l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de la notion figurant à l’art. 46 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage matériel) et non un dommage juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110).

Conformément à la jurisprudence rendue en application de l’art. 46 al. 1 PA, le préjudice doit avoir sa cause dans la décision incidente attaquée elle-même et son caractère irréparable tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour entreprendre la décision incidente. L'art. 46 PA n'exige pas un dommage de nature juridique. Il suffit d'un préjudice de fait, même purement économique, pour autant que celui-ci ne se résume pas à prévenir une prolongation ou une augmentation des coûts de la procédure. Point n'est besoin d'ailleurs que le dommage allégué soit à proprement parler ''irréparable''; il suffit qu'il soit d'un certain poids. Autrement dit, il faut que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale. Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la décision attaquée lui cause - ou menace de lui causer - un dommage au sens de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (cf. arrêt du TAF B-8639/2010 du 2 septembre 2011, consid. 2.2. et réf. citées; Cléa Bouchat, L’effet suspensif en procédure administrative, thèse Lausanne, Bâle 2015, n. 546, p. 204; Martin Kayser, n. 11 ad art. 46 PA, in Auer/Müller/Schindler, VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren).

2. a) En l’espèce, les recourantes font d’abord valoir que la décision attaquée leur cause un préjudice irréparable en raison de l’interdiction qui leur serait faite de conclure de nouveaux contrats d’apprentissage, ce qui les obligerait à interrompre le processus de recrutement des apprentis en cours et d’engager du personnel classique à des coûts plus élevés. Elles évaluent les coûts de recrutement qui seraient irrémédiablement perdus à 11'545 fr.

Les recourantes perdent de vue que ce dommage n’a pas sa cause dans la décision attaquée, qui porte uniquement sur le refus de suspendre la procédure administrative en raison de la procédure pénale en cours. Certes, l’autorité intimée a annoncé le 17 octobre 2016 qu’elle suspendait la procédure d’approbation des contrats d’apprentissage des recourantes pendant la durée de la procédure administrative. Cette suspension a été confirmée au conseil des recourantes par un courrier du 26 octobre 2016, lequel mentionnait d’éventuelles voies de droit. Force est toutefois de constater que tant dans son intitulé que dans ses conclusions le recours déposé le 22 novembre 2016 ne s’en prend qu’à la décision rendue le 9 novembre 2016 refusant la suspension de la cause et non à une autre décision incidente. On relèvera de surcroît qu’une éventuelle suspension de la procédure administrative ne serait pas de nature à rendre caduque l’interdiction de conclure de nouveaux contrats d’apprentissage mais au contraire à faire perdurer cette mesure.

C’est donc en vain que les recourantes font valoir cet éventuel préjudice économique en lien avec la décision attaquée.

b) Ensuite, les recourantes font valoir en substance qu’elles n’auraient jusqu’ici pas eu la possibilité de participer aux mesures d’instruction menées dans le cadre de la procédure administrative. Les garanties procédurales seraient plus importantes dans le cadre de la procédure pénale. Elles requièrent que l’autorité intimée soit interpellée pour savoir si elles pourront participer à l’administration des preuves.

Contrairement à ce que paraissent soutenir les recourantes, elles disposent dans le cadre de la procédure administrative des garanties procédurales liées au respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de proposer et fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’en prendre connaissance, de participer à leur administration et de se déterminer à leur propos (ATF 140 I 99 consid. 3.4 p. 102/103, 285 consid. 6.3.1 p. 299; 138 V 125 consid. 2.1 p. 127, et les arrêts cités). Si l’autorité ordonne des moyens de preuve, les parties ont le droit de participer à leur administration (art. 34 al. 1 LPA-VD). En cas d’audition de témoins (art. 29 al. 1 let. f et al. 3 LPA-VD), les parties ont le droit d’être présentes et de poser des questions aux témoins (art. 34 al. 1 et al. 2 let. b LPA-VD). En effet, le droit d’être confronté personnellement aux témoins et de leur poser des questions ne vaut pas seulement dans la procédure pénale (cf. art. 6 par. 3 let. d CEDH et 107 al. 1 let. e CPP), mais aussi dans la procédure administrative, au titre des garanties générales de la procédure offertes par l’art. 29 al. 2 Cst. (cf. ATF 129 I 151 consid. 3.1 p. 153/154). Le droit de participer à l’administration des preuves peut toutefois être restreint aux conditions prévues par l’art. 34 al. 4 LPA-VD (GE.2015.0200 du 1^er février 2016 admettant la recevabilité d’un recours incident contre une décision restreignant la possibilité de participer à une audition de témoins) et celui de consulter le dossier à celles résultant de l’art. 36 LPA-VD (GE.2011.0165 du 20 mars 2012, consid. 3).

En l’espèce, force est d’abord de relever que, selon le dossier, l’autorité n’a pas encore procédé formellement à l’audition de témoins, les recourantes n’ayant pas pu participé à l’administration des preuves et l’audition devant faire l’objet d’un procès-verbal (art. 29 LPA-VD). Ainsi, les déclarations de l’apprentie concernée auxquelles se réfèrent les parties ne sont en l’état que des propos rapportés par la conseillère aux études de la DGEP et qui doivent donc être appréciées avec une certaine retenue. On ne discerne donc pas en quoi les droits des recourantes à participer à l’administration des preuves seraient mieux garantis par la procédure pénale, d’autant que celle-ci n’est pas dirigée contre elles mais uniquement contre D.________ personnellement.

Pour le surplus, le présent litige ne porte pas sur une éventuelle restriction de la participation des recourantes à l’administration des preuves. Les requêtes des recourantes sont donc prématurées et doivent être rejetées.

c) Enfin, les recourantes font valoir que l’instruction de deux procédures parallèles serait de nature à violer le principe de l’économicité de la procédure et à avoir un impact essentiel au niveau du patrimoine des recourantes.

A cet égard, comme les recourantes le relèvent elles-mêmes, une augmentation des coûts de la procédure, respectivement un accroissement de sa durée, n’est pas de nature à causer un préjudice irréparable (Martin Kayser, op. cit., n. 13 ad art. 46 PA). Pour le surplus, on peine à comprendre l’argumentation des recourantes dès lors qu’elles ne sont pas elles-mêmes visées par la procédure pénale en cause. En outre, comme l’indique l’autorité intimée, il n’est pas exclu que l’instruction dans le cadre de la procédure administrative porte également sur d’autres éléments que sur l’agression qui aurait été commise le 7 juillet 2016, en particulier sur l’encadrement mis en place par les recourantes pour protéger leurs apprentis contre le harcèlement sexuel.

d) Il résulte de ce qui précède que les recourantes n’ont pas démontré que la décision attaquée leur causait - ou menaçait de leur causer - un dommage irréparable au sens de la jurisprudence citée sous consid. 1 si bien que le recours est irrecevable.

3. Supposé recevable, le recours devrait de toute manière être rejeté.

a) L’art. 25 LPA-VD permet à l’autorité, d’office ou sur requête, de suspendre la procédure, lorsque la décision à prendre dépend de l’issue d’une autre procédure ou pourrait s’en trouver influencée d’une manière déterminante. La suspension de la procédure comporte toutefois le risque de retarder inutilement la procédure, de sorte qu’elle ne doit intervenir qu’à titre exceptionnel, eu égard à l’exigence de célérité posée par l’art. 29 al. 1 Cst. L’autorité saisie dispose d’une certaine marge d’appréciation dont elle doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties (GE.2016.0074 du 31 mai 2016, consid. 4a et réf. citées). La suspension vise notamment à éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires lorsqu’une même personne fait l’objet pour un même complexe de faits d’une procédure pénale et d’une procédure administrative (cf. en matière de circulation routière ATF 136 II 447, consid. 3.1. ainsi que dans d’autres matières).

b) En l’espèce, les recourantes ne sont pas visées personnellement par la procédure pénale ouverte par le Ministère public de l’arrondissement de ********. Cette procédure vise uniquement D.________, à titre personnel. Or, comme les recourantes l’ont d’ailleurs elles-mêmes relevé dans leurs déterminations adressées à l’autorité intimée, si D.________ est bien l’administrateur des recourantes, celles-ci ont une personnalité juridique distincte, ne sont pas dirigées par D.________ lui-même et emploient plusieurs dizaines de collaborateurs. On ne se trouve donc pas en présence d’une situation où une même personne fait l’objet d’une procédure pénale et d’une procédure administrative pour un même complexe de faits.

En outre, comme le relève l’autorité intimée, la procédure administrative ouverte à l’encontre des recourantes n’a pas pour objet de sanctionner personnellement l’intéressé pour les faits faisant l’objet de la dénonciation mais de déterminer si les recourantes respectent toujours les conditions posées par la loi pour former des apprentis, notamment si celles-ci respectent la législation sur le travail (art. 16 al. 1 let. b de la loi vaudoise du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle; LVLFPr; RSV 413.01). L’autorité doit en effet retirer l’autorisation de former si les conditions de l’autorisation ne sont plus réunies, respectivement si les formateurs contreviennent à leurs obligations (cf. art. 11 al. 1 de l’ordonnance du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelle; RS 412.101 et ATF 2C_103/2008 du 30 juin 2008, consid. 6).

Or, les employeurs ont des obligations plus étendues que de protéger leurs travailleurs contre la commission d’infractions pénales. Selon l’art. 328 al. 1 CO, l’employeur protège et respecte, dans les rapports de travail, la personnalité du travailleur; il manifeste les égards voulus pour sa santé et veille au maintien de la moralité. En particulier, il veille à ce que les travailleurs ne soient pas harcelés sexuellement et qu'ils ne soient pas, le cas échéant, désavantagés en raison de tels actes. Le harcèlement sexuel, défini par l’art. 4 de la loi fédérale du 24 mars 1995 sur l’égalité entre femmes et hommes (LEg; RS 151.1), rend illicites sur le lieu de travail des comportements discriminatoires qui ne constituent pas toujours des infractions pénales (cf. ATF 126 III 395, consid. 7/bb; Message du Conseil fédéral du 24 février 1993 concernant la loi sur l’égalité entre femmes et hommes, FF 1993 I 1163, p. 1219 ss).

A cet égard, on relèvera que la dénonciation anonyme ne fait pas seulement état d’une agression sexuelle qui aurait été commise à l’égard d’une apprentie mais également du climat qui aurait régné à l’intérieur de A.________ suite à cet événement – rumeurs, dénigrement, voire même « climat de terreur » – aussi bien entre les collaborateurs qu’avec leur hiérarchie. Il appartiendra également à l’autorité intimée d’investiguer ces faits et de déterminer s’ils sont compatibles avec l’autorisation de former délivrée à A.________ ainsi que, cas échéant, aux autres recourantes. Il n’est donc a priori pas exclu que des mesures doivent être prises à l’encontre des recourantes pour avoir toléré des comportements discriminatoires contraires à la législation sur le travail au sein de leurs entreprises, cela quelle que soit l’issue de la procédure pénale en cours.

Même si l’autorité intimée a indiqué que les faits faisant l’objet de la dénonciation pénale étaient susceptibles de remettre en cause les autorisations de former délivrées à l’ensemble des sociétés dont D.________ est l’administrateur ainsi qu’à leurs agences, la procédure administrative en cours doit également permettre d’établir dans quelle mesure, au sein de chacune des recourantes, les apprentis sont en contact direct avec D.________ personnellement. Ainsi, même si les faits reprochés à D.________ étaient avérés, rien n’indique à ce stade que d’autres mesures administratives moins restrictives puissent être prises à l’encontre des recourantes qui permettent de préserver l’intérêt public en cause. Là encore, on ne voit pas en quoi la procédure pénale en cours serait susceptible d’affecter la procédure administrative.

Pour les motifs qui précèdent, il apparaît que l’autorité intimée n’a pas violé son pouvoir d’appréciation en refusant de suspendre la procédure administrative jusqu’à droit connu sur la procédure pénale en cours.

4. Les recourantes invoquent encore l’incompétence de l’autorité intimée.

Selon l’art. 20 LVLFPr, le département est compétent pour retirer l’autorisation de former lorsque l’entreprise ou le réseau ne remplit plus les conditions de l’autorisation.

Il résulte du registre des délégations de compétence du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture en faveur de la Direction générale de l’enseignement obligatoire, que la compétence de retirer l’autorisation de former des apprentis est déléguée en faveur du directeur général de l'enseignement postobligatoire et du directeur général adjoint en charge de la formation professionnelle est toujours valable, selon une liste du 14 février 2016 approuvée par le Conseil d’Etat du 8 mars 2006.

Pour le surplus, les recourantes n’invoquent aucun motif justifiant de revenir sur la jurisprudence cantonale (Tribunal administratif, GE.2007.0082 du 21 décembre 2007, consid. 2 et 3), qui a été confirmée sur ce point par le Tribunal fédéral (2C_103/2008 du 30 juin 2008, consid. 3), admettant la conformité de cette délégation de compétences à l’art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE; RSV 172.115) ainsi que la conformité du système de délégation prévu par l’art. 67 LOCE au principe de la légalité.

Il ressort de ce qui précède que l’autorité intimée est compétente pour se prononcer sur le fond si bien qu’elle l’est également pour rendre la décision incidente attaquée.

5. En définitive, le recours est irrecevable. L’autorité intimée pourra poursuivre, dès la notification du présent arrêt, l’instruction des procédures ouvertes à l’encontre des recourantes.

Les recourantes, qui succombent, devront supporter les frais (art. 49 al. 1 et 91 al. 1 LPA-VD). Dès lors qu’elles n’obtiennent pas gain de cause, elles n’ont pas droit à des dépens (art. 55 et 91 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourantes.

III. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 décembre 2016

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.