TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 7 juin 2017
Composition	M. Robert Zimmermann, président; M. Pierre Journot et M. Pascal Langone, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

 

Recourante

Commune de Vevey, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat, à Vevey,

  

Autorité intimée

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique,

  

 

Objet	Divers
	Recours Commune de Vevey c/ décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du 26 octobre 2016 (refusant un subventionnement des travaux de restauration de la Fontaine du Guerrier, à Vevey).

 

Vu les faits suivants

A.                     Dès 2012, il s'est avéré que des travaux importants de restauration de la Fontaine du Guerrier (Fontaine St-Martin de 1761 avec la statue du Guerrier de 1635), propriété de la Commune de Vevey, étaient nécessaires afin d'assurer la sécurité et la pérennité de cet ouvrage.

La coordination et le suivi du projet ont été confiés à A.________, ingénieur civil, du bureau B.________. Les démarches ont en outre été effectuées conjointement avec le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Division Patrimoine, Section Monuments et Sites (ci-après: SIPAL), l'ensemble étant classé monument historique depuis 1900.

Initialement, la restauration de la fontaine et de la statue étaient envisagées, la proposition de remplacer la statue par une copie et de conserver l'originale dans un musée ayant été écartée.

Le 14 novembre 2013, la Municipalité a engagé un crédit octroyé pour ces travaux, d'un montant de 146'000 francs.

Les travaux ont toutefois été compliqués par le mauvais état de la statue du Guerrier. Il a alors été question de ne pas remettre la statue originale sur la "chèvre" (socle) de la fontaine et de la remplacer par une copie conforme, recouverte d'un badigeon monochrome. Le 16 septembre 2014, le SIPAL a délivré une autorisation en ce sens, assortie de conditions.

Le 18 juin 2015, le Conseil communal de Vevey a accordé un crédit supplémentaire de 80'000 francs.

Le SIPAL est par la suite revenu sur sa position concernant les travaux de mise en couleurs de la statue de remplacement et il a autorisé, le 13 juillet 2016, la polychromie de la statue.

Quant à la statue originale, il a été décidé qu'elle serait conservée au Musée historique de Vevey.

Le coût total des travaux a finalement été devisé à quelques 265'000 francs.

B.                     Une demande de subvention a été déposée le 13 juillet 2016.

Le 13 septembre 2016, le Chef du Département des finances et des relations extérieures (ci-après: DFIRE) a accordé une contribution fédérale d'un montant maximum de 66'272 fr. à la Ville de Vevey.

Le 10 octobre 2016, A.________, coordinateur du projet de restauration de la Fontaine du Guerrier, s'est adressé au SIPAL en ces termes:

"En qualité de mandataire je me permets de vous poser une question, que nous avons déjà débattue lors de divers séances concernant la demande de subvention, pour le monument historique Fontaine et Statue du Guerrier.

La Ville de Vevey a reçu par vos soins la subvention fédérale, par contre la subvention cantonale n'a pas été octroyée, et selon nos entretiens elle ne sera pas accordée.

Devant les questions que la mandante (Ville de Vevey) se pose et me pose, veuillez avoir l'amabilité de m'indiquer:

-  Les raisons de ce refus.

-  Sur quelle base légale.

-  Qui a décidé de ne pas accorder les subventions cantonales.

-  Quelles sont les voies pour recourir et auprès de quelle administration."

Le 26 octobre 2016, le SIPAL a répondu au prénommé, avec copie à la Municipalité de Vevey, de la manière suivante:

"Le Service immeubles, patrimoine et logistique, Section monuments et sites (SIPaL-MS), accuse bonne réception de votre correspondance du 10 octobre 2016 qui a retenu sa meilleure attention.

Malgré l'importance du patrimoine architectural de la commune de Vevey classé monument historique par le canton, sa requête d'une aide financière de la part de l'Etat de Vaud ne peut être reçue. Le Conseil d'Etat part du principe que les collectivités publiques doivent assumer les charges induites par leur patrimoine. Le Canton assume, en plus de son patrimoine, les subventions à des tiers privés.

La base légale régissant les subventions aux travaux de restauration sur des objets classés monuments historiques est la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites, à ses articles 56 et 57 : "L'Etat peut participer financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des monuments historiques et antiquités classés" et "Le département en charge des monuments, sites et archéologie peut réduire ou supprimer les subsides alloués pour des fouilles ou des restaurations lorsque les travaux ont été exécutés de manière non conforme aux conditions prescrites".

Comme indiqué plus haut, la décision de ne pas allouer de subvention cantonale à la commune de Vevey appartient au Conseil d'Etat. Cette décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne, déposé dans les trente jours dès la notification de la présente décision; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours."

C.                     Le 25 novembre 2016, la Commune de Vevey, représentée par sa Municipalité, a déféré la décision du SIPAL du 26 octobre 2016, refusant un subventionnement des travaux de restauration de la Fontaine du Guerrier, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle a notamment conclu qu'une participation financière cantonale, respectivement une subvention cantonale d'un montant de 66'272 fr., correspondant à la contribution fédérale par ailleurs octroyée, lui soit allouée. Subsidiairement, elle a conclu au renvoi du dossier au SIPAL ou à toute autorité concernée en vue de la fixation de la participation financière cantonale, respectivement de la subvention cantonale lui revenant.

Le SIPAL s'est déterminé le 26 janvier 2017. Il a conclu à l'irrecevabilité du recours. Dans sa réponse au recours, ratifiée par le Chef du DFIRE, il a en outre confirmé le refus d'octroyer une subvention pour la restauration de la Fontaine du Guerrier et conclu au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 6 février 2017.

D.                     Le Tribunal a ensuite statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                      Le SIPAL conteste la recevabilité du recours pour plusieurs motifs. Il allègue en particulier que la recourante n'aurait pas déposé de demande de subvention et qu'A.________ ne serait pas légitimé à le faire, dès lors qu'une telle demande devrait émaner du propriétaire de l'objet concerné.

a) Selon l'art. 16 de la loi du 28 octobre 2000 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les parties peuvent se faire représenter en procédure, sauf si elles doivent agir personnellement en vertu de la loi ou pour les besoins de l'instruction (al. 1, 1^ère phr.). L'autorité peut exiger du représentant qu'il justifie de ses pouvoirs par une procuration écrite (al. 3, 1^ère phr.).

b) En l'espèce, il résulte du dossier qu'une demande de subvention a été déposée le 13 juillet 2016. On ignore toutefois si elle portait uniquement sur la subvention fédérale ou si elle concernait aussi une subvention cantonale, le SIPAL n'ayant pas versé les documents y relatifs au dossier transmis à la Cour de céans. Cela n'est toutefois pas déterminant. Il résulte en effet du courrier d'A.________ du 10 octobre 2016 que la problématique de la subvention cantonale a été débattue à plusieurs reprises avec le SIPAL lors de séances, ce que cette autorité ne conteste pas. Une subvention cantonale a donc bel et bien été requise.

Peu importe par ailleurs que cette demande ait été formulée par A.________ plutôt que par la Commune de Vevey. La commune pouvait en effet se faire représenter devant l'autorité administrative, en l'absence de disposition légale contraire et la nature de l'affaire ne justifiant pas qu'elle agisse personnellement. A.________ a d'ailleurs été mandaté par la Commune de Vevey pour assurer la coordination et le suivi du processus de restauration de la Fontaine du Guerrier. S'agissant des documents à fournir pour l'octroi de la subvention fédérale, le SIPAL a traité directement avec le prénommé (cf. courriel du 27 octobre 2016 produit par la recourante). Le SIPAL n'a de surcroît pas fait usage de la possibilité qu'il avait de demander une procuration attestant des pouvoirs de représentation d'A.________. A cet égard, le comportement du SIPAL, qui soutient pour la première fois dans le cadre de la présente procédure que la recourante n'aurait pas déposé de demande de subvention et que le prénommé ne serait pas légitimé à le faire, contredit son attitude dans le reste de la procédure.

2.                      Le SIPAL fait par ailleurs valoir que son courrier du 26 octobre 2016 ne constitue pas une décision, mais simplement une réponse aux questions posées par A.________ le 10 octobre 2016. Il ajoute qu'il n'est pas de sa compétence d'octroyer une subvention supérieure à 35'000 fr., cette décision étant du ressort du Chef du département, voire du Conseil d'Etat lorsque la subvention requise est supérieure à 200'000 francs.

a) A teneur de l'art. 92 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (al. 1). L'art. 3 LPA-VD définit la décision en ces termes:

¹ Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

² Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³ Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 et les références citées). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). Ne sont pas assimilables à une décision l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2; arrêts CDAP FI.2017.0003 du 6 février 2017 consid. 2c; GE.2016.0097 du 23 novembre 2016 consid. 1b et les références citées).

b) Suite à la demande de subvention cantonale requise pour la restauration de la Fontaine du Guerrier, et face au refus de se voir accorder cette subvention communiqué oralement par le SIPAL, le représentant de la Commune de Vevey a demandé à en connaître les raisons, ainsi que la base légale sur laquelle le refus de cette prestation financière se fondait, l'autorité ayant décidé de ne pas l'accorder et la voie de recours permettant de contester ce refus. Le SIPAL a alors répondu, le 26 octobre 2016, que la "requête d'une aide financière de la part de l'Etat de Vaud ne p[ouvait] être reçue", "le Conseil d'Etat part[ant] du principe que les collectivités publiques doivent assumer les charges induites par leur patrimoine". Il a précisé que les subventions pour les travaux de restauration d'objets classés monuments historiques étaient régies par les art. 56 et 57 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Il a enfin indiqué que la décision de ne pas allouer de subvention cantonale appartenait au Conseil d'Etat et pouvait faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, "déposé dans les trente jours dès la notification de la présente décision".

Cette communication constitue un refus d'octroyer la subvention cantonale requise et non un simple renseignement fourni en réponse aux questions posées par le représentant de la recourante, ainsi que le soutient le SIPAL. Peu importe que l'on peine à comprendre, à la lecture du courrier du 26 octobre 2016, si ce refus émane du SIPAL lui-même ou s'il s'agit du refus du Conseil d'Etat que le SIPAL n'aurait fait que communiquer. Cette autorité ne saurait en effet se prévaloir d'un manquement de sa part, à savoir la rédaction d'un courrier peu clair et pouvant prêter à confusion, pour conclure à présent à l'irrecevabilité du recours. La communication du 26 octobre 2016 représente une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de rejeter une demande tendant à constater un droit au sens de l'art. 3 al. 1 let. c LPA-VD. Elle constitue donc une décision sujette à recours. Il est indifférent également que le SIPAL n'ait pas la compétence d'agir dans le cas particulier et que le refus de la subvention soit du ressort du Chef de département, voire du Conseil d'Etat, l'examen de la compétence à raison de la matière relevant du fond du litige. Il convient par conséquent d'entrer en matière sur le recours.

3.                      a) Selon l'art. 6 LPA-VD, l'autorité examine d'office si elle est compétente (al. 1). La compétence ne peut être crée ou modifiée par accord entre les parties et l'autorité (al. 2). Saisi d'un recours, le juge administratif doit examiner d'office si l'autorité inférieure avait ou non la compétence de rendre une décision sur la prétention litigieuse. Le caractère impératif des règles de compétence a donc également pour effet d'obliger l'autorité de recours à examiner d'office et en tout temps la compétence de l'autorité inférieure. Aussi, lorsque cette dernière a statué sur le fond malgré son incompétence, la juridiction de recours doit-elle annuler d'office la décision attaquée (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, ad art. 6 no 3.2). Lorsque la décision émane d'une autorité hiérarchiquement inférieure, la sanction sera plutôt l'annulabilité que la nullité, le vice n'étant ni grave ni manifeste, du moins lorsque la matière sur laquelle porte la décision présente quelque analogie avec les attributions de l'autorité incompétente (arrêt GE.2016.0097 du 23 novembre 2016 consid. 2a et la référence citée).

b) En l'espèce, la décision attaquée se fonde sur la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), dont les dispositions sont complétées par le règlement du 22 mars 1989 d'application de cette loi (RLPNMS; RSV 450.11.1). Selon l'art. 56 LPNMS, l'Etat peut participer financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des monuments historiques et antiquités classés. D'après l'art. 78 ch. 6 LPNMS, indépendamment des autres compétences qui peuvent lui être attribuées par la LPNMS ou son règlement d'application, le Conseil d'Etat statue sur les demande de subventions supérieures à 200'000 francs. En vertu de l'art. 34 RLPNMS, le département est par ailleurs compétent pour fixer de cas en cas, soit le montant de subventionnement, soit le pourcentage pris en charge qu'il calcule sur le montant des travaux particuliers nécessités pour la conservation du caractère de l'objet classé. Selon l'art. 36 al. 2 RLPNMS, le département statue dans les limites de sa compétence. Pour des subventions plus importantes, la décision du Conseil d'Etat ou du Grand Conseil est réservée. Quant à la compétence du SIPAL d'octroyer des subventions jusqu'à 35'000 fr., elle résulte d'une délégation de compétence (cf. déterminations du SIPAL; cf. aussi arrêt GE.2014.0064 du 17 septembre 2015 consid. 3a).

En tant qu'elle porte sur le refus d'une demande de subvention d'un montant supérieur à 35'000 fr., la décision attaquée ne relevait pas de la compétence du SIPAL. En application de la jurisprudence précitée, ce prononcé, vicié, n'est en principe pas valide. Le refus d'allouer la subvention cantonale requise pour les travaux de restauration de la Fontaine du Guerrier a néanmoins été ratifié dans le cadre de la présente procédure de recours par le Chef du DFIRE, compétent s'agissant d'une subvention inférieure à 200'000 francs. Dans ces circonstances, l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause au département constituerait une vaine formalité de procédure. Sous l'angle du principe de l'économie de procédure, il se justifie d'examiner dans le cadre de la présente procédure de recours si le refus de la subvention requise était ou non fondé.

4.                      La recourante relève qu'elle s'est pliée à toutes les exigences du canton concernant la restauration de la Fontaine du Guerrier, lesquelles ont généré des surcoûts. Or, selon les art. 56 et 57 LPNMS et 34 et 35 RPNMS, le canton ne pourrait réduire ou supprimer sa participation financière que lorsque les conditions posées n'ont pas été respectées. La loi sur les subventions et son règlement d'exécution, à teneur desquels il n'existe pas de droit à l'octroi d'une subvention, sauf disposition contraire, sont en outre postérieurs à la LPNMS et n'auraient donc aucune influence sur ce qu'a voulu le législateur à l'époque.

Selon le SIPAL et le Chef du DFIRE, il n'existe pas de droit à l'octroi d'une subvention. Ils se réfèrent à l'art. 2 al. 1 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), à la teneur potestative de l'art. 56 LPNMS et à un arrêt de la CDAP (GE.2014.0064 du 17 septembre 2015) constatant la non-conformité de l'art. 56 LPNMS à la LSubv. Ils ajoutent que les subventions dans le domaine de la protection des monuments historiques propriété des collectivités publiques font l'objet d'un moratoire depuis 2004.

La recourante fait encore valoir que l'art. 56 LPNMS constitue une base légale à l'octroi de la subvention et que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en invoquant le moratoire de 2004 pour refuser toute subvention, alors que la situation financière du canton est désormais saine.

a) Sous réserve des dispositions de l'art. 56 LPNMS, les monuments historiques et les antiquités classés doivent être entretenus par leur propriétaire (art. 55 al. 1 LPNMS). Selon l'art. 56 LPNMS, l'Etat peut participer financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des monuments historiques et antiquités classés. Cette disposition est complétée par l'art. 34 RLPNMS, selon lequel le département compétent fixe de cas en cas, soit le montant de subventionnement, soit le pourcentage pris en charge qu'il calcule sur le montant des travaux particuliers nécessités pour la conservation du caractère de l'objet classé. Par ailleurs, en application de l'art. 57 LPNMS, le département peut réduire ou supprimer les subsides alloués pour des fouilles ou des restaurations lorsque les travaux ont été exécutés de manière non conforme aux conditions prescrites. L'art. 35 RLPNMS contient la même règle formulée de manière légèrement différente.

L'octroi de subvention est par ailleurs régit par la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15) et le règlement du 22 novembre 2006 d'application de cette loi (RLSubv; RSV 610.15.1), laquelle a pour but de définir les règles applicables aux subventions accordées par l'Etat et s'applique à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement. Aux termes de l'art. 2 LSubv, il n'existe pas de droit à l'octroi de la subvention (al. 1), sous réserve de dispositions contraires expresses (al. 2). L'art. 11 LSubv prévoit en outre que:

Les dispositions légales régissant les subventions doivent notamment contenir des règles relatives à:

a.   la définition des objectifs visés;

b.   la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées;

c.   les catégories des bénéficiaires;

d.   les types et les formes de subventions;

e.   les conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation;

f.    les bases et les modalités de calcul des subventions;

g.   l'autorité compétente pour l'octroi, le suivi et le contrôle des subventions;

h.   la procédure de suivi et de contrôle des subventions;

i.    les charges ou conditions auxquelles les subventions sont subordonnées;

j.    la durée d'octroi de la subvention;

k.   l'obligation de renseigner du bénéficiaire;

l.    la forme juridique du bénéficiaire;

m.  les sanctions prévues en cas de non-respect des obligations incombant au bénéficiaire, y compris la restitution.

Au titre des dispositions transitoires, l'art. 36 LSubv prévoit par ailleurs que les dispositions légales régissant les subventions seront adaptées à cette loi dans les cinq ans qui suivent son entrée en vigueur (al.2), et qu'à l'expiration de ce délai, les subventions qui ne reposent pas sur une base légale conforme à dite loi ne pourront plus être octroyées (al. 3).

b) Le SIPAL ne conteste pas que la recourante s'est conformée à toutes les exigences qu'il a posées dans le cadre de la restauration de la Fontaine du Guerrier. On ne se trouve donc pas dans le cas d'une suppression des prestations de l'Etat en application de l'art. 57 LPNMS.

Cela étant, en regard du libellé de l'art. 56 LPNMS ("l'Etat peut participer financièrement"), l'autorité dispose d'une marge de manœuvre pour l'octroi d'une subvention pour l'entretien et la restauration de monuments historiques. Il n'existe en outre pas de droit à la subvention en l'absence d'une disposition dans la LPNMS le prévoyant expressément. Surtout, la LPNMS n'a pas été adaptée suite à l'entrée en vigueur de la LSubv, le 1^er janvier 2006, dans le délai de cinq ans prévu à cet effet. Or, l'art. 56 LPNMS ne répond pas aux conditions de la LSubv, en particulier de l'art. 11 LSubv, qui pose un certain nombre d'exigences s'agissant du contenu de la base légale sur laquelle reposent les subventions (cf. arrêt GE.2014.0064 du 17 septembre 2015 consid. 4, en particulier 4c). En vertu de l'art. 36 al. 3 LSubv, le canton n'avait en conséquence pas à participer financièrement aux travaux de restauration de la Fontaine du Guerrier, propriété de la Commune de Vevey. Pour ce motif, le recours s'avère mal-fondé. Dès lors que le refus de la subvention requise est justifié en application de l'art. 36 al. 3 LSubv, il est superflu de se prononcer sur le grief selon lequel l'autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en fondant sa décision sur le moratoire de 2004.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision du SIPAL du 26 octobre 2016, ratifiée par le Chef du DFIRE le 26 janvier 2017. Les frais de justice seront supportés par la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service Immeuble, Patrimoine et Logistique du 26 octobre 2016, ratifiée par le Chef du Département des finances et des relations extérieures le 26 janvier 2017, est confirmée.

III.                    L'émolument judiciaire, arrêté à 1'000 (mille) francs, est mis à la charge de la Commune de Vevey.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 juin 2017.

 

Le président:                                                                                                 La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.