TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 juillet 2017

Composition

M. Guillaume Vianin, président; MM. Alex Dépraz et Robert Zimmermann, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********
	3.	C.________ à ********
	4.	D.________ à ********
	5.	E.________ à ********
	6.	F.________ à ******** représentés par Me Albert J. Graf, avocat à Nyon.

Autorité intimée

Municipalité d'Arzier-Le Muids, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne.

Tiers intéressés

G.________ à ********

H.________ à ********

représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat à Lausanne.

Objet	Détention d’animaux
	Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 18 novembre 2016 (affaire de coqs - parcelle 234)

Vu les faits suivants

A. H.________ et G.________ sont propriétaires notamment des parcelles nos ********, ******** et ******** du cadastre de la commune d’Arzier-Le Muids, situées en zone du village à teneur du plan général d’affectation (PGA). Ils ont été autorisés, par décision de la Municipalité du 21 avril 1998, à y construire un poulailler, afin d’y abriter trois poules et un coq. Depuis lors, ils ont développé sur leur parcelle une activité d’élevage visant à préserver les espèces de gallinacés en voie de disparition.

B. D.________ est propriétaire, avec son époux C.________, de la parcelle n°********, laquelle jouxte la limite Nord/Est de la parcelle n°********. Le 17 mai 2015, D.________ s’est plainte en vain auprès des époux G.________ des nuisances provenant des chants des deux coqs détenus par ces derniers. Cette plainte a été relayée auprès de plusieurs riverains, parmi lesquels B.________, propriétaire de la parcelle n°********, qui borde la limite Nord de la parcelle n°********, E.________, copropriétaire de la parcelle n°********, qui borde la limite sud de dite parcelle, et son épouse F.________. Les époux G.________ ayant refusé de participer à la médiation que la Municipalité se proposait alors de mettre sur pied entre voisins, celle-ci leur a rappelé, par courrier du 1^er octobre 2015, la teneur de l’art. 26 du règlement communal de police, du 30 septembre 1998 (RCP), aux termes duquel: «Les détenteurs d’animaux sont tenus de prendre toutes mesures utiles pour les empêcher de: a) troubler l’ordre et la tranquillité publics, notamment par leurs cris(…)». Les époux G.________ ayant informé la Municipalité de ce qu’ils s’étaient séparés de l’un des deux coqs qu’ils détenaient, celle-ci leur a indiqué, par courrier du 12 octobre 2015, que rien ne s’opposait à ce qu’ils élèvent des gallinacés sur leur propriété dans la mesure où il n’était pas contrevenu à l’art. 26 let. a RCP. Le 23 novembre 2015, C.________ et D.________ ont requis de la Municipalité qu’elle prenne des mesures afin que les époux G.________ ne détiennent plus aucun coq sur leur propriété durant les mois de mars à octobre. Le 16 décembre 2015, la Municipalité a renvoyé les époux C.________ à sa "décision" du 12 octobre 2015, en leur indiquant la voie et le délai de recours pour la contester. Aucun recours n’a été interjeté.

C. Le 11 avril 2016, les époux C.________ ont formé une nouvelle plainte auprès de la Municipalité, en exposant que les nuisances sonores provenant de la propriété des époux G.________ avaient repris. Le 9 mai 2016, la Municipalité a refusé d’entrer en matière sur cette plainte et a renvoyé les époux C.________ à agir devant la Justice de paix. Le 27 mai 2016, les époux C.________, les époux E.________, B.________ et A.________ sont intervenus auprès de la Municipalité par l'entremise de leur avocat. A leur demande, la Municipalité a produit une copie de l’autorisation de construire de 1998. Le 16 août 2016, le mandataire précité s’est prévalu d’un relevé de mesures du bruit, effectuées le 7 juin 2016, dont il ressort un total de 786 cris de coq sur une journée, avec des pointes à 92dB(A) depuis le bâtiment des époux C.________ et 60db(A) au point le plus éloigné du poulailler. Il a requis de la Municipalité l’application stricte du RCP. Le 6 septembre 2016, la Municipalité a invité les époux G.________ à lui faire parvenir la liste des dispositions adéquates qu’ils comptaient prendre pour respecter le RCP. Les époux G.________ ont répondu le 11 septembre 2016 en contestant le résultat des mesures effectuées à la demande de leurs voisins; ils ont fait valoir que l’exploitation de leur poulailler était conforme aux règles de la zone du village.

Le 27 octobre 2016, la Municipalité a adressé le courrier suivant aux époux G.________:

«(…)

La Municipalité d'Arzier-Le Muids a bien reçu votre courrier daté du 11 septembre 2016 et vous en remercie.

Madame la Syndique Louise SCHWEIZER et Mme la Municipale Elvira ROELLI se sont récemment rendues chez vous afin de se rendre compte sur place et en personne de la situation.

Il en ressort que la situation est parfaitement conforme à l'autorisation qui avait été donnée au niveau de la construction du poulailler. Les normes sont respectées.

En outre, elles ont pu constater la stricte application de ce que vous aviez avancé, soit que le poulailler est fermé la nuit et est ouvert manuellement le matin.

Nous vous autorisons donc à garder ce coq unique dans le but de l'élevage, comme c'est le cas depuis 1998.

(…)»

Les 17 octobre et 2 novembre 2016, le mandataire précité a invité la Municipalité à mettre en œuvre sa détermination du 6 septembre 2016 aux époux G.________. Le 18 novembre 2016, la Municipalité lui a adressé la correspondance suivante, avec mention du délai et de la voie de recours:

«(…)

Nous accusons réception de vos courriers du 17 octobre et du 2 novembre 2016, relatifs à l'objet cité en titre, dont le contenu a retenu toute notre attention.

La Municipalité, représentée par Mme Schweizer, Syndique et Mme Rölli, Municipale, s'est déplacée le matin du 29 septembre 2016 jusqu'à la propriété des époux G.________ afin de se rendre compte de la situation sur place. La Municipalité a constaté que les époux G.________ respectent en tous points le Règlement communal ainsi que l'autorisation qui leur avait été délivrée pour cet objet. Pour information, nous vous faisons parvenir sous ce pli une copie de notre courrier du 27 octobre 2016, adressée à M. et Mme G.________, suite à cette séance.

En conséquence, la Municipalité a décidé de clore définitivement ce dossier, estimant que la situation peut être considérée comme acceptable, confirmant la décision de l'ancienne Municipalité (copie du courrier du 9 mai 2016 annexée).

(…)»

D. Par acte du 22 décembre 2016, A.________ et B.________, D.________ et C.________, F.________ et E.________ ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Ils ont pris les conclusions suivantes:

«(…)

1. La décision de la Municipalité d’Arzier-Le Muids du 18 novembre 2016 est nulle, subsidiairement annulée.

Subsidiairement

2. Ordre est donné à la Municipalité d’Arzier-Le Muids de statuer sur les nuisances et bruits générés quotidiennement par les coqs de Monsieur et Madame G.________ sis sur les parcelles nos ********, ******** et ******** avec mise en œuvre immédiate de la lettre du 6 septembre 2016, afin de respecter notamment le règlement de police, à défaut d’interdire la détention de tous coqs sur les parcelles nos ********, ******** et ********.»

Les époux G.________ se sont déterminés spontanément le 2 janvier 2017.

Dans sa réponse du 7 février 2017, la Municipalité a produit son dossier et propose le rejet du recours.

Dans leur réponse du 15 février 2017, les époux G.________ concluent à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.

A.________ ont répliqué; ils maintiennent leurs conclusions.

Dans leurs dernières déterminations, la Municipalité et les époux G.________ maintiennent leurs conclusions.

A.________, ainsi que les époux G.________ se sont en outre déterminés de manière spontanée.

E. De manière spontanée, les recourants ont en outre produit une déclaration écrite deI.________, peintre en bâtiment, qui indique avoir été incommodée par les cris du coq provenant de la propriété voisine, alors qu’elle effectuait des travaux dans l’appartement des époux E.________, entre le 29 mai et le 9 juin 2017. Les recourants requièrent l’audition de I.________ à titre de témoin.

F. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

Destinataires de la décision attaquée, les recourants ont un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 75 LPA-VD, à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Partant, ils ont qualité pour recourir.

Il convient ainsi d'entrer en matière.

2. a) Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir commis un déni de justice en closant le dossier, par décision du 18 novembre 2016, laquelle serait insuffisamment motivée. Ils font valoir en substance que ce prononcé a été rendu au terme d'une instruction insuffisante et formellement viciée, puisqu'ils contestent la régularité de l'inspection locale à laquelle deux membres de la Municipalité ont procédé. Ce faisant, l'autorité intimée aurait agi de manière arbitraire.

b) S'agissant du grief de motivation insuffisante, on rappelle que selon la jurisprudence relative à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236). Une violation du droit d'être entendu est susceptible d'être guérie en procédure devant l'autorité de recours, lorsque celle-ci dispose d'un pouvoir d'examen complet (ATF 138 II 77 consid. 4 p. 84).

En l’occurrence, à supposer que la motivation de la décision attaquée ne soit pas suffisante au regard des exigences posées par la jurisprudence – ce qui est douteux –, la violation du droit d’être entendus des recourants qui en résulterait aurait été guérie dans la procédure devant la Cour de céans, laquelle dispose d’un pouvoir d’examen complet. Dans le cadre de cette procédure, l’autorité intimée a en effet complété sa motivation et les recourants ont eu tout loisir de faire valoir leurs arguments.

Le grief tiré d'une motivation prétendument insuffisante doit par conséquent être rejeté.

c) En argumentant comme indiqué ci-dessus, les recourants ne se plaignent pas d'un déni de justice formel, au sens d'un refus de statuer (cf. art. 74 al. 2 LPA-VD), puisque l'autorité intimée a rendu une décision. Ils dénoncent en réalité un déni de justice matériel, soit une mauvaise application du droit, consistant selon eux dans le fait qu'en rendant la décision attaquée, l'autorité intimée aurait illicitement refusé de prendre des mesures à l'égard des époux G.________, aux fins de faire cesser le trouble de l'ordre public causé par le ou les coqs détenus par ces derniers.

Dans leurs courriers successifs à l'autorité intimée et dans leur recours au Tribunal de céans (voir not. leurs conclusions subsidiaires reproduites plus haut), les recourants se fondent sur le RCP pour exiger de la Municipalité qu'elle prenne des mesures à l'égard des époux G.________. Ils invoquent en particulier l'art. 26 let. a RCP, dont la teneur a été rappelée ci-dessus. Les recourants demandent ainsi à l’autorité intimée d'intervenir auprès des époux G.________, en lien avec les émissions de bruit provenant de leur poulailler, afin de faire cesser le trouble de l'ordre public (tranquillité publique) et de rétablir la situation légale, conformément à la réglementation de police.

La protection contre le bruit est assurée principalement par la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Il convient donc de rappeler ces dispositions, ainsi que leurs rapports avec la réglementation communale de police, tendant à garantir notamment la tranquillité publique.

aa) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) dispose, à son art. 15, que les valeurs limites d'immission s'appliquant au bruit et aux vibrations sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être. Aux termes de l’art. 16 al. 1 LPE, les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la présente loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies. L’ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) prescrit à son art. 13, que pour les installations fixes qui contribuent de manière notable au dépassement des valeurs limites d'immission, l'autorité d'exécution ordonne l'assainissement nécessaire, après avoir entendu le détenteur de l'installation (al. 1). Les installations seront assainies (al. 2): dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (let. a), et de telle façon que les valeurs limites d'immission ne soient plus dépassées (let. b).

Pour qu'un bruit soit considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il importe cependant qu'il soit produit par la construction ou l'exploitation d'une installation (cf. art. 7 al. 1 LPE). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE. On entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne s'applique pas uniquement aux bruits d'origine technique, mais aussi aux bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation (ATF 123 II 74 consid. 3b p. 79; arrêt AC.2011.0127 du 13 mars 2012 consid. 1c; cf. en outre dans le même sens, s’agissant d’un poulailler, arrêt du Tribunal administratif du canton du Tessin 52.2010.86 du 28 juillet 2010, in: DEP 2012 p. 36 consid. 3.1 p. 38).

Lorsqu'il n’existe pas de valeurs limites d’exposition, l’art. 40 al. 3 OPB prévoit que l’autorité d’exécution doit évaluer les immissions de bruit en fonction de l’art. 15 LPE en tenant compte également des art. 19 et 23 LPE. Ainsi, dans un arrêt VB.2008.00227 du 25 mars 2009, le Tribunal administratif du canton de Zurich a confirmé que l’élevage de poules à titre de loisir, dans la zone village, ne représentait pas une installation agricole et que les valeurs limites d’exposition prévues par l’art. 6 OPB n’étaient pas applicables; il s’agissait au contraire d’apprécier les immissions de bruit conformément aux dispositions de la LPE (DEP 2009 p. 666 consid. 3.1 p. 670). L’autorité doit faire appel à l’expérience et fixer les valeurs de référence, de manière à ce que, selon l’état de la science et de l’expérience, les immissions inférieures à ces seuils ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles (cf. art. 13 al. 2 LPE), mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 74 consid. 5a pp. 85/86). Le juge doit se fonder sur son expérience pour apprécier dans chaque cas concret si une atteinte est inadmissible (ATF 123 II 325 consid. 4d/bb p. 335; 123 II 74 consid. 4b, 4c et 5a p. 83s.). Il convient de prendre en considération la nature du bruit, l’endroit et la fréquence de ses manifestations, de même que le degré de sensibilité, voire les charges sonores dans la zone où sont produites les immissions en question (ATF 123 II 325 consid. 4d/bb p. 335 et les réf.). Ainsi dans l’ATF 123 II 74, le Tribunal fédéral s'est, conformément à l’art. 15 LPE, fondé uniquement sur l'expérience, à défaut de méthode scientifique de détermination pour évaluer les immissions produites par une douzaine d'enfants en bas âge occupant une place de jeux dans une zone présentant un degré de sensibilité II; il a corroboré l'évaluation du Département fédéral de l'intérieur et du Tribunal cantonal selon laquelle le bruit émanant de cette installation était mineur, de sorte qu'un assainissement n'était pas nécessaire (consid. 5a pp. 85/86).

bb) Depuis l’entrée en vigueur de la LPE et de ses ordonnances d’application (dont l’OPB), les cantons ne sont plus compétents pour adopter des prescriptions générales sur les valeurs limites d’immissions, notamment pour le bruit des bâtiments d’habitation (art. 65 al. 2 LPE; ATF 123 II 74 consid. 4b p. 83). Les normes cantonales et communales protégeant le repos public n’ont pas de portée propre à cet égard, notamment pour ce qui concerne l’assainissement des installations bruyantes (ATF 123 II 74 consid. 5c p. 86/87; 118 Ib 590 consid. 3a p. 595; arrêt AC.2011.0127 du 13 mars 2012 consid. 3a). Sont toutefois réservées les normes cantonales complétant le droit fédéral en matière de protection de l’environnement ou posant à cet égard des exigences supplémentaires, à condition que le droit fédéral le permette (ATF 118 Ib 590 consid. 3a p. 595), de même que les dispositions cantonales ou communales réglant l’affectation de la zone et l’utilisation des bâtiments à l’intérieur de celle-ci (ATF 118 Ib 590 consid. 3a p. 595; DEP 2009 p. 666 consid. 2.1 p. 669), ainsi que les prescriptions cantonales ou communales en matière de police, pour autant qu’elles ne visent pas le détenteur de l’installation, mais les personnes qui provoqueraient occasionnellement des nuisances sans rapport avec l’utilisation conforme à sa destination de l’installation (ATF 123 II 74 consid. 5c p. 74; 118 Ib 590 consid. 3d p. 597; arrêt AC.2011.0127 du 13 mars 2012 consid. 3a). La réglementation communale de police peut en outre être prise en considération dans la mesure où les autorités locales disposent d'une latitude de jugement dans l'interprétation et l'application du droit fédéral de l'environnement (ATF 126 II 366 consid. 4a p. 372).

En droit vaudois, c'est le Département du territoire et de l'environnement, soit pour lui la Direction générale de l’environnement (DGE), qui est l'autorité compétente en matière d'assainissement des installations existantes au sens des art. 16 et 17 LPE (cf. art. 16 lit. b du règlement cantonal d'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement, du 8 novembre 1989 [RVLPE; RSV 814.01.1]; arrêt AC.2004.0236 du 26 avril 2005 consid. 4c dans une affaire concernant la commune d'Arzier-Le Muids).

d) En l'occurrence, les recourants, qui se plaignent des nuisances sonores provenant du poulailler de leurs voisins, les époux G.________, ont engagé devant la Municipalité de la commune d'Arzier-Le Muids, une procédure en se fondant sur le RCP. Or, comme indiqué ci-dessus, la réglementation communale de police n'a en l'occurrence plus de portée propre à l'égard du détenteur d'une installation – telle qu'un poulailler –, s'agissant de l'utilisation conforme à sa destination de celle-ci; à cet égard, la protection contre le bruit est assurée par la législation fédérale sur la protection de l'environnement. L'assainissement d'une installation existante est ainsi régi par l'art. 16 LPE et relève de la compétence, non pas des autorités communales, mais de la DGE.

Dans ces conditions, l’autorité intimée ne pouvait se saisir de la demande et la rejeter, après avoir mené une instruction. Elle devait refuser d'entrer en matière sur la demande d'assainissement en constatant son incompétence (cf. art. 6 al. 1 LPA-VD) et renvoyer les recourants à procéder devant l'autorité cantonale compétente ou devant le juge civil (en vertu, notamment, des art. 679 et 684 al. 2 CC).

Rendue par une autorité incompétente, la décision attaquée doit ainsi être annulée, aussi afin d'éviter que la décision de la Municipalité ne soit en contradiction avec celle que la DGE pourrait être amenée à rendre. L'annulation s'impose également du fait que l'instruction n'a pas été menée régulièrement par la Municipalité. En effet, l'inspection locale a été effectuée sans que les recourants aient été invités à y participer et sans la tenue d'un procès-verbal (le droit des parties d'assister à l'inspection locale est garanti par l'art. 34 al. 2 let. c LPA-VD, sous réserve de l'art. 34 al. 4 LPA-VD; concernant l'obligation d'établir un procès-verbal, cf. ATF 142 I 86 et, s'agissant de la procédure administrative, ATF 130 II 473 consid. 4.2 p. 478), en violation du droit d'être entendus de ces derniers.

3. a) Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours, dans le sens des considérants, et d'annuler la décision attaquée. Les recourants sont renvoyés à agir devant l'autorité (administrative) cantonale compétente ou devant le juge civil. Compte tenu du sort du recours, il ne s’impose pas de donner suite à la réquisition des recourants, tendant à ce qu’une audience soit convoquée afin de recueillir la déposition de I.________.

b) Succombant, l'autorité intimée et les tiers intéressés devraient en principe supporter les frais de justice et verser des dépens aux recourants (cf. art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD). Cela étant, les recourants ont contribué à une certaine confusion, dans la mesure où ils ont fondé leurs démarches – qu'ils n'ont pas qualifiées de demande d'assainissement – sur la réglementation générale de police de la commune, laquelle n'a en l'occurrence plus de portée propre par rapport au droit fédéral. En outre, le recours est admis et la décision attaquée annulée non pas sur le fond, mais en raison du défaut de compétence de l'autorité communale pour statuer, soit pour un motif qui n'a pas été invoqué par les recourants. Dans ces conditions, il se justifie de renoncer à percevoir des frais et de compenser les dépens (cf. art. 50 et 56 al. 2 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis, dans le sens des considérants.

II. La décision de la Municipalité d'Arzier-Le Muids, du 18 novembre 2016, est annulée.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice.

IV. Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 3 juillet 2017

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.