TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 22 mars 2017
Composition	M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.

 

Recourant

A.________, à ********

  

Autorité intimée

Police Région Morges, Direction de la Police, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey,

  

Autorité concernée

Préposée à la protection des données et à l'information. à Lausanne,

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Direction de la Police Région Morges du 6 décembre 2016 (refus de transmission d'un document par la Police Région Morges)

 

Vu les faits suivants

A.                     Les communes de Buchillon, Lussy-sur-Morges, Morges,  Préverenges, St-Prex et Tolochenaz ont constitué, sous la dénomination "Police Région Morges" (PRM), une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) (art. 1 des Statuts et avenant à l'art. 4 des Statuts approuvés respectivement les 27 juin 2012 et 21 août 2013). Dotée de la personnalité morale de droit public, la PRM a pour but principal d'assurer l'ordre, la tranquillité et la sécurité publics, ainsi que l'exercice de la circulation routière sur l'ensemble du territoire constitué par les communes membres (art. 3 et 5 des Statuts). Les tâches principales découlant de ce but sont décrites dans une annexe aux Statuts (cf. art. 5 al. 2 et art. 6 des Statuts), approuvée par le Conseil d'Etat le 21 août 2013. Elles consistent en particulier à assurer les missions de police, conformément aux dispositions légales, notamment le maintien de l'ordre et de la tranquillité publics, ainsi que la protection des personnes et des biens (section I, ch. 1).

 

B.                     Le 21 octobre 2016, le Comité de direction de la PRM a fait parvenir aux municipalités des communes membres, pour détermination, une lettre dont l'intitulé était le suivant: "Intervention en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune – Procédure de "flagrant délit".

Entre le 1^er et le 21 novembre 2016, les municipalités des communes membres ont fait part à la PRM de leur accord quant à la procédure soumise.

C.                     Parallèlement, le 17 novembre 2016, A.________ a adressé un courriel à la PRM. Intitulé "Demande de document en vertu de la LInfo", ce courrier électronique était ainsi rédigé: "Madame, Monsieur, J'ai recherché sur votre site internet (...) mais sans le trouver, le document de la PRM présentant la procédure d'intervention en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété d'une commune, procédure proposée par la PRM à ses communes membres selon laquelle la PRM met en place un dispositif d'évacuation des lieux, après concertation et sur décision du Municipal en charge de la sécurité publique. Pourriez-vous me faire parvenir ce document par courriel?". Au pied de son courriel, le prénommé a indiqué son adresse complète, laissant apparaître qu'il résidait dans l'une des communes membres de la PRM.

Martin de Muralt, Commandant de police de la PRM (ci-après le commandant) a répondu à l'intéressé par courriel du 18 novembre 2016 que, s'agissant des bâtiments communaux, la procédure était interne et réglementée de concert avec le municipal de sa commune en charge de la police, lequel les lisait en copie.

A.________ s'est derechef adressé au commandant par courriel du même jour et a renouvelé sa demande. Il s'est en outre offusqué, sous l'angle du secret de fonction, de la transmission de sa requête au municipal de sa commune. 

Par courriel du 21 novembre 2016, le commandant a expliqué au prénommé que sa requête avait été transmise en toute bonne foi et transparence à son répondant local, compétent pour connaître de l'objet de sa demande (soit le municipal de Buchillon), et que c'est par souci d'information et de simplification qu'il avait été invité à s'adresser à lui. Soulignant en sus que son message ne comportait aucune clause de confidentialité, il lui a indiqué que la police travaillait en transparence avec la population et ses autorités et qu'elle n'avait a priori et sans contre-indication particulière aucune raison de ne pas communiquer une requête à un municipal en charge de la police, de surcroît lorsque le sujet en question était de son ressort.

A.________ s'est à nouveau adressé au commandant par courriel du 21 novembre 2016. Invoquant la loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21) prévoyant que les citoyens s'adressaient à l'autorité ayant élaboré la pièce dont la consultation était requise, il a relevé que le document objet de sa demande émanait de la PRM, ce qui excluait la compétence d'une autre autorité de le lui faire parvenir. Il a en outre allégué que le secret de fonction était consacré par la loi et qu'il ne se justifiait donc pas de le rappeler expressément dans son message initial. Il a enfin sollicité l'envoi d'un courrier signé, avec motifs et voies de recours, pour le cas où l'accès au document demandé lui serait encore dénié.

D.                     Le 6 décembre 2016, la Direction de police de la PRM, par son commandant, a fait parvenir à A.________ une décision, dont la teneur est la suivante:  

"Monsieur,

Nous vous informons, par la présente, qu'après avoir examiné soigneusement votre demande du 17 novembre 2016, relative à la procédure d'expulsion de bâtiments communaux occupés de manière illicite, nous avons pris la décision suivante:

1.     Le droit à l'information n'est pas absolu.

2.     L'art. 16 al. 2 LInfo permet à la PRM de refuser de répondre favorablement à votre demande, en se prévalant des intérêts publics prépondérants.

3.     Tel est le cas en l'espèce, car si nous transmettons les éléments relatifs à la procédure d'évacuation en cas d'occupation illicite d'un bâtiment communal, nous prenons le risque de mettre en péril l'efficacité de nos interventions et nous compromettons nos relations avec les Autorités cantonales et communales.

4.     Nous nous permettons de vous renvoyer à l'art. 21 LInfo pour ce qui a trait au recours et à la conciliation.

1. L'intéressé peut recourir au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal.

2. Dès qu'il est saisi du recours, le Préposé le notifie au responsable du traitement.

3. Le Préposé tente la conciliation afin d'amener les parties à un accord. Il dispose à cet effet des moyens décrits à l'article 38 de la loi sur la protection des données.

4. Si la conciliation aboutit, l'affaire est classée.

5. En cas d'échec de la conciliation, le Préposé rend une décision qu'il notifie à l'entité compétente et à l'intéressé.

Au vu de ce qui précède, nous ne pouvons pas vous transmettre les documents relatifs à la procédure d'expulsion en cas d'occupation illicite d'un bâtiment communal et vous remercions de votre compréhension."

Copie de cette décision a été adressée au Comite de direction de la PRM, ainsi qu'au Commandant de la police cantonale vaudoise.

E.                     Par acte daté du 25 décembre 2016, remis à un bureau de poste le 27 décembre 2016, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision devant la Préposée vaudoise à la protection des données et à l'information (ci-après: la Préposée) en concluant, d'une part, à ce que le document requis lui soit transmis par l'autorité concernée, d'autre part, à ce qu'une violation du secret de fonction au sens de l'art. 18 LInfo soit reconnue et "traitée".

Le 4 janvier 2017, la Préposée a transmis la cause à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence, en exposant que seule cette autorité était à même de connaître d'un recours dirigé contre une décision émanant d'autorités communales. Par avis du 9 janvier 2017, le magistrat instructeur a accusé réception du recours et débuté l'instruction de ce dernier.

La Préposée s'est déterminée sur le recours le 26 janvier 2017. Par l'entremise de son mandataire, le commandant a déposé des déterminations le 27 janvier 2017, en concluant au rejet du recours.

Le recourant a déposé des observations complémentaires, aux termes desquelles il prend une nouvelle conclusion, à savoir que soit ordonnée la destruction de toutes données personnelles et/ou fichiers transmis dans le cadre de sa requête.

L'autorité intimée et la Préposée ont renoncé à déposer d'autres déterminations.

F.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      La LInfo s'applique en particulier aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo). Le chapitre VI de la LInfo règle la procédure et le droit de recours. Sous la section I relative aux demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale, l'art. 21 al. 1 LInfo prévoit que le recours peut être adressé au Préposé ou directement au Tribunal cantonal. La section II a trait aux demandes portant notamment sur les activités des autorités communales. Il y est prévu que les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 al. 1 LInfo) et que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite (art. 27 al. 1 LInfo).

En l'espèce, la PRM étant assimilable à une autorité communale, seule la voie du recours devant le tribunal de céans est ouverte. Se référant aux voies de droit erronées énoncées dans la décision querellée, le recourant a adressé son recours à la Préposée, laquelle a transmis la cause au tribunal de céans en vertu de l'art. 7 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recourant n'ayant subi aucun préjudice du fait de cette indication inexacte des voies de droit, il n'y a pas lieu d'en tenir compte.  

Dès lors que le recourant s'est vu refuser l'information à laquelle il prétend avoir droit, il justifie d'un intérêt juridiquement protégé par la LInfo, et a fortiori d'un intérêt digne de protection à faire contrôler cette décision par la CDAP (arrêt GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 1c et les réf. cit.). Pour le surplus, interjeté en temps utile, le recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79, 95 et 99 LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      a) Il sied d'emblée de relever que la CDAP n'est pas compétente pour examiner une éventuelle violation du secret de fonction au sens de l'art. 18 LInfo, respectivement du devoir de discrétion selon l'art. 41 de la loi sur la protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; RSV 172.65), cette compétence appartenant cas échéant aux autorités de poursuite pénale (cf. arrêt GE.2016.0084 du 16 décembre 2016 consid. 2). Il convient partant d'écarter la conclusion formulée en ce sens par le recourant.  

b) Selon l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne peut prendre de conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque-là. L'objet du litige est défini par trois éléments : la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais non étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les réf. cit).

En l'espèce, dans ses observations complémentaires, le recourant a pris une nouvelle conclusion, à savoir que soit ordonnée la destruction de tous fichiers ou données personnelles transmis "sans raisons sérieuses à des tiers" dans le cadre de sa demande. Cette conclusion doit être déclarée irrecevable, car sortant du cadre de la décision attaquée qui ne traite que du refus de transmettre au recourant un document en vertu de la LInfo. Elle ne saurait conséquemment être traitée en première instance par le tribunal.

3.                      a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).

b) La LInfo garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Le chapitre III de la LInfo traite de l'information sur demande; l'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que, par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public. La LInfo accorde ainsi le droit pour toute personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle entend faire de l'information sollicitée (arrêts GE.2014.0174 du 13 février 2015 consid. 2a; GE.2012.0177 du 28 janvier 2013 consid. 2a).

On entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la LInfo (art. 9 al. 2). Cette dernière disposition est complétée par l'art. 14 du règlement d'application de la LInfo du 24 septembre 2002 (RLInfo; RSV 170.21.1) qui définit comme étant des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.

Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. L'art. 16 al. 1 LInfo prévoit que les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent. Des intérêts publics prépondérants sont en cause au sens de l'art. 16 al. 2 LInfo lorsque:

"a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible."

A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

c) La structure de la loi suppose qu'il convient de distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des documents (apparemment "officiels" également) dits "internes", exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo (arrêts GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b). Selon l'exposé des motifs et projet de loi sur l'information (EMPL; Bulletin du Grand conseil [BGC], septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2649), ce type de document interne est exclu du principe de transparence car il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique. Il est précisé que la loi vaudoise s'inspire de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui refuse expressément l'accès aux documents internes de l'administration (ATF 115 V 297). La Haute cour a ainsi défini les documents internes comme des documents informels, qui ne constituent pas des moyens de preuve pour l'étude d'un cas, qui servent à la formation de l'opinion interne de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à un usage purement interne à l'administration, tels des notes, avis personnels, brouillons, esquisses, etc. Cette définition recoupe celle de la LInfo en matière de document interne ou inachevé. Le Tribunal fédéral a également spécifié que les rapports et expertises établis de manière interne au sujet d'états de faits litigieux ne constituent pas des documents internes, leur consultation faisant partie du droit d'être entendu. Cette jurisprudence traite du droit de consulter le dossier sous un angle procédural, à la lumière du droit d’être entendu. Elle n’est donc pas transposable telle quelle au cas d’espèce. Toutefois, les notions de "documents internes" ou de documents "devant permettre la formation de l’opinion de l’autorité" telles que définies par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles retenues par le législateur vaudois aux art. 9 LInfo et 14 RLInfo pour servir à leur interprétation (arrêts précités GE.2011.0176 consid. 2c; GE.2008.0094 consid. 2b; GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4b/cc).

Le Tribunal administratif (remplacé en 2008 par la CDAP) a également considéré que le caractère de document interne devait être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce (arrêt GE.2003.0127 du 15 août 2006 consid. 6). Dans un autre arrêt (GE.2005.0145 précité consid. 4b/aa), le tribunal a constaté que la notion de document interne servant à la formation de l’opinion et de la décision de l’autorité devait être interprétée de manière restrictive; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessitait une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information. On relève que cela va dans le sens des objectifs et principes à la base de la LInfo, notamment celui de "la transparence" (arrêts GE.2011.0176 précité consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b), au sujet duquel le Conseil d'Etat s'exprimait ainsi dans l'EMPL (p. 2638):

"Le principe de la transparence a pour corollaire une "présomption de publicité". Ainsi, un document peut en principe être rendu public et c'est seulement si des intérêts publics ou privés prépondérants ou un texte légal empêchent cette diffusion que celle-ci n'a pas lieu. C'est pour cela que l'on parle de la "présomption de publicité" en lieu et place de la "présomption du secret" et que l'on y voit une inversion du schéma dans le fonctionnement de l'administration. Il n'en demeure pas moins qu'une réflexion doit intervenir de cas en cas pour identifier et pondérer les intérêts en cause. En cela, il n'est pas faux d'affirmer que l'application du principe de transparence responsabilise davantage l'autorité ou le fonctionnaire qui n'ont plus le confort de se retrancher simplement derrière la règle du secret."

 

4.                      a) En l'espèce, la pièce dont le recourant sollicite l'accès répond indubitablement à la définition de document officiel posée à l'art. 9 al. 1 LInfo, ce que l'autorité intimée ne conteste au demeurant pas. Il s'agit en effet d'un document établi par une autorité publique, à savoir l'association intercommunale, valablement signé par les personnes compétentes de son comité de direction, et qui concerne au surplus l'accomplissement d'une tâche publique par excellence, à savoir le maintien de l'ordre et de la sécurité publics.

b) Il convient encore d'apprécier si la pièce litigieuse peut être qualifiée de "document interne" au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo et ainsi soustraite du droit à l'information. Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée soutient que tel est le cas, en alléguant que le document litigieux constitue un mode opératoire établi entre la PRM et les municipaux des communes membres en charge de la police, faisant suite à une proposition formulée par les autorités cantonales. Il s'agirait d'un élément permettant à une autorité de se forger une opinion et de décider s'il convient ou non dans un cas d'espèce d'ordonner aux forces de l'ordre de faire cesser une occupation illicite.

En l'occurrence, le document litigieux consiste en une lettre rédigée par la PRM proposant aux municipalités des six communes membres une procédure d'intervention à observer en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune. Il ne s'agit aucunement d'une simple note, d'une version provisoire, de brouillons ou d'esquisses au sens où l'entend la jurisprudence pour définir la notion de "document interne". Le document en cause a au contraire atteint son stade définitif d'élaboration et a été communiqué sous cette forme aux autorités communales concernées pour détermination. En ce sens, on ne discerne pas en quoi cette pièce servirait de quelque manière à la formation de l'opinion de la PRM ou des communes membres ou contiendrait une appréciation politique nécessitant une prise de décision, étant précisé que le processus décisionnel a d'ores et déjà pris fin, toutes les municipalités ayant décidé d'adopter la procédure proposée (sans modification aucune) et en ayant informé la PRM. Sous cet angle, si un appel aux effectifs policiers de la PRM devait s'imposer aux yeux d'une municipalité membre en vue de faire cesser une occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune, celle-ci ne disposerait quoi qu'il en soit d'aucune marge de manoeuvre quant à l'application de la procédure prédéfinie par la PRM et unanimement approuvée; en cela le document proposé s'apparente bien plus à une directive.

Il s'ensuit que l'objection de l'autorité intimée tombe à faux, la pièce litigieuse ne pouvant être assimilée à un "document interne" au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo et échapper conséquemment à toute consultation. Il s'agit d'un document officiel, par principe, accessible au public.

5.                      a) Il reste à examiner si des intérêts prépondérants au sens de l'art. 16 LInfo s'opposent à la transmission de la pièce litigieuse, comme le fait valoir l'autorité intimée.

aa) S'agissant de l'art. 16 LInfo et des intérêts publics prépondérants, l'EMPL indique ce qui suit (p. 2655 ss):

"a) La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

Tous les documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.

Un type de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude durant ses séances.

Il convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de ne pas la communiquer.

b) Une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

Ce motif touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.

Outre le motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publique.

(...)

d) Les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible;

Cet article concerne par exemples les entités publiques qui ne connaissent pas le principe de la transparence. Il s'agit notamment d'autres administrations cantonales qui enverraient des documents aux autorités vaudoises soumises au projet de loi et qui souhaiteraient que ces documents ne soient pas publics. Les autorités vaudoises réceptrices de ces documents doivent dès lors pouvoir refuser l'accès à de tels documents au public. On aboutirait sinon à la situation absurde dans laquelle les administrés ne pourraient pas avoir accès auprès de leurs propres cantons à des documents non publics, mais ils pourraient par contre consulter ces documents lorsque ces derniers auraient été envoyés aux autorités soumises au projet de loi."

bb) La LInfo vise à améliorer les relations entre l’administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe le respect de la libre formation de l’opinion publique. A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d’une présomption de secret applicable jusque-là. Il en résulte que la non-transmission d’informations doit être l’exception et que toute notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la loi (arrêt GE.2014.0174 précité consid. 2c).

cc) Au plan fédéral, la loi sur le principe de la transparence dans l'administration du 17 décembre 2004 (LTrans; RS 152.3) pose à son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Cette disposition prévoit notamment à son al. 1 que le droit d'accès est limité, différé ou refusé lorsque l'accès à un document officiel est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire (let. a); entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs (let. b); risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c).

Dans son commentaire de cet article, Bertil Cottier souligne que le refus d'accès (total ou partiel) doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une application restrictive de l'art. 7 LTrans (in: Brunner/Mader [éd.], Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008 [ci-après : Öffentlichkeitsgesetz], ad art. 7 n° 4). La même solution doit prévaloir pour l'art. 16 LInfo (arrêts GE.2013.0040 du 7 octobre 2013 consid. 4a; GE.2011.0176 précité consid. 5a).

On citera encore Luzius Mader, lequel précise que pour permettre à l'autorité de déterminer si l'accès à des documents officiels peut être accordé, la loi opte pour un système basé essentiellement sur la pesée des intérêts dans les cas particuliers; cela signifie qu'il n'y a, en principe, pas de domaines d'activités administratives qui échappent par définition au principe de la transparence. S'agissant plus particulièrement des intérêts publics susceptibles de justifier des restrictions, l'auteur relève que l'art. 7 al. 1 LTrans permet notamment de protéger la mise en oeuvre ou l'exécution de mesures étatiques, tout en précisant que la transparence ne doit pas compromettre l'exécution de certaines mesures étatiques envisagées par une autorité, notamment en matière de police. Il souligne toutefois que telle exception est applicable si l'atteinte est suffisamment vraisemblable et importante dans le cas d'espèce; elle ne doit donc pas être seulement hypothétique, mais doit atteindre un certain degré de probabilité et d'intensité (La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, in: Alexandre Flückiger [éd.], La mise en oeuvre du principe de transparence dans l'administration, 2006, p. 17 et 22).

b) In casu, l'autorité intimée argue tout d'abord du fait que la divulgation du document requis serait de nature à mettre en péril l'efficacité de ses interventions; il existerait un risque que la pièce soit divulguée au profit d'un groupe qui voudrait occuper un bâtiment communal en choisissant le moment adéquat pour échapper à la procédure d'évacuation.

Le recourant soutient pour l'essentiel que les squatters savent déjà certainement qu'une occupation discrète a toutes les chances d'échapper à une procédure de flagrant délit et qu'il n'est pas certain que les procédures de la PRM demeurent longtemps secrètes, une seule intervention permettant probablement d'analyser le processus. Invoquant en outre son intérêt à connaître les types de bâtiments concernés par le document litigieux et s'il en résulte une procédure différenciée, il relève que l'expression "occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune" peut recouvrir une occupation par des squatters, des "gens du voyages" ou encore des locataires. Il conviendrait enfin selon lui d'examiner l'égalité de traitement en matière d'actions de la PRM dans des cas d'expulsions lors d'occupations illicites entre les privés et les communes propriétaires.

En l'espèce, il convient tout d'abord de ne pas se méprendre sur le contenu et la portée réels du document dont l'accès est requis et conférer à tort à cette pièce – à la seule lecture de son intitulé – un caractère confidentiel qu'elle ne revêt en réalité pas. Ce "mode opératoire", tel que le qualifie l'autorité intimée, ne consiste en définitive qu'à exposer les différentes démarches à suivre par les municipalités membres pour décider de recourir aux effectifs de la PRM, laquelle procédera ensuite à une évacuation en "flagrant délit" d'un bâtiment propriété de la commune occupé illicitement. En cela, cette pièce tend à formaliser et uniformiser une procédure applicable sur tout le territoire de l'association intercommunale, en réglant explicitement la prise de décision (soit plus particulièrement les questions de compétence) relative à l'évacuation en cas de "flagrant délit". L'essentiel du déroulement de cette procédure a du reste d'ores et déjà été rendu public par une municipalité au moins (celle de la commune de domicile du recourant, démarche qui a semble-t-il motivé la demande de ce dernier), laquelle a publié ce qui suit sur son site internet, sous rubrique "Décisions municipales d'intérêt public": "31 octobre 2016: Police Région Morges (PRM) – Procédure d'intervention en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune. La Municipalité a décidé d'approuver la procédure proposée par la PRM à ses communes membres, selon laquelle la PRM met en place un dispositif d'évacuation des lieux, après concertation et sur décision du Municipal en charge de la sécurité publique."

Le document litigieux ne recèle en revanche aucune information sensible dont la divulgation serait susceptible de mettre en péril le bon déroulement d'opérations policières sur le terrain ou d'affaiblir l'efficacité des interventions des forces de l'ordre appelées à intervenir pour évacuer des lieux occupés de manière illicite, dans le cadre d'une procédure de "flagrant délit". Il ne renferme en particulier aucune considération d'ordre stratégique quant à l'action des forces de police, ni n'énumère de quelque manière les mesures préparatoires envisagées ou les dispositifs déployés lors de telles interventions. Rien ne serait non plus dévoilé sur d'éventuelles mesures de sécurisation des alentours ou sur les moyens de réplique dont pourraient faire usage les policiers à l'encontre d'individus récalcitrants.

A la lecture du texte en cause, l'on ne saisit dès lors pas ce qui mériterait, aux yeux de l'autorité intimée, d'être soustrait à la consultation pour permettre à la police de mener à bien ses tâches. Dans ce contexte, l'unique indication pouvant avoir un lien avec la procédure d'évacuation elle-même a trait à l'énoncé du délai maximal (en termes d'heures) admissible entre le début de l'occupation illicite et l'intervention pour considérer que l'on se trouve encore dans le cadre d'un "flagrant délit". La révélation de cette information au public n'a toutefois pas lieu de susciter quelque inquiétude pour l'autorité intimée, dès lors que cette donnée est déjà facilement accessible sur internet. En effet, l'Association de Communes Vaudoises (AdCV) a publié sur son site internet une lettre d'information aux communes du 27 avril 2016, dont le titre est le suivant "Occupation illicite d'un bâtiment propriété de l'Etat – Procédure de flagrant délit". Elle y relève en particulier que la notion de "flagrant délit" implique que l'expulsion doit intervenir sans délai conformément à l'art. 926 al. 2 du Code civil et que, concrètement, l'installation (et non le constat de l'installation) ne doit pas être intervenue plus de cinq heures avant la prise de décision d'évacuation, faute de quoi il convient de recourir à la voie judiciaire normale.  

Les arguments soulevés par l'autorité intimée n'apparaissant ainsi pas convaincants, il ne se justifie pas dans ces conditions de dénier l'accès au document litigieux au recourant, au risque sinon de contredire clairement le principe de transparence voulu par la LInfo.

c) L'autorité intimée fait par ailleurs valoir, laconiquement, qu'en communicant le document en question au recourant, la PRM prendrait le risque de compromettre ses relations avec les autorités cantonales et communales. Outre le fait que l'autorité intimée n'étaye en rien ses allégations et échoue dans ce contexte à rendre vraisemblable une telle atteinte, l'on peine quoi qu'il en soit à discerner, à la lecture du document litigieux, les éléments dont la divulgation serait de nature à perturber significativement les relations de la PRM avec d'autres autorités. Tel argument, purement hypothétique, doit en conséquence également être écarté.

d) Enfin, l'autorité intimée n'invoque, à raison, pas d'intérêts privés prépondérants qui s'opposeraient à la communication du document en question. L'examen de ce dernier fait en effet apparaître que celui-ci ne contient aucune donnée personnelle sur un tiers qu'il conviendrait préalablement d'informer avant toute transmission (art. 16 al. 3 LInfo).

6.                      Il résulte de ce qui précède qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant qui pourrait s'opposer à la communication de la pièce litigieuse n'a été établi. Le recours doit donc être admis et la décision annulée, l'autorité intimée étant chargée de transmettre une copie de ce document au recourant sous une forme non caviardée. Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Il n'y a par ailleurs pas lieu d'allouer des dépens au recourant qui a procédé sans le concours d'un mandataire (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Direction de police de "Police Région Morges" du 6 décembre 2016 est annulée, cette dernière étant invitée à transmettre à A.________, sous une forme non caviardée, une copie du document "Intervention en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune – Procédure de «flagrant délit»".

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais et il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 22 mars 2017

 

Le président:                                                                                             La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.