TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 mai 2017

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Jean-Etienne Ducret et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Florence Preti, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

AUTORITE DE SURVEILLANCE LPP ET DES FONDATIONS DE SUISSE OCCIDENTALE, à Lausanne

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ l'AUTORITE DE SURVEILLANCE LPP ET DES FONDATIONS DE SUISSE OCCIDENTALE (Plainte concernant la B.________)

Vu les faits suivants

A. B.________ (auparavant: B.________; ci-après: la fondation) a été inscrite au registre du commerce le ******** 1982. Elle a pour but de financer, par l'octroi de dons ou de prêts, des recherches et des actions qui concourent, de manière significative et innovante, aux progrès de l'homme par les sciences et le développement social. A l'origine, le conseil de fondation était composé de six à onze membres. La fondation était engagée initialement par la signature collective à deux des membres du conseil. Après une brève présidence de C.________, D.________ a été nommé président de la fondation (cf. FOSC des 6 octobre 1984 et 15 août 1987) jusqu'en 2014.

A.________, membre fondateur, a été vice-président du conseil jusqu'en novembre 2000.

B. Par courrier du 29 mars 2016, A.________ a adressé une "plainte" à l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (ci-après: l'As-So) critiquant les activités de la fondation. Il a notamment soutenu que les décisions prises par la fondation n'étaient pas conformes à son but. Il a également critiqué la manière dont une plainte du Professeur E.________ avait été traitée en 1993.

Dans une lettre du 4 avril 2016, l'As-So a informé A.________ qu'elle allait procéder à un examen approfondi du dossier sur les éléments qu'il avait soulevé.

C. Par courrier du 3 mai 2016 adressé à A.________, l'As-So a écrit ce qui suit:

"(...)

Nous avons procédé à l'analyse des très nombreux documents que vous nous avez transmis, interpellé la fondation à ce propos et pouvons ainsi répondre à vos question.

1. Plainte de Monsieur E.________

Vous revenez sur cette plainte de 1993 sans exposer véritablement vos motifs. Sur la base du dossier en notre possession, nous constatons que vous avez parfaitement connaissance de cette question puisque vous étiez membre du conseil de fondation, qui plus est vice-président. A ce titre, vous avez participé à une séance avec l'autorité de surveillance de l'époque et signé – ainsi que tous les autres membres du conseil de fondation – les correspondances adressées à Monsieur E.________, qui a par ailleurs poursuivi sa collaboration avec le conseil de fondation plusieurs années après. Ce dossier est clos et il n'est pas nécessaire d'y revenir.

2. Activités de la fondation dans les années 1990

Vous remettez en cause la gestion de la fondation dans les années 1990. Or vous étiez vice-président à cette époque. A ce titre, vous avez présenté les activités de la fondation à Monsieur F.________, Conseiller d'Etat, échangé avec le Conseil d'Etat à plusieurs reprises (invitations à des conférences, etc.). De même, vous avez échangé avec l'autorité de surveillance. Aucune remarque ou critique n'a été formulée à cette époque. On relèvera notamment que l'autorité de surveillance a toujours constaté que le fonctionnement de la fondation n'appelait aucun commentaire.

3. Respect des statuts

Vous reprochez à la fondation, plus particulièrement à son ancien président de ne pas respecter les statuts. L'examen du dossier, des rapports d'activité et des comptes annuels ne laisse rien transparaître de la sorte. Les décisions sont correctement prises par le conseil de fondation et les activités concordent avec les buts statutaires.

Vous estimez que le but doit être remis en perspective avec le testament de M. G.________. Il s'avère cependant qu'il ne s'agit pas d'une fondation testamentaire. Elle ne doit être examinée qu'à l'aulne de l'acte constitutif. Celui-ci ne donne aucune indication pour interpréter le but dans le sens que vous suggérez, soit l'attribution à part égale à la recherche et à la réflexion. Par ailleurs, la fondation n'a jamais réparti ses activités en ce sens, y compris lorsque vous étiez vice-président.

4. Gestion de la fondation par conseil de fondation

Vous reprochez au conseil de fondation de se laisser manipuler par le président M. D.________. Nous devons cependant vous rappeler que M. D.________ (décédé en mai 2015) n'est plus membre du conseil de fondation depuis début 2014, soit près de deux ans. De plus, l'analyse que nous avons conduite sur l'activité de la fondation ces dernières années ne révèlent aucun dysfonctionnement du conseil de fondation, notamment quant à ses prises de décisions. L'organe de révision ne formule pas non plus de remarque.

5. Votre qualité de membre honoraire

Les statuts ne prévoient pas cette qualité de membre. Elle est donc attribuée à bien plaire par le conseil de fondation à des anciens membres, mais ne donne pas droit à quiconque à se prévaloir de cette qualité. Nous ne pouvons dès lors pas entrer en matière sur votre requête d'annulation de la décision du conseil de vous retirer la qualité de membre honoraire.

En conclusion, nous devons constater que certains faits sur lesquels vous revenez se sont déroulés il y a plus de vingt ans, alors même que vous étiez membre du conseil de fondation et avez participé à leur résolution. Aucun élément de vos écrits ne permet de remettre en question la gestion de la fondation par son conseil."

D. Dans un courrier intitulé "recours" du 17 mai 2016 adressé à l'As-So, A.________ a contesté ces explications. Il a également critiqué le fait que l'As-So n'ait pas mentionné les voies de recours dans sa décision du 3 mai 2016.

Le 20 mai 2016, l'As-So a répondu qu'elle n'avait rendu aucune décision à la suite de sa dénonciation et que c'était dès lors à juste titre qu'elle n'avait annoncé aucune voie de recours.

E. Par acte du 12 janvier 2017, complété le 25 janvier 2017, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) contre la réponse du 3 mai 2016 de l'As-So. Il conclut implicitement à l'annulation de cette réponse au motif qu'elle ne traite pas les fautes dénoncées, à savoir des abus de pouvoir répétés du président de la fondation et le non-respect des statuts. Il reproche à l'As-So de n'avoir pas traité correctement la plainte qu'il a déposée à l'encontre de la fondation. Il produit un ensemble de pièces concernant la fondation.

Dans sa réponse du 10 février 2017, l'As-So a déclaré qu'elle partait du principe que le recours était formé pour déni de justice étant donné l'absence de décision rendue par ses soins. Partant, elle conclut, principalement, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. En substance, elle soutient que le recourant, en l'occurrence dénonciateur, n'a pas la qualité pour agir, et précise qu'elle n'a relevé aucune défaillance dans la gouvernance de la fondation.

Dans ses écritures des 24, 25 février, 15 et 27 mars 2017, le recourant a confirmé ses conclusions et produit des pièces supplémentaires. Il a également demandé la production des rapports annuels d'activités de la fondation et à pouvoir consulter ces documents.

Considérant en droit

1. Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions rendues par les autorités administratives. Il peut aussi être saisi d’un recours contre l’absence de décision, lorsque l’autorité tarde ou refuse à statuer (art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 de la même loi). Le recours pour déni de justice présuppose que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit au prononcé de la décision, et que le recourant dispose de la qualité de partie dans la procédure (cf. ATF 130 II 521 consid. 2.5; ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2010/29 consid. 1.2; cf., en dernier lieu, arrêts FI.2015.0090 du 25 novembre 2015 consid. 1; FI.2013.0047 du 22 novembre 2013 consid. 2a; AC.2012.0344 du 22 mai 2013 consid. 2b).

En l’espèce, l’autorité intimée est un établissement autonome de droit public intercantonal crée par le Concordat du 23 février 2011 sur la création et l’exploitation de l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (C-AS-SO; RSV 831.95). Selon l’art. 3 al. 2 C-AS-SO, les cantons partenaires peuvent attribuer à l’établissement la surveillance des fondations classiques placées sous leur surveillance au sens des art. 80 ss CC. Le Canton de Vaud a fait usage de cette possibilité (art. 53 du Code de droit privé judiciaire du 12 janvier 2010 [CDPJ]; RSV 211.02). Il résulte de ce qui précède que lorsqu’elle exerce, comme dans la présente cause, la surveillance d’une fondation classique, l’As-So agit en tant qu’autorité administrative cantonale au sens de l’art. 4 LPA-VD si bien que le Tribunal cantonal est compétent, faute d’une autre autorité de recours, pour connaître du recours pour déni de justice.

2. A titre préalable, il y a lieu de préciser que l'autorité de surveillance n'a pas rendu de décision à la suite des remarques formulées par le recourant dans ces nombreux courriers. La lettre de l'As-So du 3 mai 2016 adressée au recourant ne saurait être considérée comme une décision formelle au sens de l'art. 3 LPA-VD. L'autorité intimée l'a d'ailleurs confirmé dans son courrier du 20 mai 2016. On ne voit effectivement pas en quoi la situation juridique du recourant serait modifiée par ledit courrier. Le recours du 12 janvier 2017 aurait au demeurant été tardif. Dans ces circonstances, le recours précité est traité sous l'angle du déni de justice.

Le recours pour déni de justice présuppose que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit au prononcé de la décision, et que le recourant dispose de la qualité de partie dans la procédure (cf. consid. 1).

Il convient dès lors d'examiner si le recourant a droit au prononcé d'une décision et s'il dispose de la qualité de partie dans la procédure, les autres conditions étant manifestement remplies.

3. Selon la jurisprudence développée en matière de surveillance des fondations, une plainte à l'autorité de surveillance n'est recevable que si le plaignant peut se prévaloir d'un intérêt personnel déterminé à ce que les mesures qu'il requiert soient ordonnées (cf. ATF 107 II 385 consid. 4 et 5). En particulier, un intérêt personnel – au contrôle de l'activité des organes de la fondation – doit être reconnu à toute personne qui peut effectivement obtenir un jour une prestation ou un autre avantage de la fondation (destinataire effectif ou potentiel de la fondation); l'intéressé doit par conséquent être en mesure de fournir aujourd'hui déjà des données concrètes quant à la nature de son futur intérêt (ATF 107 II 385 consid. 4 et 110 II 436 consid. 2; TAF B-383/2009 du 29 septembre 2009 consid. 3.1). Un tel intérêt particulier se trouvera également admis lorsqu'un tiers, sans être destinataire effectif ou potentiel de la fondation, entretient des liens personnels étroits avec dite fondation (ATF 110 II 436 consid. 2; TAF B-3867/2007 du 29 avril 2008 consid. 1.3).

Dans un arrêt du Tribunal administratif fédéral du 8 février 2011, la légitimation pour recourir a été reconnue à la recourante qui, en raison de son engagement personnel, entretenait des liens étroits avec la fondation. En effet, elle était l'un des membres fondateurs de la fondation, le siège de cette dernière se trouvait à son domicile et elle avait oeuvré en qualité de secrétaire du premier conseil depuis la création de la fondation jusqu'à sa démission motivée au cours de la procédure devant l'autorité inférieure (TAF B-4826/2010 du 8 février 2011 consid. 1.3.5).

La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n'importe quel administré peut attirer l'attention d'une autorité hiérarchiquement supérieure sur une situation de fait ou de droit qui justifierait à son avis une intervention de l'Etat dans l'intérêt public. La dénonciation est possible dans toute matière où l'autorité pourrait intervenir d'office. Selon l'art. 13 al. 2 LPA-VD, le dénonciateur n'a pas qualité de partie, sauf disposition expresse contraire. En principe, l'administré n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite; le dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation (cf. André GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 950 ss; Blaise KNAPP, Précis de droit administratif, 4^ème éd., Bâle 1991, p. 375-376; Pierre MOOR, Droit administratif, vol. III, 2^ème éd., Berne 1992, p. 13-14).

4. En l'espèce, le recourant a été vice-président du conseil et membre fondateur depuis 1982 jusqu'à la fin de l'année 2000. Il a donc cessé d'être un membre actif de la fondation depuis de nombreuses années, ce que le recourant ne conteste pas. Par la suite, il a conservé un statut de membre honoraire selon les informations fournies par l'autorité de surveillance dans son courrier du 3 mai 2016. Selon les propos du recourant, il a commencé à manifester son désaccord avec la direction de la fondation lors du conseil de janvier 2014. Depuis lors, le conseil de fondation aurait siégé à huis clos, de sorte qu'il ne pouvait plus y participer. En outre, la qualité de membre honoraire lui aurait été retirée par décision du conseil du 15 octobre 2015. Ces informations n'ont pas été réfutées par l'autorité intimée. Il apparaît ainsi que le recourant n'a plus de pouvoirs décisionnels au sein de la fondation depuis plus de quinze ans. Par ailleurs, le statut de membre honoraire lui avait été accordé à bien plaire par le conseil de fondation. Ce titre ne lui octroyait aucun droit ni sur l'organisation, ni sur la gestion ou la représentation de la fondation. Ainsi, le recourant, qui a certes été membre fondateur n'a à ce jour plus de liens personnels étroits avec la fondation. Compte tenu des buts de la fondation, il n'est en outre pas un destinataire effectif ou potentiel de la fondation. Le recourant n'a en effet pas fourni des données concrètes quant à la nature de son futur intérêt, tel qu'exigé par la jurisprudence. Dans ces circonstances, le recourant n'a pas la qualité pour porter plainte contre la fondation auprès de l'autorité intimée, a fortiori pour se plaindre d'un déni de justice de cette autorité.

De surcroît, le recourant, en tant que dénonciateur, n'a pas non plus la qualité de partie conformément à l'art. 13 al. 2 LPA-VD. En effet, ni le C-AS-SO, ni le règlement sur la surveillance LPP et des fondations (RLPPF) du 11 mai 2015 arrêté par le conseil d'administration de l'autorité de surveillance LPP et des fondations ne prévoient de dérogation expresse conférant la qualité de partie au dénonciateur.

Compte tenu de ce qui précède, le recourant n'a pas la qualité pour se plaindre d'un déni de justice auprès du tribunal de céans. Il n'est dès lors pas nécessaire d'accéder à la requête du recourant de pouvoir consulter les rapports annuels de gestion de la fondation, ces documents étant sans incidence sur l'issue du litige. Les dispositions de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21) sont réservées.

5. Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable, faute pour le recourant d'avoir la qualité pour agir. Succombant, le recourant supporte les frais de justice. Il n'est pas alloué de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr. (mille francs), sont mis à la charge du recourant.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 mai 2017

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.