TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 10 juillet 2017
Composition	M. François Kart, président; M. Antoine Rochat et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

A.________, à Chevroux

  

Autorité intimée

Municipalité de Chevroux, représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains

  

 

Objet	Contrôle des habitants
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Chevroux du 13 décembre 2016 (radiation de son inscription au contrôle des habitants)

 

Vu les faits suivants

A.                     A.________ est née le ******** 1965 en France, pays dont elle est ressortissante. Elle vit en Suisse depuis 2002. Durant l'année 2015, à la suite d'une procédure devant le Tribunal des baux, A.________, a fait l'objet d'une mesure d'expulsion d'un appartement sis à Chevroux, ********. Elle s'est adressée aux autorités communales afin de louer un emplacement au camping de cette localité, ce qui lui a été refusé au motif que le règlement du camping ne permet pas une résidence à l'année.

B.                     La Municipalité de Chevroux (ci-après: la municipalité) a à plusieurs reprises demandé à A.________ de lui communiquer son adresse de domicile officielle actuelle.

C.                     Le 18 septembre 2015, A.________ a remis à l'administration communale de Chevroux une "attestation d'hébergement", indiquant qu'elle résidait depuis le 2 août 2015 dans la maison de la famille B.________, ********. Or, des contrôles ont éveillé auprès des autorités le soupçon que l'intéressée n'avait jamais été domiciliée chez les B.________, qu'elle n'avait passé que quelques jours dans un appartement du chalet de cette famille, et qu'aucun des époux B.________ n'avait signé l'"attestation d'hébergement". La municipalité a dénoncé A.________ pour faux dans les certificats en date du 10 décembre 2015. Une ordonnance pénale a été rendue le 21 avril 2016, condamnant A.________ pour faux dans les certificats. Cette dernière a fait opposition.

D.                     Divers échanges de courrier ont eu lieu entre A.________ et l'administration communale de Chevroux, relatifs notamment à la délivrance d'une attestation de domicile souhaitée par A.________.

E.                     Le 14 novembre 2016, le Tribunal de police de l'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois a rendu un jugement condamnant A.________ pour faux dans les certificats, jugement dont on extrait ce qui suit:

" A.________ a en substance déclaré qu'elle avait effectivement déposé l'attestation d'hébergements litigieuse (pièce 4/2) à la commune de Chevroux « car ils leurs fallait une attestation ». Elle a expliqué, qu'elle avait elle-même pris l'initiative de signer ce document, rempli par un tiers dont elle a refusé de dévoiler l'identité, « en pensant bien faire ». Selon ses dires, elle s'est trompée en commençant à signer sur le nom « B.________ » ; elle s'est arrêtée en cour de signature et a signé à côté. Questionnée sur la raison pour laquelle elle a tout de même produit ce document « raturé » à la commune de Chevroux, alors même qu'il ne portait pas la signature d'une personne attestant de son hébergement, la prévenue a expliqué que B.________ l'avait autorisée à signer ce document à sa place. Elle a précisé qu'outre la « rature », elle avait omis de mentionner « p.o. » devant le nom de monsieur B.________, raison pour laquelle elle a par la suite établi une seconde attestation, où il est inscrit « p.o. B.________ », mais également non-signée par l'intéressé (PV aud. 1/2).

B.________ a été entendu aux débats en qualité de témoin. Il ressort en substance de ses déclarations, qu'il n'a jamais autorisé A.________ à habiter dans le chalet de sa femme, puisqu'il n'avait pas la compétence de prendre seul la décision, ni dans son bateau. Il n'a pas non plus autorisé A.________ à signer une attestation d'hébergement en son nom et pour son compte. Il en va de même de son épouse, qui ne voulait plus louer ou autoriser des tiers à habiter dans son chalet. Ce témoin a néanmoins indiqué qu'il avait été touché par la situation de la prévenue et qu'il s'était arrangé pour que cette dernière puisse bénéficier de la caravane de son beau-frère. Il a également précisé que si la prévenue était tout de même allée vivre dans son bateau, sans son autorisation, cela ne lui aurait pas posé de problème.

Tant aux débats que durant l'instruction, la prévenue est apparue peu crédible, ne répondant pas directement aux questions qui lui étaient posée et en adaptant ses explications à celles-ci. Le témoignage de B.________lui est clairement défavorable. Peu importe finalement de savoir si ce dernier a autorisé ou non, avec ou sans l'accord de son épouse, A.________ à séjourner pendant l'été 2015 dans son bateau ou dans le chalet de son épouse ; il ressort clairement que la prévenue n'a jamais bénéficié de procuration pour signer au nom et pour le compte de B.________ une attestation d'hébergement dont elle devait ensuite se prévaloir, a fortiori que B.________ ne lui a jamais dit de signer à sa place. Si l'on peut suivre la prévenue dans ses explications s'agissant d'un document « raturé », on ne comprend pas comment elle a tout de même pu se prévaloir de cette attestation dans ces circonstances, au lieu de la détruire et d'en établir une nouvelle. Tout laisse à penser qu'elle a essayé de faire usage de ce document en espérant pouvoir en tirer bénéfice".

A.________ a recouru contre ce jugement auprès du Tribunal cantonal. Par arrêt du 12 juin 2017, la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal a admis partiellement l'appel. Elle a confirmé que A.________ s'était rendue coupable de faux dans les certificats tout en l'exemptant de toute peine.

F.                     Par décision du 13 décembre 2016, la municipalité a annulé l'inscription au contrôle des habitants de A.________, considérant que son domicile ne se trouvait pas, respectivement plus, à Chevroux. La municipalité constatait que, sous réserve d'un document qualifié de faux dans les certificats par un récent jugement pénal, l'intéressée n'avait pas produit, malgré une sommation, de document qui attesterait qu'elle résidait effectivement sur le territoire de la commune, où elle n'avait en définitive qu'une adresse postale. En outre, lors de l'audience du Tribunal de police, elle avait indiqué au président qu'elle ne résidait plus à Chevroux, mais qu'elle était hébergée par des amis en France.

G.                    Le 12 janvier 2017, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre la décision de la municipalité du 13 décembre 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Elle demande que la décision soit annulée et que son inscription au contrôle des habitants soit rétablie. Elle indique qu'elle réside dans le chalet de vacances appartenant à B.________, 4 à 6 mois par année, lorsqu'il est absent. Le restant de l'année, elle réside dans des chambres louées au mois à différents endroits. Elle ajoute qu'elle a son domicile à Chevroux depuis 2009 et n'a jamais trouvé de domicile à un autre endroit, mais uniquement des solutions très temporaires durant l'hiver. En particulier l'hébergement par des amis en France durant quelques semaines ne peut être assimilé à un changement de domicile. Elle se réfère à l'art. 24 CC, qui prévoit que toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu'elle ne s'en est pas créé un nouveau. La recourante indique qu'elle subit un préjudice important du fait de la décision de la municipalité, dès lors qu'en l'absence d'une attestation de domicile elle a perdu son droit à l'aide sociale.

H.                     La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminée le 1^er février 2017 et a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la décision attaquée. Elle se fonde principalement sur le fait que, malgré plusieurs sommations, la recourante n'a pas produit de documents qui attesteraient qu'elle est domiciliée à Chevroux et qu'un jugement pénal a établi que l'attestation prétendument signée par B.________ constituait un faux dans les certificats. Concernant l'art. 24 CC invoqué par la recourante, l'autorité intimée cite une jurisprudence dont il ressort premièrement que la notion d'établissement au sens du droit vaudois et la notion de domicile au sens du droit fédéral ne sont pas identiques et, secondement, que, lorsqu'une personne quitte l'endroit où elle est établie sans s'établir ailleurs, on ne saurait considérer qu'elle demeure établie où elle l'était précédemment.

I.                       La recourante s'est déterminée le 17 février 2017 et s'est prévalue du fait que le droit fédéral primait le droit cantonal. Elle estime ainsi que si elle est valablement domiciliée à Chevroux selon le droit fédéral, elle doit aussi l'être selon le droit vaudois.

J.                      Le 2 mars 2017, l'autorité intimée a remis des observations complémentaires et se réfère à la jurisprudence déjà citée, soit l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_478/2008 et 2C_272/2008.

Considérant en droit

1.                      L'inscription ou la radiation d'une personne au contrôle des habitants affecte ses droits et obligations, de sorte qu'il s'agit d'une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours (arrêt GE.2011.0218 du 12 avril 2012 et les références citées).

Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      a) Depuis l'entrée en vigueur (échelonnée entre le 1^er novembre 2006 et le 1^er janvier 2008) de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes (LHR; RS 431.02), les registres communaux des habitants ne sont plus seulement régis par le droit cantonal et communal, à savoir en l'espèce la loi vaudoise du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (LCH; RSV 142.01) et son règlement d'application du 28 décembre 1983 (RLCH; RSV 142.01.1), mais également par la LHR (art. 2 al. 2 let. a LHR), ainsi que par l'ordonnance fédérale du 21 novembre 2007 sur l'harmonisation de registres (OHR; RS 431.021). Selon la loi vaudoise du 2 février 2010 d'application de la LHR, entrée en vigueur le 1^er mai 2010 (LVLHR; RSV 431.02), le contenu et la gestion du registre communal des habitants restent toutefois déterminés par la LCH et le RLCH (arrêt TF 2C_599/2011 du 13 décembre 2011 consid. 2.1).

b) A teneur de l'art. 1 al. 1 LCH, le contrôle des habitants des communes est destiné à fournir aux administrations publiques les renseignements dont elles ont besoin sur l'identité, l'état civil et le lieu d'établissement ou de séjour des personnes résidant plus de trois mois sur le territoire communal. Intitulé "Déclaration d'arrivée", l'art. 3 al. 1 LCH prévoit que quiconque réside plus de trois mois consécutifs ou plus de trois mois par an dans une commune du canton est tenu d'y annoncer son arrivée. A l'exception des détenus (art. 13 LCH), toute personne, y compris les mineurs et les interdits, doit être annoncée et inscrite à son lieu de résidence effective, quel que soit le lieu de son domicile civil (art. 3 RLCH).

c) La question de l'inscription d'une personne au contrôle des habitants d'une commune doit être distinguée de celle de la détermination de son domicile, cette inscription n'emportant pas un changement de domicile. Le rôle du contrôle des habitants est de localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales et communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en séjour". Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne s'identifie pas à l'établissement ou au séjour (arrêts CDAP GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3, GE.2011.0036 du 18 octobre 2011 consid. 2d; GE.2010.0075 du 20 juin 2011 consid. 2). Le domicile est un lien territorial qui a des conséquences juridiques particulières sur le statut d'une personne. L'établissement (au sens large) est quant à lui une notion de police qui désigne la résidence (ou établissement au sens étroit, cf. arrêt TF 2C_478/2008 du 23 septembre 2008 consid. 4.4) ou le séjour, policièrement réguliers, d'une personne en un lieu déterminé (arrêt TF 2C_599/2011 précité consid. 2.4 et la réf. à Aubert/Mahon, op. cit., n° 6 ad art. 24 Cst.). Selon l'art. 3 let. b LHR, la commune d'établissement est la "commune dans laquelle une personne réside, de façon reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels; une personne est réputée établie dans la commune où elle a déposé le document requis; elle ne peut avoir qu'une commune d'établissement".

Si le domicile, d'une part, l'établissement et le séjour, de l'autre, sont en rapport étroit, ils ne coïncident pas nécessairement (ibid.). Le domicile lui-même peut répondre à des définitions différentes selon les domaines juridiques qui lui attachent des conséquences (domicile civil, fiscal, politique, d'assistance, etc.). La constatation, par une inscription au contrôle des habitants, qu'une personne est établie quelque part ne fixe donc pas, à elle seule, l'un de ces domiciles. Elle constitue tout au plus un indice pour la détermination de ceux-ci (ATF 102 IV 162). Il est toujours possible de prouver, dans une procédure civile ou administrative, que son domicile n'est pas au lieu où l'on est considéré comme établi. Inversement il est possible de conserver son domicile en un certain lieu, alors qu'on n'y réside plus (arrêts CDAP GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3, GE.2011.0036 du 18 octobre 2011 consid. 2d; GE.2010.0189 du 26 août 2011 consid. 2b; GE.2010.0075 du 20 juin 2011 consid. 2).

d). Une personne est réputée établie à l'endroit où le contrôle des habitants a procédé à son inscription en résidence principale; à défaut d'une telle inscription, l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence principal) est déterminant. Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement (art. 9 al. 3 LCH). Celui qui cesse de résider dans la commune ou dont la durée du séjour n'atteint plus trois mois par an, est tenu d'annoncer sans délai son départ, la date et sa destination (art. 6 LCH). Lorsqu'une personne n'est plus établie de manière policièrement régulière sur le territoire d'une commune, il convient que l'autorité compétente prononce l'annulation de son inscription au registre des habitants (cf. GE.2011.0218 du 12 avril 2012).

3.                      Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. En effet, le principe de la maxime inquisitoire qui prévaut en procédure administrative, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), n'est pas absolu. Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). Lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 112 Ib 65 consid. 3 p. 67 et les références citées).

La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3^ème éd. Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références citées).

4.                      En l'espèce, la recourante était inscrite au contrôle des habitants de la commune de Chevroux en raison du fait qu'elle occupait un logement au ********. Après qu'elle a l'objet d'une mesure d'expulsion de cet appartement durant l'été 2015, se pose la question de savoir où elle est actuellement établie. Depuis le mois de septembre 2015, la recourante a indiqué aux autorités communales que son adresse était "********, case postale ********", dans le chalet de la famille B.________, ajoutant parfois la mention "********". Outre le fait que cette adresse apparaît à première vue incomplète dans la mesure où elle ne donne pas de numéro de bâtiment, elle n'a pas convaincu l'autorité intimée qui a mené une enquête pour savoir si la recourante était effectivement domiciliée à cette adresse et est parvenue à la conclusion qu'elle n'y résidait pas. L'autorité intimée a été confortée dans cette appréciation par le fait que l'attestation fournie par la recourante en rapport avec sa résidence au ******** chez la famille B.________ a été qualifiée de faux dans les certificats par un récent jugement pénal. Il est vrai que ce jugement pénal n'est pas encore entré en force. Il n'en demeure pas moins que, dans le cadre de la procédure devant le Tribunal de police, B.________ a eu l'occasion de témoigner et que ce témoignage vient corroborer les affirmations de l'autorité intimée. Celui-ci a en effet déclaré qu'il n'avait jamais autorisé la recourante à habiter dans le chalet de sa femme, puisqu'il n'avait pas la compétence de prendre seul la décision, ni dans son bateau. Il n'avait pas non plus autorisé la recourante à signer une attestation d'hébergement en son nom et pour son compte. Il en allait de même de son épouse, qui ne voulait plus louer ou autoriser des tiers à habiter dans son chalet. La  recourante n'a produit aucun document dans lequel B.________ reviendrait sur les déclarations faites devant le tribunal et attesterait qu'elle est hébergée chez lui. Elle n'a pas plus produit de document qui attesterait qu'elle résidait ailleurs sur le territoire de la commune. Il faut ainsi considérer, selon les règles du fardeau de la preuve, que le fait litigieux, à savoir la résidence de la recourante à Chevroux, n'a pas été prouvé, bien que la recourante ait été à de très nombreuses reprises invitées à collaborer sur ce point.

Il convient ainsi de retenir que la recourante n'a pas démontré, après son expulsion de l'appartement du ********, continuer à être établie de manière policièrement régulière à Chevroux, où elle n'a en définitive qu'une adresse postale, raison pour laquelle l'autorité intimée a, à juste titre, prononcé l'annulation de son inscription au registre des habitants.

C'est à tort que la recourante soutient que si elle est valablement domiciliée à Chevroux selon le droit fédéral, elle doit aussi être considérée comme établie à Chevroux selon le droit vaudois. Comme la jurisprudence l'a déjà confirmé, les notions de domicile et d'établissement au sens du contrôle des habitants ne sont pas identiques. Peu importe dès lors pour la présente cause de savoir si la recourante est domiciliée à Chevroux au sens de l'art. 23 CC.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Eu égard à la situation personnelle de la recourante, les frais de procédure peuvent être laissés à la charge de l'Etat (art. 50 LPA-VD). La recourante versera des dépens à l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD). 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Chevroux du 13 décembre 2016 est confirmée.

III.                    L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                    A.________ versera à la Commune de Chevroux une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 10 juillet 2017

 

Le président:                                                                                             La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.