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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 septembre 2017

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Guy Dutoit et M. Michel Mercier, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourants	1.	A.________ à ********,
	2.	B.________ à ********.

Autorité intimée

Direction des Services industriels de Lausanne, à Lausanne.

********

Objet	Divers
	Recours A.________ et B.________ c/ absence de décision de la Direction des Services industriels de Lausanne au sujet d'une installation de Citycable sur la parcelle n° ********

Vu les faits suivants:

A. Le 16 janvier 2002, A.________ et B.________ (ci-après: les époux A.________) ont acquis en copropriété, chacun pour une moitié, la parcelle n°******** de la commune de Lausanne, sise ********, sur laquelle est bâtie une maison d’habitation, qu’ils occupent. Au feuillet du Registre foncier de cet immeuble, est notamment inscrite, depuis le ********, une servitude n°******** de passage à pied, pour tous véhicules et toutes canalisations. A teneur du plan annexé, cette servitude s’exerce sur le tracé du ******** et du ********.

B. Le 3 juillet 1994, les précédents propriétaires de cet immeuble ont requis d’être raccordés au réseau communal de télévision par câble, sous l’ancienne dénomination «Urba-Tel». Ce réseau, exploité par les Services Industriels de Lausanne (ci-après: SIL), est devenu depuis lors «Citycable», fournisseur communal d’accès à la télévision numérique et mobile, à la radio numérique, à Internet haut débit et à la téléphonie fixe.

A une date non précisée, mais antérieure à l’arrivée des époux A.________, les SIL ont installé sur la parcelle n°********, en bordure du ********, une armoire multimédia. A l’occasion de travaux effectués en 2014 sur leur parcelle, les époux A.________ ont appris que les SIL étaient propriétaires de ce dernier ouvrage. Suite au marquage au sol effectué sur leur propriété, à hauteur du ********, il est apparu aux époux A.________ que les SIL envisageaient d’effectuer de nouveaux travaux, sans qu’ils en aient été informés au préalable.

C. Le 30 décembre 2015, les époux A.________ ont invité les SIL à régulariser la situation en faisant inscrire au Registre foncier une servitude en faveur de la commune de Lausanne sur leur parcelle. Ils ont adressé en outre aux SIL une facture de 17'789 fr. (soit 100 fr. x 156 mois ½, plus intérêt à 6% l’an) pour la location d’une partie de leur immeuble depuis le 16 janvier 2002. Le 16 février 2016, les SIL ont fait savoir aux époux A.________ qu’ils n’entendaient pas donner suite à leurs prétentions, en expliquant que l’armoire multimédia faisait l’objet d’une servitude de conduite apparente, laquelle prévoit que les droits nécessaires à la mise en place des installations multimédia sont accordés gratuitement et que le tracé du réseau doit être maintenu libre et accessible. Le 29 février 2016, les époux A.________ ont requis les SIL de leur indiquer la base légale sur laquelle ceux-ci se fondaient, ainsi que les voies de recours. Le 6 avril 2016, les SIL ont expliqué aux époux A.________ qu’ils se fondaient sur le contenu des rapports contractuels liant les parties et ont renvoyé ceux-ci à agir devant le juge civil en cas de contestation. Le 26 août 2016, les époux A.________ ont requis les SIL de leur communiquer une décision formelle, avec indication des voies de recours. Ils ont adressé un rappel aux SIL le 16 novembre 2016. Le 28 novembre 2016, les SIL ont informé les époux A.________ que leur position demeurait inchangée, mais que l’armoire multimédia serait enlevée de la parcelle n°******** dans le courant de l’année 2017. Le 5 décembre 2016, les époux A.________ ont adressé aux SIL la correspondance suivante:

«(…)

Une fois de plus, nous constatons que vous ne procédez ni à une régularisation de la situation ni à une décision juridique valable. Ceci constitue un déni de droit.

Nous vous informons que nous vous interdisons formellement toute intervention / tous travaux sur notre propriété tant que cette affaire n'aura pas été réglée. Et nous vous rappelons qu'un non respect de notre ordre relève du droit pénal.

Lorsque le cas aura été réglé, les travaux que vous souhaitez entreprendre chez nous devrons faire l'objet d'un accord de notre part. Nous attendrons alors de votre part un descriptif technique minutieux contenant également les aspects organisationnels. En effet, votre installation se trouve en plein virage d'un chemin en impasse. Nous vous demanderons également de coordonner avec le service d'électricité, qui a aussi posé illégalement un équipement sur notre parcelle, afin que celui-ci procède à son enlèvement dans la foulée de votre propre intervention.

Vous trouverez en annexe un rappel de notre facture émise le 30 décembre 2015 assortie d'intérêts et du montant à payer pour la location d'une partie de notre parcelle en 2017. Celui-ci est à honorer avant la fin de l'année 2016.

Encore une fois, ceci ne vous dispense pas de l'entretien de votre installation et de ses abords. Aucune action dans ce sens n'a eu lieu depuis notre première lettre.

Une copie de ce dossier est envoyée ce jour à M. Jean-Yves Pidoux, Municipal en charge des services industriels, ainsi qu'à notre avocat.

(…)»

Les SIL, par la plume du municipal Jean-Yves Pidoux, ont pris position le 11 janvier 2017, de la manière suivante:

«(…)

Je me réfère à votre lettre recommandée du 5 décembre 2016 ainsi qu'à celle du même jour adressée à M. Philippe Jaquet, chef du Service multimédia.

Suite au rapport qui m'a été fait, je constate que le chemin passant en bordure de votre parcelle et sous lequel transitent diverses canalisations, dont celles des Services industriels, se trouve dans l'assiette d'une servitude de passage à pied, pour tous véhicules et canalisations.

Cette servitude est notamment nécessaire afin de permettre à vos voisins d'accéder chez eux et de se raccorder à l'eau, à l'électricité, aux services de Citycable ainsi qu'à ceux d'autres opérateurs. Vous comprendrez par conséquent qu'il ne nous est pas possible de supprimer les canalisations en questions, ni de payer des frais de location y relatifs, car comme vous le mentionnez justement, les fonds publics doivent être gérés avec parcimonie.

En ce qui concerne l'armoire multimédia qui disposait jusqu'alors d'une servitude apparente, j'ai pris bonne note que vous souhaitiez qu'elle soit supprimée et je peux d'ores et déjà vous informer que les travaux pourront être entrepris au second semestre 2017. Pour ce faire, le service concerné devra toutefois pouvoir accéder à ladite armoire en faisant usage de la servitude de passage.

Je vous propose par conséquent que vous indiquiez au service de M. Jaquet si vous souhaitez toujours que l'armoire en question soit enlevée, en précisant peut-être les semaines à partir du second semestre 2017 qui pourraient vous arranger pour l'intervention. Ce service vous fera ensuite parvenir un descriptif des travaux envisagés.

Pour terminer, je souhaiterais vous indiquer vos voies de droit qui sont les juridictions civiles ordinaires dans ce cas de figure. Il n'y a donc pas lieu de parler de déni de droit. En effet, rien ne vous empêche d'ouvrir une action judicaire, même s'il me semble qu'avec le retrait de l'armoire en question cette affaire pourrait se régler à la satisfaction de tous.

(…)»

Le 16 janvier 2017, les époux A.________ ont maintenu leurs prétentions dans les termes suivants:

« (…)

Nous accusons réception de votre lettre du 11 et suite à notre demande du 5 décembre 2016 concernant l'objet cité en titre et vous en remercions.

Son contenu nous étonne profondément: en effet, vous affirmez que nous souhaitons l'enlèvement de l'installation de Citycable située sur notre propriété alors qu'au contraire nous voulons qu'un contrat de servitude soit conclu, que le loyer et ses arriérés soient payés et que l'entretien qui incombe à Citycable soit effectué, conformément à la loi.

Dans ce sens, nous vous rappelons que nous avons interdit toute intervention/tous travaux à Citycable sur notre parcelle avant que cette affaire soit réglée.

En outre, vous nous indiquez la voie civile pour intenter une action judiciaire contre le service multimédia de la ville, ce qui constitue un conseil erroné. Citycable fait officiellement partie des Services industriels de Lausanne et est placé sous votre responsabilité. En outre, l'installation que Citycable a construite sur notre parcelle n'est en aucun cas une conduite apparente mais un ouvrage tridimensionnel hors et sous-sol et a une fonction publique avérée puisqu'elle dessert tout le quartier. Ladite installation était déjà disposée sur notre propriété avant que nous acquérions cette dernière et que nous devenions clients de Citycable. Notre abonnement à Citycable et les conditions générales qui s'y rapportent ne sont absolument pas liés à l'installation objet du litige.

En conclusion, Citycable est une autorité administrative et l'armoire multimédia qu'elle a érigée chez nous est un ouvrage public. L'occupation hors et sous notre sol de ce dernier sans conclusion de servitude spécifique officielle, ni paiement d'une rente ni entretien réguliers représente un abus de droit de superficie.

De plus, nous vous rendons attentif qu'en l'absence d'une servitude rattachée à l'ouvrage de Citycable sur notre fond, ledit ouvrage ne peut être légalement considéré comme étant une propriété séparée de la nôtre.

En vertu de ce qui précède, Citycable doit nous communiquer une décision juridique officielle contre laquelle nous pourrons recourir valablement au tribunal administratif. Le refus d'une telle décision représente un déni de droit de la part de Citycable.

Jusqu'à présent, le déni de droit est incontestable.

Comme mentionné à plusieurs reprises, nous sommes ouverts à la discussion. Celle-ci ne peut toutefois être conduite que sur la base du respect de la loi et de notre propriété privée.

Pour la dernière fois, nous vous demandons de bien vouloir exiger de la part de Citycable une résolution à l'amiable de cette affaire - contrat de servitude, loyer, entretien - ou de nous faire parvenir une décision juridique formelle.

(…)»

Le 9 février 2017, les SIL, toujours par la plume du municipal Pidoux, ont maintenu leur position.

D. Par acte du 7 mars 2017, les époux A.________ ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) d’un recours dont la conclusion est la suivante:

« (…)
Nous demandons à la Cour de droit administratif et public de bien vouloir exiger de la Municipalité de Lausanne et de son service multimédia Citycable de rendre et nous communiquer dans les 3 mois suivant votre intervention une décision juridique valable dans cette affaire.

(…)»

Par avis du 13 mars 2017, le juge instructeur a interpellé les époux A.________ en leur indiquant qu’il lui apparaissait, à première vue, que le litige, lié au non-respect prétendu du droit privé, n'était pas de la compétence de la CDAP, mais des juridictions civiles. Le 15 mars 2017, les époux A.________ ont déclaré maintenir leur recours.

Les SIL ont produit leur dossier.

Par avis du 7 juin 2017, le juge instructeur a soulevé la question de savoir si le prétendu déni de justice n'était pas susceptible d'un recours à la Municipalité de Lausanne. L'autorité intimée était invitée à produire les Prescriptions municipales concernant la procédure relative aux recours à la Municipalité (ci-après: les prescriptions municipales) et à se déterminer sur l'existence, en l'espèce, d'une voie de recours à la Municipalité.

Le 21 juin 2017, l'autorité intimée a produit le règlement en question. Elle a fait valoir qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne lui permet de décider de manière unilatérale de la pose d'une armoire multimédia comme celle sise sur la parcelle des recourants; lorsque l'installation d'une telle armoire est rendue nécessaire par les besoins du service, des négociations sont engagées avec les propriétaires concernés et un accord est finalisé, "que ce soit sur une base contractuelle ou, plus fréquemment, par le biais d'une servitude". Dès lors, les litiges y relatifs relèveraient des juridictions civiles et il n'y aurait pas de voie de recours à la Municipalité. L'autorité intimée a par conséquent conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable.

Dans une écriture spontanée du 28 juin 2017, les recourants ont rappelé leur position: selon eux, le refus de l'autorité intimée d'entrer en matière sur leur demande tendant à la création d'une servitude et au paiement d'une rente-entretien constitue bel et bien une décision, mais n'est pas juridiquement valable, faute d'indiquer les dispositions légales applicables; ils demandent donc que l'autorité intimée rende une décision en bonne et due forme, contre laquelle il leur serait possible de recourir ou qui servirait de base de discussion.

Une copie de cette écriture a été transmise pour information à l'autorité intimée.

E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il examine d'office notamment s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

b) aa) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Cette disposition consacre la compétence générale et subsidiaire du Tribunal cantonal en matière de recours de droit administratif.

A teneur de l’art. 73 LPA-VD, lorsqu'une loi le prévoit, les décisions et décisions sur réclamation peuvent faire l'objet d'un recours administratif. Ainsi, lorsqu'une voie de recours administratif est préalablement prévue dans une disposition spéciale, la voie du recours de droit administratif devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (arrêt GE.2011.0124 du 12 avril 2012 consid. 1).

Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD, l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours, notamment lorsque l'autorité refuse de statuer. Il y a alors déni de justice formel, ce qui suppose que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf. arrêts GE.2015.0121 du 18 mai 2016 consid. 3a/aa; AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2c/aa).

Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235; 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372).

bb) Un règlement communal est également considéré comme une loi au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD (arrêt GE.2017.0006 du 24 février 2017 consid. 1).

Les art. 1 et suivants des prescriptions municipales ont la teneur suivante:

"Article premier — Les présentes prescriptions règlent la procédure applicable aux recours à la Municipalité dirigés contre les décisions administratives d'organes communaux, soit:

a) d'une direction;

b) d'un service au bénéfice d'une délégation de compétence pour autant que la décision ne prévoie pas la possibilité de saisir la direction dont celui-ci dépend.

Art. 2. — Le recours à la Municipalité est ouvert contre les décisions administratives des organes mentionnés à l'article premier (ci-dessous désignés les organes communaux) à moins que la loi ou un règlement n'en dispose autrement (art. 18, al. 1 RGP).

Art. 3. — Sont considérées comme décisions administratives, au sens des présentes prescriptions, les mesures relevant du droit public, prises dans un cas particulier et ayant pour objet:

a) la création, la modification ou l'annulation de droits ou d'obligations;

b) la constatation de l'existence, de l'inexistence ou de l'étendue de droits ou d'obligations;

c) le rejet pour irrecevabilité des demandes tendant à la création, la modification, l'annulation ou la constatation de droits ou d'obligations;

d) les mesures d'exécution d'une décision qui n'est pas définitive;

e) la compétence;

f) le refus de procéder au réexamen d'une décision.

Une décision est considérée comme définitive si elle n'est pas ou plus sujette à recours.

Art. 4. — Lorsqu'un organe communal, régulièrement requis, ne prend pas, dans un délai convenable, une décision de son ressort alors que celle-ci est susceptible de recours à la Municipalité, cette dernière fixe à cet organe, à la demande du requérant, un délai pour statuer. Le requérant en est informé.

Si, à l'expiration du délai, l'organe communal n'a pas pris de décision, son silence est considéré comme un refus au fond."

2. En l'occurrence, les recourants reprochent à la Direction des SIL d'avoir refusé de rendre une "décision juridique valable" relative au statut juridique de l'armoire multimédia aménagée sur leur parcelle.

Les recourants ne peuvent se plaindre d'un déni de justice formel, puisque l'autorité intimée a pris position sur leurs prétentions, notamment dans son courrier du 11 janvier 2017, où elle a d'ailleurs indiqué qu'ils pouvaient faire valoir celles-ci devant les juridictions civiles. En réalité, les recourants se plaignent d'un déni de justice matériel, soit d'une mauvaise application du droit.

La question est de savoir si la Cour de céans est compétente pour connaître du présent litige.

a) Comme indiqué plus haut, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 LPA-VD). La notion de décision s'entend d'une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public. La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif. A défaut de compétence décisionnelle, lorsqu'une autorité se détermine ou prend position, respectivement rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par la voie de l'action, sa déclaration n'est pas une décision (cf. arrêt GE.2008.0205 du 4 juin 2009 et la jurisprudence citée in Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2012, no 4.2 ad art. 3 LPA-VD; voir aussi en droit fédéral l'art. 5 al. 3 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Lorsqu'elle rend une décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3 p. 66). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif et le second, des tribunaux civils (cf. Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, 2014, n°209, p. 75). Consacrée par l’art. 1er al. 3 de l’ancienne loi cantonale sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, cette distinction n’a pas été fondamentalement remise en cause avec l’adoption de la LPA-VD (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative n° 81, mai 2008, pp. 11, 13 et 14).

Si c'est à juste titre que l'autorité intimée n'a pas rendu de décision – à défaut de compétence pour ce faire –, le Tribunal de céans déclare le recours irrecevable faute d'objet (cf. Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, 2005, p. 185).

b) En l'espèce, il ressort aussi bien de l'échange de correspondance reproduit ci-dessus que du courrier de l'autorité intimée du 21 juin 2017 que les rapports juridiques entre les recourants et l'autorité intimée concernant l'armoire multimédia doivent être réglés non par voie de décision (en l'absence de base légale permettant de procéder de la sorte), mais contractuellement. Les recourants en conviennent d'ailleurs eux-mêmes, lorsqu'ils manifestent leur volonté de conclure un contrat de servitude (courrier du 16 janvier 2017). Le contrat constitue le titre juridique sur la base duquel une éventuelle servitude est inscrite au registre foncier. Le fait que les SIL constituent une autorité administrative, au sens de l'art. 4 LPA-VD (cf. arrêt FI.2014.0120 du 27 octobre 2014 concernant une décision rendue par les SIL), ne change rien à ce qui précède, puisqu'une telle autorité peut accomplir à la fois des actes juridiques unilatéraux (décisions) et bilatéraux ou multilatéraux (contrats). Il s'ensuit que les prétentions relatives à l'armoire multimédia doivent être invoquées devant les juridictions civiles, et ce même à supposer qu'elles découlent d'un contrat de droit administratif (cf. Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., no 3.2.3 ad art. 106 LPA-VD et la jurisprudence citée). La question de la nature du contrat peut demeurer indécise, le point décisif étant que les rapports juridiques en question doivent être réglés de cette manière et non par voie de décision.

L'acte attaqué ne constituant – à juste titre – pas une décision, la voie du recours à la Cour de céans n'est pas ouverte et le recours, partant, irrecevable. En l'absence de décision, il ne se justifie pas de renvoyer la cause à la Municipalité de Lausanne, autorité de recours qui, en vertu des art. 1 et suivant des prescriptions municipales, aurait dû être saisie avant la Cour de céans.

3. Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable. Les frais d’arrêt seront mis à la charge des recourants, qui succombent (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

III. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 septembre 2017

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.